現代化進程中的中國地方政府能力建設

黃建洪

摘要：中國地方政府是地方現代化事業的領導者、組織者和管理者，是社會公平正義的促進者、制度變遷的推動者、行為規范的制定者、社會穩定的維護者，其治理能力的強弱對于地方的發展極為重要。在現代化轉型期，要使地方政府的治理成為科學執政、民主行政和理性施政，更好地服務于公民、平抑社會沖突、保障公共利益，促進社會均衡、協調發展，使政府能力成為建設性的管理能量和服務力量，就必須在地方政府能力的開發過程中確定新的發展戰略、突出能力建設重點、采取有力發展舉措，走科學、和諧與可持續能力的發展道路。

關鍵詞：地方政府能力；現代化；發展戰略；建設重點；發展舉措

中圖分類號：D35

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0005—06

目前，中國社會正經歷從現代化初期向中期的重大轉變，并將在21世紀中期前后完成現代化。在此期間；地方政府的實際作為尤為重要。中國的現代化發展需要各地方政府強而有力，需要地方政府擁有高效而公正的治理能量和施政力量。在經濟全球化、區域一體化與社會信息化的大背景下，地方政府的發展也進入了一個新的戰略機遇期，可謂希望與困難同在、機遇與挑戰并存。地方政府如何堅守以人為本理念、踐行科學發展觀，培育出擁有公共理性的政府能力，達致既能夠妥善四方、平衡公私，又能夠規約導引、盡責善治，彰顯公共精神與協調發展之態勢，實現經濟社會的效能化與民主化，則成為解決地方發展問題的關鍵環節。

一、現代化轉型期中國地方政府能力建設的發展戰略

以平穩、可持續地實現中國的現代化、促進社會的效能化與民主化轉型為目標，地方政府能力開發建設需要在政府定位、發展思路、推動機制、實現途徑等方面有所轉變，以適應行政環境變遷所提出的政府治理高能量和強力量的發展要求。

(一)政府定位：建設以實現社會現代化為目標的公共服務型政府

中國的現代化發展進程客觀上需要地方政府的有力推動，需要政府這個組織化的公共權力掌控者和運用者實現自身的現代化轉型，即以政府轉型推進社會轉型，以政府的價值理念、制度機制與政策行為等方面系統性地變遷而優化政府治理、促進社會的良性發展。在21世紀，需要如下樣態的效能化與民主化地方政府：

1.民主一有限政府。發展行政民主，實現民主行政，對于地方政府而言具有至關重要的意義。民主立法、民主決策、民主執行、民主管理、民主監督在社會轉型期尤需加強。民主的政府應該是有限的政府，需要政府規模有限、權力有限、職能有限、責任有限，要旨是受人民主權的監督和制約。政府行政是公共行政，應該把社會公平作為自己的核心價值，政府在實際運營中其服務應該具有公平性、決策和執行具有責任性，形成與中國現代化發展進程基本匹配的民主一有限政府。

2.法治一責任政府。服務型政府的前提和基礎是法治化、有責任擔當的政府。在逐步完善法制的基礎上，形成法治的公共生活方式和行政管理體系，造就敢于承擔責任、善于承擔責任的法治一責任政府。削減過多的行政自由裁量權、增強制度化和程序化水平，規范行政領導，祛除過多的人治色彩，增加權責的平衡性，強化行政審批的科學性與公正性，提升政府采購的規范性與效能性，加強行政問責、行政監察，完善全社會對行政體系的監督體系，造就以人為本的法治一責任政府。

3.公民一精英政府。地方政府權力的來源是全體公民，即人民政府、公民政府；地方政府服務的對象是公民和社會，即實現和維護人民的利益。人民主權與政府治權的根本關系決定了政府工作的人民性、公共性。同時，面對社會結構日益復雜化，繁重、大量的傳統公共事務和不斷涌現的新增公共事務需要地方政府是一個專業化的政府，其政府工作人員德才兼備，道德素質高，業務素質強，管理技能精，政府人員精英化，方能適應知識經濟時代的發展要求。

4.管理一服務政府。地方政府在本世紀的總體發展目標是公共治理型的政府，但在相當長的時期內，政府需要以鞏固政治統治、發展社會管理、拓展社會服務為基本的發展目標，以適應隨著中國現代化發展階段的推進，全社會對社會管理、社會服務與社會平衡的持續增量需求。在此階段內，建立一個管理效能高、服務能力不斷提高的政府是理性的選擇。即便是在接近現代化完成階段，管理一服務政府的定位依舊具有相當的現實性，盡管應該著力發展和強化政府的服務能力，但面對中國這樣一個規模龐大、區域差別明顯、發展均衡度較低的社會，擁有強大的社會管理能力仍然具有極為重要的現實意義。

5.廉潔一廉價政府。建立一個廉潔一廉價的地方政府是十分必要的：一方面在現代化的發展階段內，人口壓力與資源緊缺的狀況在短期內仍然難以改變，加之政府制度建設可能會落后于政策創新而形成大量的權力牟取暴利的機會，遏制政府腐化蔓延的趨勢事關執政黨和國家的生死存亡。地方政府需要超越于地方資本、特殊利益的直接誘惑，繼續推進和規范政企、政資、政社與政事的有效分離至關重要。另一方面，縮減非生產性的財政支出、適度控制行政管理費增長過快、行政成本過高的狀況，遏制“昂貴政府”的趨勢，建設成本一效益型的廉潔一廉價政府。

6.透明一信用政府。增強地方政府行政過程的透明度和開放性，實現行政管理的公平、公開、公正，提高政府誠信度，增強政府的公共信任度，建設透明一信用政府。

7.創新一效能政府。適應不斷變遷的行政環境，需要地方政府具有較強的行政創新能力，具有推進社會科學技術發展和自主創新的能力，尤其是知識技術的核心競爭力；現代化發展需要高效率，需要政府能夠有效滿足日益提高的公共要求，因而對地方政府高效能的要求也更為突出，為此需要建設創新一效能政府。

8.市場化一電子化政府。現代化過程中，經濟市場化、全球化、信息化的發展趨勢十分明顯，建立和完善適應市場經濟體制的行政管理體制勢在必行，亦即彼得斯所提出的市場式政府，具有服務意識和效率的政府；同時，現今的網絡技術、電子技術、信息技術的發展，也為發展技術化、電子化的政府提供了便利，大力開展電子政府的建設，拓展電子政務，提升政府的應變能力和管理水平，也是行政發展的新要求，發展市場化一電子化政府任重道遠。

總之，地方政府的理性化、現代化轉型，其要害是實現行政模式的根本轉變，實現能力行政、民主行政、技術行政與效能行政，實現政府的公共理性化，建設一個具有強大綜合治理能力的民主化、效能化的地方政府。

(二)發展思路：有限政府的有限能力開發

必須改變以往高度集中的計劃經濟政府模式下的地方政府能力開發格局，確立有限政府條件下的有限能力開發思路，即以實現社會轉型的效能化與民主化為目標，有層次、有側重、系統漸進地開發建設現代化所需要的政府能力，形成能力總量適當、能力結構

合理、綜合治理能力強勁的地方政府。

為此，必須逐步實現如下方面的思路轉變：(1)由注重單項能力、行政區行政能力的建設轉向綜合能力、區域公共管理能力的開發；(2)由專注于內政能力的發展轉向立足國內、放眼國際的能力建設；(3)由僅注意物質性、顯性“硬”能力的建設轉向與精神性、隱性“軟”能力并重的開發；(4)由突出宏觀、對象性能力的開發轉向宏觀與微觀結合、對象性能力與功能性能力并重的能力開發；(5)由注重政府的自我治理、社會治理能力單向發展轉向“自治”與“治他”的協調互動開發，把地方政府的自我管理與對社會的管理協調起來；(6)由僅關注歷史性與現實性能力轉向歷史、現實與趨勢性能力的協同開發；(7)由重點發掘政策能力轉向體制能力與政策能力開發并重；(8)由側重行政強制性能力的發展轉向行政管理與公共服務能力的開發；(9)由從政府出發發展政府能力轉向從公民社會出發發展社會能力的雙重能力開發；(10)由強調政府能力提升轉向防治流失、固現拓新的能力開發；(11)由單純的粗放型自我能力生成模式轉向復合集約型能力生成與做成模式的開發；(12)由僅注重行政能力的建設轉向協調與平衡立法、司法的政府能力開發。

(三)推動機制：政府一社會合作主導型的能力發展

地方政府能力的開發建設，需要政府與公民社會合作推動：一方面，政府是具有相對獨立性的公共權力機構，其機構運行和力量的作用發揮，都有一定自主性。因此，在政府能力建設的過程中，需要尊重政府權能發展的基本規律，因勢利導，系統規劃，整體推進。另一方面，政府能力的發展最終所要達到的目的是服務于全體公民與促進社會的發展，因而政府治理的最終決定因素必定是公民和公民化的社會，是人民的利益即公共利益。應該明確，現代民主的地方政府能力開發過程也必定同時是公民社會的自主、自治能力發展壯大過程。為此，一要改進政府自身的運作機制；二要完善政府治理社會的管理機制；三要優化公民社會的自治機制；四要配套開發政府與社會的互動合作機制。在今后的現代化發展中，地方政府應該既能夠領導社會、管理社會、保護社會、推動社會，又能夠尊重社會的發展規律和基本權益、接受社會的約束與促進，達成互動協作、合作共治的強政府一強社會關系模式，合力推進地方經濟社會的發展。

(四)實現途徑：能力建設寓于漸進式的改革

中外地方政府能力建設的經驗教訓使我們更加清楚地認識到：21世紀中國地方政府的能力建設要具有公共理性，必須從現實的國情和社會的發展目標出發，把地方政府能力的開發和建設實踐融于中國漸進式的改革開放事業之中，在執政黨的領導下，完善民主與法治，平衡公平與效率，循序漸進地推進。

為此，圍繞政府能力的開發提升，地方政府在今后的施政中需要著重處理好如下關系：其一，涉及宏觀行政環境的關系：(1)政府與執政黨的關系；(2)政府與權力機關(人大及常委會)的關系；(3)政府與司法機關(法院與檢察院)的關系；(4)政府與民主黨派、人民團體的關系；(5)政府與企業的關系；(6)政府與市場的關系；(7)政府與資本的關系；(8)政府與公民的關系；(9)政府與市場中介的關系。(10)各級政府和平級政府之間關系。其二，行政管理方面的關系：(1)行政權力配置與政府能力；(2)政府職能轉變與政府能力；(3)人力資源開發與政府能力；(4)可持續發展與政府能力；(5)治理技術應用與政府能力；(6)社會危機管理與政府能力；(7)區域協調發展與政府能力；(8)腐敗治理與政府能力；(9)利用wTO規則與政府能力；(10)全球化、全球治理與政府能力。

二、現代化轉型期中國地方政府能力建設的開發重點

從能力構造的角度講，社會轉型的經濟市場化、政治民主化、文化多元化與社會信息化，需要相應的地方政府類型與之相匹配，即市場經濟政府、民主法治政府、文明寬容政府和電子技術政府。為此，在轉型期地方政府努力的方向是創新政府理念、優化政府體制、規范政府行為和提高政府能力。從政府能力需求的角度看，地方政府能力需求是多方面、多層次的，既有自我治理能量的迫切需求，又有政府社會治理力量的需要，更要有高效公正的綜合治理能力的持續供給。地方從政府能力供給的角度講，需要體現公共理性的政府能力供給，這就要求政府能力要素(權力、職能)要科學配置、能力結構合理、具有動態開放性；還需要適量的政府能力總量，以確保政府能力效度與信度的均衡，有較高的能力效用。若要平穩地實現社會轉型，轉型期的地方政府需要著重開發以下能力：

1.政府自我治理能力的開發

擁有強而有力的自我治理能力，是地方政府進行高效社會治理的基礎和前提。在轉型期，針對政府能力在改革開放初期流失較多、新的能力生長緩慢的狀況，必須對政府能力的“弱化”或能力“無力感”進行及時處理。自我治理能力是由許多單項能力組成的能力群，因此社會轉型不僅對自我治理的分支能力提出了需求，而且自我治理的整體能力發揮也是至關重要的。轉型期的自我管理、自我約束、社會適應、自我創新與自我發展等能力都面臨不同程度的挑戰，都需要不斷強化和提升。換言之，既需要政府增強對地方社會發展的速度和節奏的適應(特別是對市場經濟的適應)、對國內外發展趨勢的適應，更需要政府能夠發展壯大自身實力(并不等于擴充政府規模)、提高自身素質，而且還需要地方政府具有自我創新能力以及推動社會的創新能力。同時，社會轉型期各種利誘和物質刺激增多、政府部分人員和組織機構的腐化處于高發期，因而對地方政府自我約束能力提出了更高的要求。因此，整合政府自我治理的能力資源、形成強大自我綜合治理能力的需求是急迫的。

2.政府社會治理能力的建設

宏觀、對象性能力的建設。在社會轉型期，易于出現“政府能力悖論”，即社會轉型在不斷破壞和抑制著政府能力的生長，同時又有著大量的能力需求，政府能力供給與社會發展的能力需求之間彼此不平衡的狀況十分明顯。為此，首先，轉型期對地方政府的民主能力(如民主行政立法、民主決策和管理)、公共秩序維持能力、安全保障能力等政治能力有大量的需求。這是因為，轉型意味著社會結構、價值觀念、權益分配、義務的分配與責任的承擔等各方面都會出現許多新的變化，利益糾葛與種種發展不適應交織在一起，容易引發政治不穩定，需要從發展和完善民主的程序與機制來容納、消弭政治沖突，同時政府政治強制的力量也不能削弱。其次，促進經濟發展與管理的能力需求旺盛。基于地方區位差異大、經濟發展態勢各異的現實情況，轉型期對地方政府管理經濟的素質與能力要求更高。其中，協調和處理政府與市場、政府與企業的關系、搞好宏觀調控與市場監管、發展和完善各種市場體系、合理區分和妥善處理政府作為公共

事務管理者與作為國有資產所有者之間的角色權責要求、搞活國企、改善經濟結構和經濟質量、參與國際競爭、降低經濟全球化條件下的經濟風險等，對地方政府經濟能力的改進需求是相當大的。再次，轉型期對具有高度整合力和解釋力的主流文化生產能力要求較高，對于社會公共文化事業的管理能力、發展繁榮能力也提出了更高要求。最后，對社會能力的需求尤為突出。轉型期會出現一些新的社會公共問題，非傳統因素安全問題(如“非典”、“禽流感”防治，國際和地區恐怖主義等)，以及傳統因素的新發問題，譬如官民關系緊張、勞資沖突、勞保福利問題等，加之原來發展過程中存積下來的較為嚴重的不均衡狀況，對地方政府的治理形成很大的壓力，亟需政府提高相應的應變處理能力，特別是社會突發問題的應急管理能力。

微觀、功能性能力的建設。轉型期，對地方政府的政策過程能力(特別是決策和執行能力)、汲取一分配能力、整合一平衡能力都提出更高的要求，對政府的動員一控制、合作一發展、權力一權威、調控一監管能力的需求量也會有所增長，因而需要地方政府的制度化能力、合法性能力和公共信任能力有一個總體的提高。

3.政府綜合治理能力的發展

就地方政府而言，無論自我治理能力還是社會治理能力，都需要從綜合治理效能和社會公共價值的實現程度來進行評價。因而也可以說，轉型期對地方政府能力的基本的、也是最為重要的能力需求就是對政府綜合治理的高能量和強力量的需求。社會轉型期，需要具有統籌規劃、協調運作、規范行政、效能優化的地方政府，也就是既能有效促進發展又能持續保持穩定的政府，一個能夠推進社會效能化與民主化發展取向的、強化綜合治理能力的政府。

轉型期的地方政府能力開發，無論是能力要素的多少、能力總量的大小，還是結構開放與閉合度、能力效用的調整，都應該與社會發展的速度和性質相適應，與公眾的承受能力相匹配，以民眾的普遍受益和社會的協調、均衡發展為目標，體現科學發展的精神原則，進行理性化政府治理，以確保現代化進程成為人民利益的發展進程和公民價值的和諧實現過程。

三、現代化轉型期中國地方政府能力建設的主要舉措

(一)轉變執政理念

公共性是政府的根本屬性。在公共實踐中，政府享有的治理權為公民的主權所授予。因此，政府的活動依據和宗旨是以公民權益的有力保障和有序增進為基礎并具有整體超越性的公共利益訴求。理性化的公共執政，需要政府樹立“公民政府”、“公共政府”理念，進行高效公正的行政管理和公共服務。這需要地方政府實現如下理念轉變：(1)資源配置方式：由行政主導走向市場配置；(2)工作重心判斷：由招商引資轉向公共服務體系的建設，政府治理由主要依靠利益推動轉向政府與社會的互動機制推動；(3)政府權責認知：由全能、全責政府轉向有限權能、有限責任；(4)民主觀念：由權力本位的民本政府轉向權利本位的民主政府，發展行政民主；(5)行政管理理念：由強力管制、動員和控制轉向管理服務、回應合作與協作治理，由行政區政治轉向區域公共管理，由人力行政向知識管理、效能行政轉變；(6)法治觀念：由強人、能力治理轉向法制健全、程序完善的法治治理；(7)專業化觀念：由經驗型領導、政策性推動轉向知識化專業化、政策與體制共同推動并重；(8)行政開放觀念：由封閉、半封閉逐步轉向開放、透明；(9)行政成本觀念：由粗放型成本觀念轉向成本效益型、廉政廉價政府；(10)政府治理工具觀念：由主要依靠行政手段轉向行政手段、市場化工具、工商管理工具和社會化工具綜合使用。

(二)完善執政機制

現代政府的執政機制，實際上就是比較完善的民主實現機制。為此，針對中國社會的發育狀況和行政體制特征，可以通過如下方式來完善地方政府的執政機制、提高政府能力。首先，發展公共參與機制。諸如公民選舉、公民投票等；同時增加制度化的容納能力，整合社會發展過程中新出現的階層和團體的參政要求，擴大執政基礎。其次，完善民主競爭機制。比如完善公務員制度，對普通公務員的考選、晉職晉級等實現公平競爭、民主管理；對于行政領導的上崗競聘、考核、交流、提拔等都需要有更加公正合理的機制配套。再次，健全監督制約機制。對地方政府機構和人員進行全方位的體系內行政監察和權力監督、司法監督和社會監督，確保政府規范行政，這實際上也是提升地方政府施政效果、促進政府能量服務于社會公共利益的重要方法。最后，法治保障機制。通過法制的健全和程序力量的彰顯減少行政力量的隨意性而造成的破壞性，增加力量積累、減少能量四溢，幫助地方政府進行責任化的執政，從而有利于政府能力的穩步提高和持續強化。

(三)優化執政方式

完善和改進行政方式，需要注重以下幾方面：首先，行政方式。保持必要的行政審批，確保政府行政命令的通暢；增強地方政府的部門行政和整體行政之間的協調性，提高政府宏觀的指導能力，譬如根據國家的“五年計劃”和中長期的發展規劃制定區域地方發展規劃，引導和控制社會的發展。其次，法律方式。提高以法律方式解決公共問題的素質和能力，在行政立法、執法及其監督等方面協調行動，凸顯政策法規服務大眾的效率，使法治成為一種常態生活方式。再次，經濟方式。在經濟市場化和全球化的趨勢下，熟練、靈活、高效地使用稅收、金融、信貸、利率等方式調節經濟、管理市場，強化政府的市場管理能力、規制能力，提升調控能力，更加有效地導控產業結構和經濟運行，提高經濟質量。最后，思想道德教育方式。改進公共教育理念和社會教化方式，增強政治社會化的針對性和有效性，整合傳統與現代、國際與國內的公共文化資源，增強凝聚力、向心力，為地方政府執政尋求厚實的道德支持和寬廣的智力資源。

(四)挖掘執政資源

地方政府執政需要有大量的資源支撐，政治性、經濟性、文化性和社會性的各種資源的持續供給是政府不斷獲取和保持高效能的基礎性條件。在現代化進程中，地方政府需要著力開發以下執政資源：一是物質資源，包括物力和財力等資源，需要政府管理和推進經濟社會的發展，提升汲取、動員、控制與分配等能力，為地方政府執政奠定雄厚的物質基礎。二是制度資源。使政府理念、制度和行為文明化和理性化，特別注重地方政府的制度建設，增強制度的規范性與正義性，提高政府制度的綜合平衡能力、協調能力，構建延展性強、容納性廣、整合度高的執政制度基礎。三是心理資源。公共執政需要地方政府具有較高的行政效力，有良好的政府績效，但更為重要的是政府能夠把直觀的績效轉化成廣泛的合法性資源，確保政府擁有持續的權威資源供給。為此，政府的制度設計、政策規定和行政行為都必須具有公共性，必須理性化，其治下的社會機會、權責義務、福利保障等要有利于形成合理的心理落差和公正的待遇感，從而激發公民較高的政治效能感、公共認同感和對政府的忠誠感。四是

人力資源。用好用活地方政府體系內的人才，科學開發人力資源，形成梯級人力資源庫，支持地方政府的科學執政。五是技術資源。充分利用現代科學技術促進地方政府管理的現代化，在信息化、電子化等方面邁出實質性的步伐，提高政府綜合應對和快速、公正處理公共問題的能力。

(五)化解執政風險

現代化進程是充滿各種挑戰，并且面臨各種壓力，要提高地方政府公共執政的有效性，就必須根據社會政治形態的發展變遷，采取有力措施，設法化解執政風險。其一，加強風險預測研究。在現代化變遷中，地方政府執政面臨的風險來自不同的層面，既有體系內風險，又有體系外風險；既有政治風險，又有經濟、文化、社會類別的風險；既有累積性風險，又有新出現的風險；既有潛在風險，又有顯在風險。為此，加強執政風險預測的研究十分重要。其二，強化預警體系建設。在人員、資金、設備等方面，逐步加強和完善，既要能夠應對各種自然災害，又要能夠防止各類政治社會問題的激化和失控，同時對于來自國際領域的各類國家安全、公共安全等問題，也需要防治結合，積極應對。其三，搞好日常的公共執政以化解執政風險。只有經濟繁榮、社會穩定、民生幸福，才能從根本上減緩、降低和化解地方政府執政風險，因此努力促進政治、經濟、文化和社會的科學、均衡與持續發展是化解政府執政風險的最終出路。

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責任編輯：王之剛