中國城鎮工作貧困者:概念成因及對策

姚建平

摘要：工作貧困者是指有工作但仍然生活在貧困狀態下的人。從勞動報酬的角度來看，城鎮工作貧困者目前主要就職于農林牧漁業、住宿餐飲業、水利環境和公共設施管理業、建筑業、批發和零售業、居民服務和其他服務業、制造業七大低收入行業；而那些就職于非正規部門的下崗工人和農民工是工作貧困者的主體。負所得稅、最低工資制度和一些社會福利項目是福利國家解決工作貧困者問題的主要途徑，但是這些措施在中國的應用仍然需要進一步探索。

關鍵詞：工作貧困者；勞動報酬；社會階層；負所得稅

中圖分類號：C913.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0095—08

一、誰是工作貧困者

工作貧困者一詞來自英文Working Poor的翻譯。筆者從網絡上輸入“Working Poor”一詞發現大都翻譯成“窮忙族”。細讀相關文章進一步發現，“窮忙族”通常是指職位不高、事業進展不大的白領。然而如果從學術的角度深究工作貧困者一詞的本源，與所謂“窮忙族”的含義相差甚遠。有學者認為，工作貧困者是“至少在半年的時間里要么在工作要么在勞動力市場上找工作，但仍然生活在貧困家庭中的人。”也有研究者將工作貧困者定義為“18歲及以上，四個月內至少工作一個星期并且符合領取食品券(Food Stamp)或‘撫養未成年人子女家庭援助(AFDC)條件的人”。從關于概念的討論中可以看出，工作貧困者必須同時具備兩個條件：即工作條件和貧困條件。實際上，多數美國研究者定義工作貧困者時都從兩個方面考慮：首先，貧困狀態是根據其家庭收入與官方貧困線相比差距是多還是少；其次，工作定義為正在工作或正在尋找工作，或者兩種情況加起來的持續時間至少半年。但如何界定工作和貧困在實踐中往往存在分歧。由于工作貧困者通常工作不穩定，因此大多數研究者將一定時間內工作或者找工作的情況設定一個標準作為第一個前提條件。而界定貧困最簡單的方法是采用官方貧困線，不過有些研究者根據研究的需要會采用其他貧困標準，例如某一社會救助項目資格。

從筆者檢索的文獻來看，目前尚未發現國內有對工作貧困者的定義。參照前文所述，要定義工作貧困者，那么勢必要界定工作和貧困這兩個前提條件。先來看時間條件。西方學者引入時間條件的目的之一是為了去除那些福利依賴者。我國目前的社會福利水平還很低，貧困者要么是喪失勞動能力的人，要么是工作貧困者，而極少出現有工作能力而沒有(少)工作意愿的福利依賴者。設定時間條件的另一個目的是不僅可以排除那些勞動力市場的非參與者，也可以排除那些邊緣參與者，這些人包括暑假想工作一兩星期的學生、因生病或殘疾而差不多一整年或多年都無法工作的人等。再來看貧困條件。迄今為止，城鎮貧困的度量在中國還沒有統一的標準。對城鎮貧困人口的界定，通常是依據目前各地的城市最低生活保障線，即將人均可支配收入水平低于當地城市低保線的人口作為貧困人口。但是，將最低生活保障線作為貧困標準存在爭議。反對用最低保障線作為標準的理由是，首先，地方政府在制定最低保障線時，過多地考慮了地方的財政支付能力，沒有充分考慮居民基本生活需求，特別是經濟欠發達地區往往壓低保障標準；其次，最低保障線缺乏全國統一的計算口徑，地區可比性差。王有捐采用馬丁法測算2004年全國城鎮居民貧困線時發現，各地的最低生活保障線幾乎都低于貧困線，大約低32％，東部地區大約低29％。經濟欠發達的中西部地區差距更大，超過35％。因此利用城鎮低保線作為貧困線來界定工作貧困者顯然不合適。此外，由于低保線覆蓋了大量沒有勞動能力的人，因此用來測量工作貧困者意義不大。鑒于此，我們可以采用國際貧困線法來確定貧困線。國際貧困標準(InternationalPoverty Line Standard)是一種收入比例法，它通常是以一個國家或地區社會平均收入的一定比例(通常是50％)作為這個國家或地區的貧困線。假設收入只考慮勞動報酬，從《中國統計年鑒》提供的數據可以確定我國城鎮工作貧困者會大致集中在哪些行業內。表1是2006年按行業城鎮單位就業人員平均勞動報酬及占社會平均勞動報酬比例。

從表1可以看出，有七大行業的勞動報酬低于社會平均勞動報酬，其中農林牧漁業最低，占社會平均勞動報酬的44.44％，也就是說，農林牧漁業的勞動者是低于用國際貧困線法劃定的貧困線。其次是住宿餐飲業占73.05％，水利、環境和公共設施管理業占74.94％，建筑業占77.50％，批發和零售業占85.33％，居民服務和其他服務業占86.45％，制造業占87.38％。不過，制造業的情況比較復雜一些。在統計年鑒中，制造業總共包括30種細分行業，其中煙草制造業平均勞動報酬達到46089元，不僅大大超過整個制造業的平均勞動報酬，而且大大超過社會平均勞動報酬。如果將煙草制造業去除，那么制造業的平均勞動報酬只相當于社會平均勞動報酬的83.47％。表1說明的是行業勞動報酬狀況，從個體的角度來看，如果一個人在這些行業工作，那么他成為勞動貧困者的可能性就比其他行業大得多。

城鎮各行業的平均勞動報酬受單位注冊類型的影響很大，表2是2006年城鎮單位七大低報酬行業就業人員按注冊登記類型的平均勞動報酬及占社會平均報酬的比例。

從表2可以看出，城鎮集體單位的行業報酬要明顯低于國有單位和其他單位。注冊登記性質屬于城鎮集體單位的七大低收入行業，其就業人員的平均勞動報酬都沒有超過社會平均勞動報酬的60％。也就是說，如果以國際貧困線作為貧困標準的話，那么在城鎮集體單位中這七大低收入行業工作的勞動者絕大部分都是工作貧困者。

二、工作貧困者作為一個社會階層

盡管計劃經濟時代我國城鎮社會各階層之間存在經濟上的差異，但整體上還處于相對平等的狀況。當時城鎮社會各階層的收入分配的特點是：低收入水平下的高度平均主義。國家統計局和美國學者阿德爾曼、桑丁對1978年以前中國城鎮收入不均等程度進行分析，得出的估計結果是基尼系數在0.16～0.17之間，而且這樣一種平均主義的分配格局在改革前的近30年的時間里是相對穩定的。在這樣的分配格局下，城鎮社會并不存在收入顯著低于其他社會階層的工作貧困者階層。

改革開放以后，社會主義市場經濟體制的建立改變了原有社會分層的經濟基礎和社會基礎。由于原有的單一公有制被打破，非公有制經濟迅速崛起，“單位制”受到市場經濟的沖擊開始發生改變，其社會資源分配的主導作用被削弱。政治身份制度也發生了重大變化，這包括：階級身份被取消、戶籍身份開始松動以及勞動者的職級身份(干部、工人和農民)之間的界限開始弱化。隨著政治身份的弱化，其對于勞動報酬的影響也越來越小，而市場因素逐漸成為勞動報酬的決

定因素，并且在很短的時間內就改變了城鎮居民的收入結構。李強利用《中國統計年鑒》的相關數據進行分析發現，1990年我國城鎮居民的家庭收入分層是一種明顯的金字塔型結構。一部分人已開始成為高收入階層，同時約有62.4％的家庭居于下層和中下層水平。這種收入分層結構主要是當時我國城鎮中的二元就業體制造成的。當時城鎮就業群體大約分為兩種情況，一種是就業于國有、集體單位，靠所謂“死工資”生活的群體，他們是城市就業人口的主要群體，占城市就業人口的90％以上。這些人在改革開放以后多數已經成為城市的中下層或者下層收入者。第二，另一種群體則常被稱為“下海者”，即脫離原來的“計劃體制”、投身于市場競爭之中，如個體戶、私營企業主、各種經紀人、中小企業承包者、各種新辦公司經營者、橫向聯營經營者，各種與外商、外資、私營經濟交往的人等。他們成了城市中的富有者。由于“下海”經營者并非受過高等教育且具有較強職業技能的人，因此當時甚至流行著“造原子彈的不如賣茶葉蛋的，拿手術刀的不如拿剃頭刀的”等諸如此類的民間流行的說法。

但是這種勞動報酬分配格局并沒有持續多久。20世紀90年代中后期，“腦體倒掛”現象逐步得到糾正，以各類專業技術人員為代表的中間階層的收入和地位不斷上升，總體規模也在不斷擴大。因此，當時學術界普遍認為中國在不久的將來會形成一個龐大的中產階級，社會階層結構也會逐漸由“金字塔型”演變為“紡錘型”。但是到了21世紀初期，很多研究表明：與人們想象的恰好相反，我國城鎮社會的這種“金字塔型”的社會階層結構不但沒有改變，反而進一步固定下來。陸學藝等人在《當代中國社會階層研究報告》一書中，提出了“以職業分類為基礎，以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準來劃分社會階層的理論框架”，按照從上到下的順序將中國當代城鎮社會分為國家與社會管理者(比例是2.6％)，經理人員(比例是3.4％)，私營企業主(比例是1.5％)，專業技術人員(比例是8.6％)，辦事人員(比例是14.2％)，個體工商戶(比例是12.3％)，商業服務業人員(比例是20.1％)，產業工人(比例是21.12％)，農業勞動者(比例是2.7％)，城鄉無業、失業、半失業者(比例是10.2％)十大社會階層。從各階層所占的比例來看，城鎮最大的兩個階層(商業服務業人員階層和產業工人階層)占全部城鎮人口總數的41.3％，再加上農業勞動者階層和城鄉無業、失業、半失業者階層，我國城鎮底層占到總人口的54.2％，這些人構成了城鎮工作貧困者的主體。而最能代表中間階層的專業技術人員階層和辦事人員階層的比例并不大，兩者相加才占總人口比例的22.8％。

城鎮工作貧困者階層形成的根本推動力量是經濟結構的轉型和技術進步。技術的進步會產生一種不平衡，使得技術性的工作崗位(skilledjob)比有技術的工人(skilled worker)多，沒有技能的工人(unskilledworker)比非技術性崗位(unskilled joh)要多。這種供求的不平衡會抬高技術性崗位的勞動報酬，而壓低非技術性崗位的勞動報酬。由于勞動報酬不平等的狀況不斷擴大，就必然會產生勞動力市場的相對被剝奪者，進而形成工作貧困者群體。從我國的勞動力市場的結構情況來看，工作貧困者又主要表現為非正規就業者。雖然并非所有的非正規就業者都是工作貧困者，不過總體看來，非正規就業與工作貧困密切相關、高度重合。“國際勞工組織在關于《擺脫貧困》的報告中提到，非正規經濟和貧困經常有重疊現象。2006年，在勞動者中的貧困人口比例，如按人均每天1美元的全球貧困線衡量，東南亞和太平洋為13.6％，東亞為9.5％，南亞為32.1％。如貧困線按每人每天2美元計算，這一比例要升高到東南亞和太平洋為51％，東亞為37.6％，南亞為77.4％。這些工人收入不足以使其自身和家庭擺脫貧困。這一趨勢在亞洲以不同模式明顯表現出來，一些地區創造的大部分工作特征是收入低、工作環境差、生產力低，與非正規經濟相關。”國城鎮工作貧困者增長的同時也明顯伴隨著非正規就業者規模的顯著增加。國際貨幣基金會(IMF)的研究表明，在過去12年(1980～2001)，盡管到2001年為止國有企業工人幾乎下崗了一半，剩下的工人總數還不到4000萬(從1980年的6700萬下降到2001年的3950萬)，但是總的工作崗位還是以每年3％(或者650萬)的速度增長。從1995年開始，集體企業的就業崗位同樣也在顯著下降。但國有企業和集體企業減少的工作崗位被私有部門的工作崗位(包括外資企業)所抵消。私有部門(包括外資企業)從1980年到2001年底創造了1750萬工作崗位。同一時期還增加了7500萬個工作崗位無法具體說明，這些工作崗位主要是非正規部門(例如街頭商販、建筑業和家庭服務業)，很難被統計部門準確統計。表3是《中國統計年鑒》上從1978年到2006年城鎮就業人員數的變化情況。

從表3可以看出，改革開放以前城鎮就業主要集中在國有單位和集體單位，個體所占的比例極少。改革開放初期，國有單位和集體單位的就業崗位有一定的增長。國有單位的就業人數到1995年達到最高點1.126億，集體單位就業人數在1991年達到最高點3628萬.此后開始不斷下降。國有單位到2006年的就業人數只有6430萬，10年間差不多減少了一半。集體單位到2006年只有764萬，僅相當于1990年代初期的五分之一。與此同時，私有部門的就業崗位開始增加。在所有新增就業崗位中，增幅最大的是私營企業和個體企業。2006年兩者就業人數總和達到6966萬，占總就業人數的24.61％。私營企業和個體企業是非正規就業的主體，由此可見，大規模非正規就業者的存在是城鎮工作貧困者階層形成的主要原因。

三、工作貧困者的貧困原因

在福利國家，爭論最多的問題是工作貧困者是否是由于自身懶惰造成的。有學者認為，工作貧困者陷入貧困的原因僅僅是因為他們的工作時間不夠長。如果他們全職，全時工作，那么他們將脫離貧困。也有學者認為，他們陷入貧困的原因不是無法獲得全職，全時工作，或者勞動報酬太低。即使他們工作更多的時間，仍然會保持貧困。我們首先來看看工作貧困者是否努力工作。馬琳·金(Marlene Kim)的研究結果表明，“盡管工作能明顯減少陷入貧困的可能性，但并不是萬能藥。大部分工作貧困者如果每周工作40小時(每年工作52個星期)將仍然保持貧困。在那些如果工作這么長時間能夠脫離貧困的人中，有五分之二要么是殘疾人或老年人，要么是那些找不到全職或全年工作的人。這樣看來大部分工作貧困者是在盡其所能去養活自己。假設能夠得到足夠的工作的話，也只有18％到28％的人通過全職工作或全年工作有可能脫離貧

困”。在我國，工作貧困者的問題往往不是他們的工作時間太短，相反，大量低收入的勞動者迫于生計不得不接受超長時間工作條件。此外，中國不是福利國家，公民不工作無法獲得像福利國家那樣的優厚待遇，因此唯一的辦法就是不停地工作。石美遐2005年對在北京56名外地非正規就業者做深度訪談發現，他們的每天勞動時間在8小時以內的僅占143％，其他人均超過8小時。對于農民工來說，由于他們沒有城市戶口，也沒有像城市市民那么多的社會關系和社會支持網，因此更不會和雇主計較工作時間。李強等人2002年對北京市農民工的調查表明，有大約三分之一的農民工每天勞動時間超過12小時，有大約六成的農民工每天勞動時間超過10小時，有16.1％的農民工每天勞動14小時及以上。

其次，既然工作貧困者的貧困原因不在于不努力工作，于是很多研究者將視角轉向了工作本身。例如，唐納德·桑克(Donald L.Schunk)發現美國南方工作貧困者有以下幾個方面的職業特征：(1)低收入工人在零售、私人服務、維修服務、娛樂表演和休閑、社會服務及建筑業中占有較大比例，而較少有在金融部門，包括銀行、財政、保險，不動產、健康及教育服務和政府部門工作。(2)低收入工人更容易在小企業工作，尤其是10人以下的小企業。(3)工作流動性較高的行業如零售業、建筑業雇傭了大量低收入工人。工作流動率較低的行業，如政府部門、財政和保險業、教育服務行業，很少雇傭低收入人群。大衛·羅斯(David P.Ross)等人對加拿大143位短期福利救助接受者進行案例研究發現，無技術含量的勞動力是這些人最常見的工作類型(37％)，接下來是擦洗工(17％)、服務員(9％)、漁業工作者(6％)、伐木工(5％)。我國工作貧困者的行業特征也比較類似。工作貧困者大都是非正規就業者，其職業特征主要包括：(1)非正規就業者的行業分布主要集中在零售業、服務業、建筑業、休閑娛樂業。這些企業的規模通常較小，大都是小規模的私有企業和個體工商戶。其他的非正規就業者，如農民工、家庭服務人員、大部分自營就業者，以及學徒工等。(2)非正規就業者中包括很多臨時工、鐘點工和零工，由于他們的職業特點和生存的需要，他們時刻都在找工作中度過，其就業穩定性極差。還有一些個體經營的非正規就業者，尤其是那些從事小規模經營的，往往根據市場上商品需求的變化而快速地改變經營項目，以適應市場需求。

再次，工作貧困者的自身劣勢無疑也是他們陷入貧困的重要原因。布魯斯·克蘭和菲利普·羅尼斯(Brllce w Klein&Philip L.Rones)的研究發現工作貧困者具有以下特征：(1)工作貧困者大約占所有16歲以上的貧困者的三分之一。(2)勞動力市場問題(例如失業、找不到工作)恰好和低工資同時發生的時候最有可能陷入工作貧困狀態。(3)一家如果有兩個人工作，那么陷入貧困的可能性顯著降低。丈夫和妻子同時工作的貧困家庭很少。(4)離異但需要維持家庭生活的女性陷入貧困的可能性極大。大約四分之一的單親母親家庭屬于貧困家庭。(5)工作貧困者中受教育程度較低的人比例非常大㈣。中國城鎮的工作貧困者與此有相似的地方，但也具有自身特點。下崗工人是我國城鎮工作貧困者的主要來源之一，有研究表明下崗工人具有以下特點：(1)中年人最有可能下崗失業。1998年，44.6％的下崗失業者年齡在35到46歲之間。(2)下崗失業與受教育程度密切相關。1996年的下崗工人中受教育程度低的人(初中及以下)占了70.6％。(3)性別也是一個重要因素。1998年610萬國有企業下崗工人中，女性占44.6％，盡管女性只占所有國有企業職工的35.5％。(4)大部分下崗工人都是以前的國有企業職工。國有企業下崗職工占下崗工人總數的67.8％。(5)下崗工人主要來自第二產業，也就是制造業。從下崗工人自身情況來看，具有文化程度低、女性多于男性的特點，這與國外的情況比較相似。但下崗工人的大部分正值中年(也就是所謂“40～50現象”)，而且主要來源于國有企業，這一點與國外工作貧困者有明顯差異。

農民工也是城鎮工作貧困者的主體之一，但農民工的顯著特點之一就是年輕。王芬(Wang fen)等人曾將上海農民工年齡與上海本地居民進行比較發現：大約50％的農民工年齡在20到29歲之間，而20到29歲之間的本地人口只有16％。年齡超過50歲的農民工所占比例不到5％，而本地居民這一比例達到25％。從性別的角度來看，農民工的性別差異更多地是體現在勞動力市場的分割上。例如，郭飛(Fei Guo)對北京農民工的調查發現，大約有三分之一的男性農民工在建筑業就業，其他男性農民工就業較多的行業是商業和小買賣、餐飲業和其他服務業。女性農民工更多地集中在與服務相關的行業，包括商業和小買賣、餐飲服務和其他類型的服務業。另外有大量女性農民工進入工廠成為產業工人。農民工另外一個顯著特點是受教育程度普遍偏低。梁在(zai Liang)和馬中東(zhongdong Ma)使用2000年人口普查數據進行分析發現，我國四分之三的流動人口受教育程度在初中及以下。進城的農民工除了文化程度低、年紀輕以外，其共同點就是沒有城市戶口，這一點也與國外工作貧困者明顯不同。

四、政策思考

工作貧困者問題不是發展中國家獨有的現象，它同時也是困擾發達國家的難題。當遇到經濟蕭條時，工作貧困者問題尤其嚴重。為了擺脫“工作貧困”的窘境，發達國家采取了種種方法。例如，克林頓政府曾宣稱要通過“工作安全計劃(Working Security Program)”讓每一個有工作的美國人擺脫貧困。該計劃形成了一系列工作安全的決議，包括大幅提高最低工資、提供更多的教育和職業培訓服務、大幅提升“收入所得稅抵免(EITC)”，授權雇主給員工更多除工資以外的福利，福利接受者找到工作后繼續給予福利等等。從發達國家現有的經驗來看，應對工作貧困的政策主要有以下幾個方面：

一是負所得稅方案。負所得稅(Negative IncomeTax)是直接針對工作貧困者的收入保障設計的，最早由美國保守主義經濟學家米爾頓·弗里德曼(MiltonFriedman)提出。負所得稅方案包括三個相互聯系的組成部分：即支持或保證水平(support or guarantee lev-e1)、臨界水平(break-even level)、恢復比例(recoveryrate)或隱性稅(implicittax)。具體操作是這樣：假設一個四口之家每年需要保證的收入水平是4000元。如果這個家庭沒有其他收入，那么就需要給該家庭提供4000元的收入支持。但是假設該家庭能夠掙4000元，那么其保證收入部分是每掙1元將減少50分(即恢復比例為0.5)。因此該家庭總收入將是4000元掙的

收入加上2000(0.5×4000)元基本支持，總共6000元的免稅收入。這個計算公式在家庭總收入達到臨界點(break-even point)之前一直有效。當家庭收入水平達到8000(0.5×8000=4000)元及以上那么將適用正所得稅(positive tax)，但是正所得稅部分只適用于超過臨界點8000元的那部分收入。“負所得稅”在美國的社會政策實踐就是“收入所得稅抵免”(EITC)。“收入所得稅抵免”的受益群體是有孩子的低收入工作家庭(從1994年開始，低收入無孩子的家庭也可以成為受助者)。對接受者除了有撫養孩子要求和工作要求外，還必須接受經濟調查。“收入所得稅抵免”作為聯邦政府比較特殊的福利形式，顯著提升了低工資工作者的工作價值。1996年，一個有兩個孩子的工人最低工資是每年10712美元，而通過“收入所得稅抵免”另外可提供3560美元的收入支持，這樣年收入總共達到14272美元。通過“收入所得稅抵免”項目的補助，這個工人的勞動價值從每小時5.15美元上升為每小時6.86美元。

關于負所得稅的應用問題，國內很早就有學者做過探討。唐鈞曾在上個世紀90年代提出過，以“負稅”和“貧困線”將所有的公民區分為“應繳納個人所得稅者”、“免繳個人所得稅者”和“可以自動得到補償者”三部分，其具體設想是：“(1)以社會平均收入作為個人所得稅的起征線或稱‘0稅負線；在社會平均收入的50％～60％設立一條貧困線。(2)收入在0稅負線以上的公民，都應繳納個人所得稅。所得稅是累進的，收入在0稅負線附近的公民的稅負只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其稅負占其收入的比例呈幾何級數增長。(3)收入在0稅負線和貧困線之間的公民免繳所得稅。(4)收入在貧困線以下的公民則可以從政府征收的個人所得稅中得到補償，使他們的總收入超過貧困線。”按照這種政策，負所得稅不僅能讓工作貧困者受益，還能惠及社會最貧困者。盡管負所得稅在理論上是很完美的，但在中國實際應用時卻存在很多爭議，而其中最重要的爭論是制度的公平問題。這一點可以從兩個面來分析：首先，按照負所得稅理論，應該是“人人都是納稅者”。但是負所得稅方案下不交稅并且獲得補助的那部分人就表現出了權利和義務的相分離，是不公平的表現。其次，“負所得稅”的實施可能會使得一些人“不工作、沒有收入，卻可以補到貧困線”，而有些人辛辛苦苦的工作、努力掙錢卻可能也只有貧困線上下的收入。這樣在窮人中間就形成了“干與不干一個樣，干多干少一個樣”的狀況，事實上是在鼓勵窮人不干活或少干活。此外，負所得稅的真正實施還有賴于其他外部條件。洪大用曾經針對我國實施“負所得稅”的外部條件進行過分析。他的主要觀點包括：(1)“負所得稅”實施的前提是所得稅制完善。在發達國家，個人所得稅約占國家財政收入的30％左右，主要用于社會保障的公共開支約占國家財政收入的20％～30％。這一點顯然是我國所不具備的。(2)我國目前的個人所得稅制并沒有得到有效地貫徹、執行，還十分不完善。(3)實施“負所得稅”有賴于全民的納稅觀念。如果低收入者可以不納稅，那么就與權利和義務相結合的公平理念相背離。(4)實施“負所得稅”之前需要慎重研究和確定社會救助對象的數量和性質。(5)實施“負所得稅”必須充分意識到該項制度本身的局限性，僅以家庭收入作為實施“負所得稅”的唯一標準有明顯缺陷。盡管我國目前可能還缺乏實施“負所得稅”的條件，但是“負所得稅”作為發達國家一項比較成熟的稅收政策對于我國扶持城鎮工作貧困者應有重要借鑒意義。

二是最低工資制度。作為一種幫助低收入勞動者的機制，最低工資制度可以讓有工作的低收入勞動者獲得基本收入保障。最低工資制度之所以被人們用來解決工作貧困者問題有很多原因，其中最主要的是在減少貧困的同時能夠保持工作動機。2004年底，我國31個省(區、市)全部建立了最低工資制度，發布并執行了本地區月最低工資標準；2006年底，除西藏以外的所有省份進一步頒布實施了小時最低工資標準。非全日就業勞動者、民辦非企業單位就業人員等都納入到最低工資制度的保障范圍。但是，最低工資制度作為反貧困工具也有明顯缺陷：第一，是覆蓋率問題。工資可能低于最低工資線的部門大都是非正規部門，但是這些部門的勞動者往往沒有簽訂勞動合同。例如自雇者、家庭服務人員、商業以及某些服務業領域的銷售人員、建筑業的農民工等，而他們往往更容易不受最低工資制度的保護。第二，強制執行最低工資制度是另一個缺陷。在現實情況中，如果發現雇主支付給工人的工資少于最低工資標準，雇員一般只能得到所欠的部分加上上訴成本。因此，違法的雇主所受到的財政處罰和風險損失很小。更何況，雇員在明知如果舉報將很可能面臨被雇主解雇的情況下又有誰會去舉報呢?第三，最低工資制度無法隨著家庭規模的不同進行調整。因此在福利國家，那些有需要撫養家庭成員的貧困掙工資者(wage-earner)會發現社會救助在經濟上更有吸引力。第四，最低工資制度經常受到指責是因為提高了雇主的勞動力成本而引起失業。例如，一些小企業往往在貫徹最低工資制度的同時，為了維持勞動力成本不得不減少雇員數量，從而誘發企業裁員。因此如何在利用最低工資制度保障勞動者收入的同時，盡量降低其負面效應是我國當前最低工資制度建設的一個重要課題。

三是其他社會福利項目，包括兒童福利、老年人福利等。普遍性的兒童福利和老年人福利受益具有全民性特征，盡管這對于高收入家庭來說其意義不大，但對于低收入家庭卻能夠帶來很大的幫助，能夠在一定程度上解除他們的后顧之憂，并增強其工作動機。我國當前社會保障制度仍然處于轉型階段，而且我國的文化傳統更加側重于兒童的家庭照顧，對于國家介入兒童養育問題目前仍然沒有形成共識。因此就我國目前的情況來看，兒童家庭津貼仍然是一件比較遙遠的事情。不過，筆者認為政府推動兒童家庭津貼的話，那么最有可能從殘疾兒童、孤兒等特殊兒童的家庭津貼開始，最后推及普通兒童是一條相對容易的發展路徑。關于老年津貼問題，我國有學者做過研究，針對目前農村居民普遍缺乏養老保險的問題，楊立雄認為“從社會保險退回社會救助，以非繳費性的老年津貼方案代替現行的以繳費為資格的養老保險制度”是當前農村養老模式中的一個理性選擇方案。不過筆者認為，建立農村非繳費性老年津貼的障礙在于兩個方面：一是資金問題。盡管楊立雄的文章中已經計算過較低標準和較高標準兩種方案并得出結論，認為老年津貼方案完全具有經濟可行性，但問題是由于非繳費性津貼是不繳費的，所以政府必須要有大量的資金投入才有可能保證制度的正常運行。如果再加上制度的運行成本，所需資金將會更多。二是理念問題。在城市地區目前都還有大量居民沒有老年津貼的情況下，率先在農村實施會產生什么樣政策影響也無法預知。

責任編輯：翟祎