新農村建設中土地使用權流轉的瓶頸及對策分析

劉玉榮

摘 要：目前，中國農村土地使用權流轉呈現出流轉面積大、比例高、流轉形式多樣與多元化等特點，制約中國土地使用權規范流轉的瓶頸是農民的權益保證和土地流轉市場的發育不健全。因此，應加快農村土地使用權流轉的市場建設、健全土地交易服務機制、完善合同管理和各種配套法律法規，更好地服務于新農村建設。

關鍵詞：新農村建設；土地使用權流轉；農民權益

中圖分類號：F320 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００31-04

一、當前中國農村土地使用權流轉呈現的特點

（一）經濟發展較快的地區，流轉面積較大、比例較高

就全國而言，江蘇和浙江等發達省份由于鄉村工業化、城鎮化以及農村勞動力大量轉移到非農產業，為土地大量流轉和規模經營創造了條件，因此土地流轉的速度相對較快，流轉規模較大。浙江省土地流轉起步早，截止2001年底，土地流轉326萬畝，占農戶承包土地面積的13.5%；截止2003年6月底,浙江省土地流轉面積463.8萬畝，占耕地總數的20.3%。江蘇省截止2008年7月，已累計流轉土地面積達824萬畝，占全省農戶家庭承包面積的16.5%。

（二）流轉形式多樣化、流轉方向多元化

目前農村中出現的土地流轉形式多種多樣，有轉讓、轉包、委托經營、互換、租賃、反租倒包、股份合作制等，極大地活躍了土地流轉市場，其中又以轉包、租賃、轉讓等形式為主。土地由過去流向“種田能手、種植大戶”，轉向農業開發區、農業科技示范園區、外向型農業企業、私營農業企業、股份制農業企業、大中型農場等多樣化的新型農業投資主體。

（三）土地儲備、信托、流轉中心應運而生

在土地使用權流轉的過程當中，江、浙發達地區在鄉鎮和村一級普遍建立了土地流轉管理服務中心或者土地托管中心。蘇州目前已有40%的鄉鎮建立了農村土地流轉管理服務中心，建立了流轉土地儲備庫，對各村農戶退包或經引導流轉的土地，通過調整集中成片，列入鄉鎮、村土地“儲備庫”，實行統一招商開發；浙江省紹興縣等地建立了縣、鎮、村三級信托服務體系：縣級為土地信托服務中心或土地流轉中心，鄉鎮一級設立土地信托服務中轉站，“站”再與全縣千余個行政村的村級經濟合作社掛鉤。

二、制約中國農村土地使用權規范流轉的瓶頸問題

（一）農民的權益保證問題

1． 強制流轉——行政干預過多。隨著農村土地流轉速度的明顯加快和規模的加大，許多地方村級組織和地方政府介入，在很多情況下他們在土地流轉中起主導作用，強制性地推動土地流轉。有些地方把土地流轉作為增加地方收入和福利的手段，抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發成本和更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長期低價出讓土地經營權。這些強制性的土地流轉不顧農戶意愿而進行，使得農戶在流轉中的主體地位難以得到有效保障，農民的談判地位缺失，利益受損。

2． “黑箱操作”——發包和經費收支不公開。一些地方的集體經濟組織在對外發包流轉土地的過程中，既沒有按照規定實行公開招標，也沒有按照規范的合同樣本簽訂好承包協議，而是由村干部私下與承租者達成交易；有的甚至與承租者事先串通搞假招標，蒙騙群眾；更有甚者居然糾集帶有黑社會習氣的人員，對其他要求參加招標的農民進行武力威脅，阻止他們參加公開招標。不少地方對收取的土地資源費及其支出情況，沒有嚴格按照“村務公開”的要求，及時準確地向農民公開。

（二）土地流轉市場發育問題

1． 農村土地流轉市場機制不健全。農村土地流轉市場是土地資源優化配置的需要，土地只有與資本、人力等生產要素相結合才能產生最佳效益。土地的市場流轉可以使農村土地從素質較低的勞動力轉移到素質較高的勞動力手中，使不同土地使用者都有一個較高的土地邊際效益，從而提高土地的使用效率，降低土地交易成本。土地是商品，就應當確立市場化運作機制，而當前農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制都未形成，土地流轉受到地方政府的較大控制，土地產權還不能實現跨區域流動，因此，市場化操作就比較困難。

2． 土地交易組織匱乏，交易成本高。目前，中國農村土地流轉中介服務體系發展緩慢，缺少一個自下而上、網絡狀、多功能的中介服務體系。資產評估、委托代理、法律咨詢、土地投資、土地融資、土地保險等各類中介服務組織相當匱乏，致使土地供求雙方的信息流動受阻、信息輻射面狹小、信息傳播渠道不暢，農民進行土地流轉的交易成本較高，限制了土地流轉的區域范圍，一定程度上影響土地流轉的速度、規模和效益。

（三）土地流轉的不規范問題

1． 流轉形式的不規范問題。自從1984年國家政策允許有償轉包、轉讓土地以來，土地轉包、轉讓就一直是農村土地流轉的主要形式，對有效利用農村土地起到了積極的作用。但在現階段存在著許多極不規范的問題：從時間長短來看，多為“一年一議”，長的也只有3年~5年，不利于提高農民投資的積極性；從轉包、轉讓的運作方式看，多為自行轉包，私下運作，口頭協商，無正規合同，交易雙方的權責不明確，易引起糾紛，不夠穩定，私下流轉大多不申請、不登記、不報告；從轉包、轉讓的范圍看，多數是在合作經濟組織成員或鄰近的親朋好友之間進行，限制了流轉的規模與地域，使農村土地不能在更大范圍內實現有效配置。反租倒包從實際操作上也存在很多弊端，一些干部操作為先“倒包”后“反租”。鄉村組織成為土地流轉的操作主體，先將農戶的承包地包給開發商，再回過來找農戶辦理租地手續，這樣就“忽視”土地流轉必須堅持農民自愿這一先決條件，導致工作尚未開始、隱患已經留下的局面。

2． 土地流轉合同不夠規范。目前農村土地使用權流轉合同不科學，不完善的現象相當突出，存在手續不規范、條款不完備、合同內容沒有統一和規范的問題。據調查，有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上，簽訂合同但并未經合同管理機構審查鑒證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉合同的近90%。還有一些地方的土地流轉合同業主與農戶之間的責、權、利關系都沒有明確的規定，也無違約責任和保障條款，流轉期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業主的生產共同費的負擔主體和業主所進行的臨時建筑物將來復耕費用的負擔主體，有的合同甚至與現行的法律、法規、政策相違背。并且，大多數的合同在租金、生產性、公益性投入、基礎設施投入、國家稅費調整等重大問題上都缺乏長遠考慮，留下了許多隱患。

（四）法律、法規的支撐問題

1． 土地承包經營和流轉立法滯后。目前，我國農村土地流轉的法律基礎薄弱，土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權行為時有發生，造成農村土地承包關系不穩定并引起農村社會動蕩。即使中國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》中有規定，但諸多規定過于籠統，有關內容和程序不夠明確具體，缺乏操作性，導致許多地方出現有法難依的現象，同時在現行的法律法規中涉及土地流轉和交易方面內容的規定還沒有。因此，有必要研究出臺土地流轉的具體法規，使其有法可依。

2． 沒有涉及土地流轉的專門的法規條例，法律審批機構不夠明晰。迄今為止，國家相關部門仍沒有出臺有關農村土地流轉的法規或明確的具體政策。現階段中國還沒有一部專門針對土地流轉的法律法規，各地方也沒有出臺相應的條例、辦法來指導、規范土地流轉。由于土地本身涉及到國土、農業、林業等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉部門之間出現法律或政策相互制約、互相掣肘的現象。土地、荒山、水面、林地等的流轉包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續才具有合法性、權威性，承包者和包租者都不清楚。

三、規范中國農村土地使用權流轉的思路

（一）加快土地市場建設，明確界定流轉參與主體

培育土地流轉市場，必須有市場的主體和客體。作為商品流轉的土地使用權是土地市場的客體，使用權進入市場，讓市場機制調節土地的流轉與集中；要求土地使用權轉移雙方的農戶，是土地市場的主體，只有二者結合，才能形成土地市場。土地流轉應主要在農戶間進行，農戶可以根據有償轉讓、自愿成交的原則，在符合本身利益的前提下達成協議。經過多次頻繁的市場交換，形成使用權轉讓價格，或稱之為均衡地租。我們可以鼓勵和支持工商企業進入農業產前、產中、產后領域為農民提供社會化服務，對于公司、企業大規模、長時間占用農用耕地，從事直接農業生產活動，必須制定相應的政策加以必要的限制。這樣的限制使得農地流轉主要是在農戶之間進行，使土地交換或出賣仍然用于農業。土地交換沒有農民參與會使其失去土地，土地出賣沒有農民參與會使農民得不到應有收入。

（二）健全土地交易服務機構

首先，要培育和發展土地使用權流轉的中介服務組織。建立土地流轉中介服務組織，實行土地流轉委托管理，這些中介組織提供土地市場的信息、咨詢、預測、估價、評級等服務，使服務專業化、社會化，是優化土地資源配置、充分發揮土地資源優勢、實現土地有序流轉的有效途徑。其次，要制定土地市場的交易規則，明確土地的交易程序，規范交易行為，打擊非法交易。再次，要建立土地交易的監督機構，加強土地交易的申報、登記、核準、過戶手續，加強合同的管理，處理糾紛。

（三）建立完善的土地流轉機制

首先，要建立合理的價格形成機制。土地流轉價格的形成，應主要通過市場來決定，由供求雙方平等協商，共同確定。管理上要承認土地的差異性，允許不同的級差價格，逐步建立合理的價格形成機制。因此，要加強土地價格的評估工作，在充分考慮價格形成因素的基礎上，對農村土地進行分等定級，科學評估，確定轉讓土地的基準價格和流轉價格。其次，要構建良好的外部引導機制。主要措施是加強對農村土地的宏觀管理，建立健全土地向規模經營發展的引導機制，嚴格控制農村土地“農轉非”，有效防止土地碎化，穩定農地數量，提高土地質量，實現農村土地的可持續利用。建議在各級土地管理部門內部設立土地流轉管理機構并賦予相應的管理職權，對土地的用途、項目、面積、價格等進行規范化管理，對土地流轉過程實行監管，提高工作透明度，使農村土地使用權流轉管理更趨優化、更加有效、更為合理。

（四）建立健全合同管理制度

第一，由國家統一制定和頒發土地流轉合同文本，納入合同法范疇，杜絕以往的“手寫合同”、“口頭合同”等不規范行為，并且在性質、基本條款、程序等方面定型化，明確規定流轉的形式、數量、年限、條件及合同雙方當事人的權利、義務和違約連帶責任等，提高合同的規范性。第二，合同鑒證和糾紛處理。各級農業承包合同管理機關要指導流轉雙方簽訂好合同，要審查合同的真實性、合法性和有效性，對流轉合同進行鑒證并監督合同的實施，提高履約率，防止虛假合同、仗權合同、侵權合同給流轉雙方及土地所有者造成損失，要及時調解處理合同糾紛。第三，要加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證其不受損壞，做到專人、專柜保管，即設置專門的合同檔案管理專柜和專門的管理人員，完善流轉合同的立卷、歸檔、調閱工作，提高合同的安全性和保密性。

（五）制訂法規政策，出臺規范措施

首先，修改現行關于土地流轉法律中的一些不合理條款。國家除大力宣傳和切實執行《農村土地承包法》，還要對《農業法》、《土地管理法》中存在的不適應中國農村土地流轉發展要求的條款應盡快進行修訂，要把農村土地使用權流轉及其相關內容納入其中。其次，針對土地使用權的流轉，制定一些專門的法律、法規。比如可以盡早制定《農村土地使用權流轉法》、《農村土地使用權流轉登記條例》以及《農村土地使用權流轉合同管理條例》等。與之同步，還應逐步完善和強化土地流轉的執法監督機制。縣級以上人民政府的農村土地承包主管部門和鄉鎮人民政府，要切實負擔起執法主體的責任，加大監管力度，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。國土資源、勞動保障、法院等單位要積極支持和配合農村土地承包主管部門搞好執法管理工作，加強監督檢查，對侵害農民合法土地權益的行為要依法查處，切實維護法律的權威性和嚴肅性。

參考文獻：

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責任編輯：張增強

責任校對：武玲玲

On the Bottleneck and Countermeasures of Farmland Usufruct Circulation in

Building the New Socialist Countryside

Liu Yurong

（School of International Economy and Trade, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233041, China）

Abstract: Now, there are many characters in China's rural farmland usufruct circulation, such as big circulation area, high proporation, variable circulation method etc. The bottleneck limiting China's farmland usufruct circulation is the imperfect of the peasants' profit guarantee and the farmland circulation market. So we must fasten the market construction of farmland usufruct circulation, perfect the farmland trade service and mechanism and develop the contract management and all kinds of coordinated law and rules.

Key words: new rural construction; farmland usufruct circulation; farmer's rights and interests