行政環境與行政職能變遷論析

陳延慶

[摘要]行政環境的變化是行政職能變遷的原因，具體表現為：變化相對“先進”的行政環境要素是推動行政職能變遷的動力，運動相對“滯后”的行政環境要素是阻撓行政職能變遷的障礙，行政生態學的理論與研究方法對探討與研究中國行政職能變遷的動力與障礙均有重要的啟示意義。

[關鍵詞]行政生態學；行政環境；行政職能變遷

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671—8372(2009)04—0067—03

改革開放30多年來，中國行政體制改革取得了舉世矚目的重大進展，政府職能也已發生了明顯轉變，但是與經濟體制改革取得的成就相對照，無論是在理論研究層面還是在實踐層面，都尚難如人愿。應用行政生態學的方法，從行政環境的角度，審視中國行政職能的變遷，對于探尋行政職能變遷的動力，分析制約行政職能變遷的障礙，均具有一定的理論意義和重大的實踐價值。

一、行政生態學的基本特點及其在西方的發展

行政生態學作為現代系統理論及生態學理論原則在行政領域內的應用與擴展，以其跳出行政自身研究行政，從而把行政管理活動置于整個社會環境系統和自然環境系統的宏闊視域內，在最大限度上避免了以往行政研究的狹隘性與片面性的突出特點，使行政研究從封閉走向開放，成功開辟了一條立意更高遠、視域更遼闊的行政學發展道路。

行政生態學的直接理論源頭是生態學，基本的研究方法是現代系統論，作為一個獨立的學科體系始于20世紀三、四十年代。高斯教授1937年發表《美國社會與公共行政》，將行政管理活動置于社會環境中加以研究，1947年發表《政府生態學》，奠定了行政生態學的基本理論框架。利格斯教授1961年發表《行政生態學》，將高斯的理論與方法進一步發展，提出“融合型”、“棱柱型”和“衍射型”的行政系統三分法。上世紀70年代，卡斯特和羅森斯維克合作發表《組織與管理》一書，提出管理組織(包括行政組織)與外界環境既有界限，又交互作用，并詳盡論述了其互動過程及特征；盧桑斯教授的《管理學導論》進一步論證了管理系統(包括行政系統)與環境之間的互動具有整體性、開放性、反饋性、權變性等一系列特征，并指出，行政管理系統只有適應環境系統才能順利履行其職責、發揮其功能。行政生態學的理論研究與創新在西方正呈方興未艾之勢，而且在實踐層面上，對西方各國的行政實踐也正發生著越來越重要的作用與影響。

因此，當前時期，中國以轉變政府職能為核心的行政體制改革正處于關鍵的攻堅階段，且已成為制約各項改革事業進一步深入展開的瓶頸，采用西方行政生態學的方法，運用現代系統論的成就，從行政環境的角度，研究行政職能的變遷，分析行政職能變遷的動力，發現并克服影響行政職能變遷的障礙，不失為一種有益的嘗試。

二、行政環境與行政職能變遷

所謂“職能”，是人、事或物所具有的職責與功能；而“行政職能”，則是行政活動所應承擔的職責及發揮的功能。因行政活動的主體為政府，故“行政職能”實為政府行政在社會生活各領域所應承擔的職責及發揮的功能。它不僅體現著政府及其行政活動的性質與方向，也反映著政府活動的內容、范圍及方式，是行政學的重要范疇，在行政學學科體系中居于十分重要的地位。

眾所周知，行政職能作為一個歷史范疇，不是一成不變的。它與行政主體及行政行動過程一樣，都處在不斷的變遷之中。其變遷的原因，雖然具體說來千差萬別，如統治階級政治路線的變化，社會公共事務的數量多少和繁簡程度，社會經濟的發展狀況，行政主體的認識水平，甚至是各種隨機、突發事件的出現等，但歸根到底，是由于行政環境中一種或幾種要素的變化進而引發多種社會因素的變化而綜合作用的結果。正因如此，學術界大多把行政職能變遷定義為：政府根據社會環境的變化和發展的需要，而對其履行職責的范圍和發揮功能的領域做出適當的調整。

盡管行政職能變遷的具體形式多種多樣，但其基本類型可歸結為如下兩種：

1.行政職能性質和內容的改變

這種改變又大致可分為三種情況：第一，由政權性質發生變化所導致的行政職能性質與內容的徹底改變。如新中國的成立，不僅使中國政權的性質發生了根本變化一政府是人民的政府，“一切權力屬于人民”，而且使政府行政職能的內容與歷史上任何政府都有了本質的區別。第二，在政權性質未發生根本改變的前提下，由于社會生產力的發展和社會事務的增減所導致的行政職能內容和范圍的變化。如隨著科學技術的迅猛發展和信息社會的到來，相繼出現了，一系列新興的社會公共事務，要求各國政府承擔更多的職能。第三，因國家政治路線和方針的變化，或者社會工作中心的轉移，所造成的政府行政職能內容的變化，及由此造成的不同行政職能各要素間的此消彼長。如我國在黨的十一屆三中全會以后，由于政府工作中心的轉移，政府的行政職能也進行了相對較大程度的內容與性質的調整。

2.行政職能內部結構的變化

這是一種在行政職能總體不變的情況下，因其內部結構的重新排列、組合而造成的變化，具體情形也可分為如下兩種：第一，行政職能縱向結構的變化，也即行政職能上下方向的轉移。無論是中央政府行政職能的增多，還是地方政府行政職能的擴大，雖然就某一國家而言，政府的總體職能未變，但不同層次的行政管理主體所承擔的行政職能的比重卻發生了變化。第二，行政職能橫向結構的變化，即行政職能在行政組織各部門間的重新整合。如一部門失去的原有的行政職能，被賦予了另一部門，或若干行政部門合并后，共同履行新的行政職能。

三、行政環境與行政職能變遷的動力

由上述分析不難發現，無論是行政職能變遷的原因，還是行政職能變遷的類型，都與行政環境的變化密切相關。由此可得出推論：如果說變化了的行政環境與原有的行政職能的矛盾是推動行政職能變遷的動力的話，那么優化行政環境，則可為順利推動政府職能變遷創造條件。

既如此，理解行政環境的含義，把握行政環境的特征，對于研究行政職能的變遷具有十分重要的意義。

1.行政環境的含義

“環境”一詞，按照《辭海》的解釋，有兩層意思：一是指“周圍的地方”，二是指“周圍的情況和條件”，前者如“環境衛生”，后者如“客觀環境”等。按照現代系統論的觀點，所謂“環境”大致即我們平時所講的“條件”，即存在于一事物周圍，并對該事物的存在與發展發生作用的所有要素的總和。

同樣，從現代系統論的理論出發，所謂“行政環境”，即直接或間接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的諸要素總和。其中，既有國內的因素，也有國外的影響。而國內因素中，既有物質的因素，如經濟發展水平、設備材料等；也有精神的因素，如宗教信仰、風俗習慣等；還有自然的因素，如河流山川、沙漠平原等；更有社會的因素，如社區自治能力等。就作用和影響的形式看，這些因素有的是

有形的，有的則是無形的；就作用與影響的性質看，既有有利的因素，也有不利的因素。

2.行政環境的特征

行政環境具有如下鮮明特征：第一，廣泛性。行政環境是行政系統賴以存在和發展的諸要素之和。因此，凡是作用于行政系統的條件和要素，都屬于行政環境的范疇，從地形分布、山川河流，到氣候特征、自然資源，從人口數量、民族狀況，到階級狀況、歷史傳統，從文化教育、科學技術，到社會制度、經濟狀況，乃至人際關系、道德水準等，無一例外。第二，復雜性。行政環境是一個復雜的開放系統，對行政管理的作用不僅廣泛，而且各種要素本身以及這些要素之間構成了縱橫交織的關系。第三，變化性。世界上沒有一成不變的東西，任何事物都處于不斷的變化之中，行政環境更是如此。行政環境的變化，直接或間接影響著行政系統各要素的變化與改革。第四，互動性。行政環境各要素通過一定的方式、途徑作用于行政管理；行政組織也通過各種行政管理方式、途徑作用于行政環境的因素，從而改造著客觀世界，使行政環境與行政管理互動。

3.研究行政環境的意義

按照現代系統論理論，行政環境的各構成要素不是孤立存在的，其中任何一個或幾個要素的變化，都會引起一系列的連鎖反應，從而導致整個行政環境的改變，并最終造成行政職能的變遷。正因如此，行政環境研究對于分析行政職能的變遷具有十分重要的意義。行政環境研究的意義具體體現在：

第一，是探尋行政職能變遷動力的需要。行政職能變遷的根本原因即來自于行政環境的變化，離開行政環境的變化，行政職能的變遷就成了無源之水、無本之木。正是在此意義上，已經發生變化的行政環境與原有行政職能的矛盾才是推動行政職能變遷的不竭動力。第二，是提高公務員適應并優化行政環境，進而提高其推動行政職能變遷能力的需要。雖然行政環境的變化是行政職能變遷的原因，變化了的行政環境與原有的行政職能的矛盾是推動行政職能變革的動力，但行政環境不會自行變化，新的行政環境與原有行政職能的矛盾也不會自動解決，所有這些都需要人，特別是公務員的參與和推動。因而，如果說提高公務員適應行政環境能力，是提高公務員行政管理能力與水平的前提的話，那么提高其優化行政環境的能力，則既是提高公務員推動行政職能變遷能力的關鍵，也是衡量其行政管理水平、推動行政職能變遷能力的標準。

四、行政環境與行政職能變遷的障礙

行政環境包括復雜的要素，而就其對行政職能作用的性質來看，可以區分為有利和不利兩個不同的方面。如果說有利的行政環境是推動行政職能變遷的前提和動力的話，那么，不利的行政環境，無疑就構成行政環境變遷的障礙因素。

在此意義上，行政職能變遷的障礙研究也是對行政環境中不利于行政職能變遷的因素的研究，而克服行政職能變遷的障礙、推動行政職能變遷的過程，也就是采取適當方法和措施克服與改變行政環境的消極因素，化不利因素為有利因素的過程。

行政生態學和現代系統理論的最大啟示是，在分析影響行政職能變遷的障礙因素時，不能僅僅在行政系統本身尋找，也不能僅僅在國內因素中探討，甚至不能僅僅在影響行政職能變遷的現實因素中發現，而必須要突破行政系統的界限，到更加廣闊的社會背景及至自然背景中去探尋，也必須超越國內因素的藩蘺，擴展到全球范圍內去研究，同時還應突破當代或現實的界限，回到歷史與傳統中去發現與追尋。惟如此，才不致因千慮一失而造成全盤皆輸。

[責任編輯張桂霞]