組織間網絡理論視野下的南水北調工程運行管理

黃江疆　鄭垂勇

摘要：南水北調工程涉及多個利益主體，利益主體的多元性必然會伴生利益目標的非一致性。因此，從某種意義上講，工程的運行管理過程，就是利益相關者之間的利益沖突、協調和實現的過程。以協作為基石的組織間網絡理論無疑為工程的運行管理提供了一個新的視角。

關鍵詞：組織間網絡；多方共治；南水北調；聯席會議

中圖分類號：F20；C936文獻標識碼：A

一、引言

南水北調工程是國家在全國范圍內重新進行水資源合理配置的戰略性工程，又是在我國社會主義市場經濟體系基本建立、水利基礎產業地位得以確立和鞏固的宏觀經濟背景下實施的，工程距離長、投資大、范圍廣，既包括水源工程、輸水工程等主體工程，又包括配售水的配套工程，是一項多流域、多水源、多地區、多部門、多用戶和多目標的非常復雜的水資源配置工程，重新調整了水資源配置與社會經濟發展的關系。調水工程建成以后，最終是通過運營管理發揮效益，其管理體制的科學合理性和現實可行性，是關系到工程建設的成敗、工程目標的實現與否以及工程效益發揮好壞的關鍵問題。由于南水北調工程客體——水資源的流動性等特征，使得工程沿線政府客觀存在基于資源共享的相互依存，必須彼此相互依賴對方的協作才能實現各自目標，并使各方共同受益，最大化工程效益。而以信任與合作為核心機制的組織間網絡理論無疑為工程的運行管理提供了一個新的視角。

二、組織間網絡理論概述

組織的產生緣于時代的要求，它按社會時尚和需要演變其模式而生存或消滅。組織間網絡(Interorga－nizational Network)理論的提出，一方面是由于隨著網絡經濟新時代的到來，經濟節奏明顯加快，外部環境的不確定性及復雜性日益增加，動蕩的經營環境要求組織具有高度的靈活性和適應性，強調專業化、穩定性和集中化的基本組織原則，以計劃和控制為核心職能的層級組織已經明顯力不從心，隨之產生了一股日益偏離巨型垂直一體化公司的運動；另一方面是由于在激烈競爭的企業之間，完全損人利己的競爭時代已經結束，出現了一種新型的“利益共享、風險共擔”的合作競爭發展戰略；與此同時，以信息通信技術(ICT)為代表的高技術的發展，提供了人們獲取信息的虛擬無限自由，為人們共同工作開啟了一扇以前不可想象的大門，使得組織的生產經營活動超越組織邊界和時空障礙有效運作成為可能，從而構建了組織創新的技術平臺。網絡組織已經成為組織發展的新趨勢。

從組織理論的發展來看，新制度經濟學的研究提出了企業和市場是兩種相互競爭和相互替代的組織資源配置方式。著名經濟學家羅納德·科斯(Coase)1937年發表的經典論文《企業的性質》給出了一個具有理論界碑意義的關于企業組織的定義，結束了傳統經濟學將市場和企業相互對立和矛盾的看法，在交易費用的統一框架下來解釋市場和企業存在的緣由，其本質是把企業和市場看作是由交易費用所決定的相互競爭和相互替代的兩種組織經濟活動的基本制度安排。

美國著名管理學家錢德勒(Chandler)從技術依賴的角度考察了企業存在的原因后認為，當企業管理協調的單位成本較低時，管理者“看得見的手”就取代了市場這只“看不見的手”，管理協調使生產過程中通過能力在數量和速度上大幅提高(速度經濟)，它所導致的節約要大于來自較低信息和交易費用的節約，這是科層制代替市場制的根本緣由。但是，經驗事實表明，“看得見的手”和“看不見的手”只是分別用于兩個極端的情況，企業和市場的兩分法雖然提高了人們對這兩種制度安排特性的認識，但卻忽視了經濟活動的復雜性和多樣性，最突出的是忽視了企業間資源配置的多樣性制度安排。兩者并不能解決全部問題，各自存在著相應的缺陷，尤其在面對網絡經濟新時代時，難以滿足組織應對經營環境變化快速響應的要求。正如威廉姆森(Williamson)所指出的“在這個由各種制度組成的鏈條中，一端是古典型市場合同，另一端是集權式的、等級式的組織，介于兩端之間的則是企業與市場相混合的各種形式。”此后，理查德森(Richardson)首先從互補性活動的角度為網絡組織的存在提供了一種正式的理論基礎。在理查德森看來，新經濟時代，企業組織僅僅從生產和服務過程中截取某些環節從事分工活動，因而企業的邊界是由它的能力所決定的，企業組織通過對各種活動的協調把它的能力體現在其生產和服務過程之中。由于企業所從事的只是分工活動的某個階段，所以它的活動不是孤立的，而是互補的，資源具有依賴性；相互補充的活動在企業之間需要協調，特別是那些密切互補的活動。企業不可能擁有所必要的全部能力，其結果是需要企業間復雜多樣的組織安排。這些組織安排允許某種程度的協調，但這種協調不是通過政府的計劃和縱向一體化來完成的，而是通過企業間多樣化的契約安排來實現，它可以降低交易成本和生產成本，推動技術的聯合開發，提供對相關企業的有效控制。雖然科層制組織的資源內部化戰略在一定程度上可以通過彌補市場失靈而降低交易費用，但隨著企業的內部化程度加深又容易形成等級組織，層次繁多的等級組織不但增加了管理成本，而且降低了知識、信息等要素的流動速度及準確性，減少了創新的機會，出現所謂的“組織失靈”：組織成本越來越高，組織效率日益低下，官僚化阻礙創新，程式化降低士氣，濫用職權導致腐敗。

因此，組織在發展過程中，除了考慮資源的內部化戰略和市場交易以外，還可以尋求另外的力量獲得支持。于是，組織理論家提出了組織間網絡理論，指出組織間網絡是“居于市場和科層制之間”的第三種力量。該理論認為，組織生活在一個相互依賴的環境中，沒有哪個組織擁有絕對充足的資源和知識可以獨立解決所有的問題。具體而言，組織間網絡是“組織間交換互動、一致行動和聯合生產的基本社會形態，是法律上相互分離的單元之間非科層制的集合。”；是指相關的組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相對比較穩定的合作結構形態，通過這種建立在相互依賴基礎上的資源傳遞、知識技術擴散等，最終實現了資源的優化配置。組織間網絡是相互選擇的伙伴之間的雙邊關系，包含著相互信任和具有長期遠景的合作以及得到遵守的共同行為規范，其主要特征包括多中心且平等的公共行動體系，有限理性的經濟人假設，相互依賴、合作互惠的行動策略，共同學習的政策過程。在組織間網絡中，與科層制協調不同的是，任何組織都沒有絕對權威，每個成員都具有自治權，不能由某一個組織擁有絕對的官僚統治權，它是通過共同決策、解決難題、共同分享利益和威望的集體運作來管理的；不同于市場協調的是，組織間網絡在各種水平上試圖以一個精巧的決策委員會來從事協調工作，也就是不僅僅有一只“看不見的手”，還有一只“看得見的手”。組織間遵循互惠原則而彌補了導致市場失靈和科層制失效的缺陷，互惠有助于克服來自成員的機會主義風險。有國

外學者對組織問網絡與市場和科層制的特征變量進行了總結比較(見表1)，表明組織間網絡相對于市場機制和科層制，具有比較明顯的優勢，它使市場與科層制面臨的交易費用最小化，比市場更為穩固，比科層制更為柔性。“如果說價格競爭是市場的核心協調機制、行政命令是等級制的核心機制的話，那么信任與合作則是網絡的核心機制”。

三、組織間網絡理論在當代西方公共行政學中的應用

傳統的公共行政理論是基于指揮命令統一性的假設，然而20世紀60年代后，現代國家公共管理日益復雜化，公共事務治理主體日漸多元化，政府在供給公共物品和服務時對多機構、政府間以及公一私一非營利伙伴關系的依賴不斷增加，把所有結構層次結合起來是完成一個特定政策目標的關鍵，沒有一個組織能夠單獨地完成對復雜的公共事務管理的任務，因此組織問網絡理論逐漸被引入到公共管理研究之中，在促進公共部門間合作以及公共部門與私營部門合作以提高公共服務績效方面，獲得了良好的聲譽。實際上，由于公共事務治理主體的多元化使得政府經常試圖通過跨機構的合作來實現其目標、非營利性組織的作用正在日益增大，與營利性企業之間的合作的頻繁與多樣化令人印象深刻等原因，使得政府管理實踐中開始大量地應用組織間網絡理論。網絡化治理代表的是一種“多一對一多(many—to—many)”結構關系，與等級制下的“一一對一多”(one—to—many)的關系不同。“多一對一多”的關系描繪出了網絡的密度和相互關聯的緊密程度。即使在“一一對一多”的結構中也存在著網絡關系，但網絡密度是稀薄的，關聯的程度是松散的。所以網絡狀治理的一個顯著特點便是在權威或權力行使的過程中，政府是其中的一個主體，它與國際組織、地區組織、其他層級的政府、企業和公民社會等形成一種“多邊關系(multi—lateral)”，而不是“雙邊關系(bilateral)”(見圖1)。對于現代公共行政與公共管理實踐中網絡日益增長的重要性，奧圖勒(OTooler)將其歸結為：(1)公共行政中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必然涉及跨機構之間的合作；(2)處理復雜事務的政策可能需要依靠網絡化的結構才能執行；(3)政治性壓力使得網絡可能是實現政策目標所必需的；(4)必須努力使各種聯系制度化；(5)跨部門和不同層次管理的需要，如交通項目管理者面臨著殘疾人權利保護、頻危物種保護和能源保護問題，而不僅僅是交通效率、有效性和土地使用問題。

因此，網絡在公共管理中的出現不是一時的風潮，而是已經成為政府間管理和契約行政的討論焦點。從當代西方公共行政實踐的發展來看，組織間網絡作為一種新型的治理機制，廣泛應用于政府公共管理的各個領域，如公共部門與私人部門在公共治理中的有效合作、公共部門內部各個機構之間的有效合作、公共部門的縱向與橫向關系的協調、國際公共物品供給中跨國間公共部門的有效合作等。

四、啟示與建議

一般而言，由于任何治理機制都受到客觀條件的制約，都不是萬能的治理機制。不同的治理結構需要不同的激勵屬性和適應屬性。也即是說，只有在相關基本條件具備時，具體的治理機制才能實現有效治理的目的。正如威廉姆森所言，“交易的屬性不同，相應的治理結構既組織成本與權能就不同，因此就形成了交易與治理結構的不同配比。”。國外學者研究發現，從經驗意義上來看，組織間網絡在治理城市復興、社會排斥、犯罪與社區安全、可持續發展和環境保護等棘手問題上較有優勢，這些事務一般具有比較復雜、參與主體地位平等且具有相互依賴基礎上的長期協作關系、區域化、單一政府難以解決等特征。南水北調工程由于其客體一水資源的特殊屬性，使得工程沿線各級政府間具有明顯的資源依賴特征，要最大化工程運行效益，有賴于各利益相關者的相互協作，符合組織間網絡治理的適用條件。

組織間網絡理論告訴人們，在網絡狀治理結構中，最關鍵的要素是處于網絡節點上的各方形成一種合作關系，所以網絡狀治理的最主要特征是多方共治。針對類似南水北調工程這種政府與政府之間(公一公)的網絡治理，學者研究發現，多層治理(multi—level governance)是一種可行的選擇。“多層治理”這個概念最初是用來描述的歐盟結構政策(structural policy)的執行，后來被用來描述歐盟治理方式，眼下已被廣泛地運用到對公共治理的研究。1993年美國學者加里·馬克斯(Gary Marks)在“歐盟的結構政策和多層治理”一文中提出“多層治理”的概念。多層治理是“歐盟結構政策的明顯特征，它用來描述跨國家組織、歐盟、國家、地區和地方政府之間的持續談判體系”。1996年馬克斯在“20世紀80年代以來歐洲一體化：國家中心論對多層治理”一文中，用“多層治理”概念描述“隸屬于不同層級(跨國家、歐盟和國家)的政府單位之間的合作，而不是形成科層關系。”2003年馬克斯和萊斯貝特·胡夫(Liesbet nooghe)在《美國政治科學評論》上發表了“拆開中央國家，但如何拆多層治理的類型”一文中，把多層治理的概念擴展到對公共治理的研究。簡而言之，“多層治理”就是將網絡中的各利益相關者均納入到治理框架中來，通過持續的協商、談判來達成一個各方都比較滿意的決議。由于該類決議在各方利益間取得了某種平衡，更有利于決議的執行。

實踐證明，聯席會議制度，是“多層治理”這種持續談判體系的有效運作形式。根據國務院辦公廳印發的《國務院南水北調工程建設委員會辦公室主要職責內設機構和人員編制規定》的通知規定：國務院南水北調工程建設委員會辦公室與水利部的關系是一南水北調工程建設期的工程建設行政管理職能由國務院南水北調工程建設委員會辦公室承擔，南水北調工程的前期工作和工程建成后運行的行政管理職能由水利部承擔。因此，建議水利部作為南水北調工程運行管理聯席協商會議的牽頭單位，并將會議辦公室設在水利部，負責日常具體事務，并負責監督貫徹落實相關決定。如果有關決定沒有真正落實到實處，那么聯席會議就形同虛設，無法發揮其應有的作用。會議協商機制總體框架如下。

(一)協商主體

基于確保協商主體平等性以便協商公平、公正進行的考慮，與我國實行的區域分級管理體制相對應，協商的主體也應該是分級的，即涉及跨省級行政區的工程運行有關事項協商由南水北調工程運行管理跨省級聯席會議擔當，同一省級區域內的協商由省級聯席協商會議擔當，地、縣級區域內的協調由地、縣級聯席協商會議進行。為體現會議決議的權威性以及保障其執行不打折扣，同時考慮到水量水質存在相互影響、相互制約的關系，聯席會議參加人員主要包括：水利部副部長、環保總局副局長、南水北調工程沿線各省(直轄市)分別派出的具有決策權的5人協商代表團，由各省主管水利的副省長(副市長)任團

長，政府副秘書長、發改委副主任、水利廳(局)副廳長(副局長)和環保局副局長任團員；工程沿線流域的各流域管理委員會副主任。并可根據工程運行管理的實際需要，通知相關部門加入。

(二)協商客體

由于南水北調工程運行管理的一個核心問題在于工程來水在工程沿線各地的分配，會議的主要協商內容便是工程來水水權在各省(直轄市)之間的分配調度、相關的水事糾紛及各類突發事件。

(三)仲裁委員會

根據民主集中制原則，經數輪協商或協調未果的情況下，應適時啟動仲裁機制，與聯席協商會議的分級特征相對應，仲裁機構也分為三級：上層水量分配調度仲裁機構，是指當跨省級聯席協商會議未能就重大問題達成協商一致的意見且經多次協調無效時，由國務院任命的一個南水北調工程仲裁委員會依法做出最終裁決。仲裁委員會由國務院副總理、國務院秘書長、水利部部長、環保總局局長、國務院指定的其他有關部委負責人，以及各省(直轄市)領導組成，國務院副總理任仲裁委員會主任。中層和基層仲裁機構分為省級人民政府授權的仲裁委員會，以及地(市)級人民政府授權的仲裁委員會，可參照上層仲裁機構模式組建。以上機構均為非常設的官方機構。

(四)專家咨詢委員會

為使南水北調工程水資源使用權分配調度建立在科學、嚴謹、公平、公正的基礎之上，應充分發揮專家咨詢論證的重要作用。建議水利部在全國范圍內遴選各部門、各行業知名專家組建專家顧問團，為水量分配調度方案的制定提供技術咨詢，對擬定的分配調度方案進行合理性論證并提出修改和調整的建議。在需要啟動仲裁程序時，為仲裁委員會提供技術支撐和決策依據。

南水北調工程運行管理聯席協商會議制度的實施，一方面，基本維持了現行的水資源管理體制，避免了因大規模變動而帶來的行政阻力和其他代價，增強了方案的現實可操作性；另一方面，會議是由水利部、環保總局、工程沿線各級政府和所涉流域委員會有關代表組成，具有一定的行政權威性，能有效地統籌管理工程水資源問題，解決省際用水糾紛和利益沖突；與此同時，便于及時交流、相互溝通，從而彌補了各部門間在管理權限和政策上的漏洞，化解其重疊或沖突之處，有助于減少決策和辦事過程中的內耗，可以提高效率、克服無責任性和混亂性，為工程水資源跨地區的統一管理和合理分配提供了科學保證。層面，其余層面可依此類推。