試析ＷＴＯ爭端解決機制

吳　偉

摘要：WTO自建立以來，其爭端解決機制為多邊貿(mào)易體制的有效運轉(zhuǎn)提供了重要保障，對國際貿(mào)易爭端的順利解決起到了積極的作用。WTO爭端解決機制是在GATT爭端解決機制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來，有著諸多不可比擬的優(yōu)點，但同時不可避免地繼承和包含GATT爭端解決機制“先天性”的不足，其在實踐中也暴露出不少問題，從具體的規(guī)則程序到實際運行的效果和作用都還存在不足之處。

關(guān)鍵詞：WTO；GATT；爭端解決機制；缺陷

中圖分類號：F752.4文獻標識碼：A

WTO自建立以來，其爭端解決機制為多邊貿(mào)易體制的有效運轉(zhuǎn)提供了重要保障，對國際貿(mào)易爭端的順利解決起到了積極的作用。WTO首任總干事Ruggiero曾說：“如果不提及爭端解決機制，任何對WTO成就的評論都是不完整的。從許多方面講，爭端解決機制是多邊貿(mào)易體制的主要支柱，是WTO對全球經(jīng)濟穩(wěn)定做出的最獨特的貢獻。”

WTO爭端解決機制是在GATT爭端解決機制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的，其中最重要的是烏拉圭回合(Uruguay Round)通過的《關(guān)于爭端解決的規(guī)則和程序的諒解協(xié)議》(Understanding on Rules and Proceduresthe Governing Settlement of Disputes，以下簡稱DSU)。DSU共27條和4個附件，就WTO爭端解決機制的適用與范圍、管理與運作、一般原則、基本方法和程序、建議與裁決的實施和監(jiān)督、貿(mào)易報復(fù)、涉及最不發(fā)達成員的特殊程序、專家組的組成、職責和工作程序、常設(shè)上訴機構(gòu)及上訴程序、多邊體制的強化等問題分別作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。該諒解協(xié)議由WTO爭端解決機構(gòu)(Dispute Settlement Body，以下簡稱DSB)負責。

一、WTO爭端解決機制在GATT體制基礎(chǔ)上的發(fā)展

1947年GATr建立以來，依據(jù)其第22條和第23條的規(guī)定創(chuàng)立和發(fā)展的爭端解決機制，在近半個世紀的運作中受理了230多起訴訟案，當時美國著名教授Robert.E.Hudec曾這樣評價：“GATT的爭端解決程序是一個十分成功的國際法律制度，總成功率為88％……在國際法律制度史上達到此輝煌巔峰者，若不算獨一，至少是罕見的”。但是GATT爭端解決機制本身所固有的缺陷卻嚴重阻礙了GATT作為一個事實上的國際經(jīng)濟組織作用的發(fā)揮。這些缺陷主要表現(xiàn)為：(1)內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性，即GATT爭端解決的一般規(guī)則與東京回合(Tokyo Round)達成的9個非關(guān)稅壁壘協(xié)議中規(guī)定的特殊爭端解決規(guī)則的沖突問題沒有解決，從而影響其權(quán)威性和有效性；(2)缺乏專門的爭端解決機構(gòu)，影響爭端解決機制效力的發(fā)揮；(3)南于實行“一致同意”原則，專家組的報告只有在GATT理事會(即所有締約方)都采納的情況下，才具有法律效力。因此，敗訴方有可能阻礙專家組的建立，甚至可以輕而易舉地阻止專家組報告的生效。有學者甚至認為這是GATT爭端解決機制最致命的缺陷；(4)GATr專家小組一旦作出報告，申訴方不能上訴；(5)當勝訴方被授權(quán)進行報復(fù)時，GATT沒有一個有效、可行的程序來量化締約方貿(mào)易所受到的損失，以確定報復(fù)的程序；(6)爭端解決程序缺乏明確而又嚴格的時間限制，使得有些爭端所需時間過長或久拖不決；(7)對爭端解決建議和裁決的執(zhí)行監(jiān)督不夠，缺乏一定的強制性制裁措施，使得爭端解決結(jié)果執(zhí)行不理想；(8)發(fā)展中成員的利益往往被忽視，這些成員缺乏爭端解決機制所需的人力、物力，加上機制本身存在的較多缺陷使得他們對GATT的爭端解決機制普遍不信任。

正是因為GATT爭端解決機制有著“先天性”的不足，引起很多成員的不滿，同時也一定程度上促成了WTO爭端解決機制的建立。和GATT比較而言，WTO的爭端解決機制綜合了GATT在解決貿(mào)易爭端方面形成的原則和程序，同時完善了GATT爭端解決機制的諸多不足，采取了有效的改進和革新措施并引進新的法律機制，如建立了一個統(tǒng)一的爭端解決機制；設(shè)立了專門的管理機構(gòu)DSB；采取“反向一致”的決策原則，這種從“肯定的共識”原則(positive con—sensus)向“反向共識”原則(negative consensus)的轉(zhuǎn)變，從根本上增強了執(zhí)法力度，這樣一方或幾方就不能有效地阻止爭端解決程序的運行；設(shè)立了七人執(zhí)行的上訴機構(gòu)，為成員方提供了上訴審查機會；引入交叉報復(fù)的制裁方式，但加強了報復(fù)措施的管制；制定了相當細致和嚴格的訴訟時效規(guī)定；加強了對建議和裁決的監(jiān)督和執(zhí)行，最終裁判結(jié)果具有一定的強制執(zhí)行力；發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的特殊地位得到充分考慮等。可以說，新的制度為WTO配置了一套嚴格的有充分法律依據(jù)的爭端解決機制，并被認為“可以說是這一機制的一次革命——從論壇和調(diào)解委員會變成法院或仲裁庭的革命”。從WTO成立后，其爭端解決機制就在“美國汽油標準案”和“歐美香蕉大戰(zhàn)案”等案件中發(fā)揮特有的作用，樹立了WTO的權(quán)威形象。

二、WTO爭端解決機制的缺陷分析

雖然，WTO爭端解決機制運行以來取得了巨大的成就，發(fā)揮了重要的作用，但其在實踐中也暴露出不少問題，從具體的規(guī)則程序到實際運行的效果和作用都還存在不足之處。正如有的學者指出的：“盡管(WTO爭端解決)機制的情況遠比它的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定好，一些問題——既有制度性的也有程序性的——正在日益顯現(xiàn)出來。”下面筆者就WTO爭端解決機制突出存在的缺陷做如下簡要分析：

(一)DSB的裁決能否有效執(zhí)行問題

這是WTO爭端解決機制的最根本問題，也是各成員方最關(guān)心的問題。《建立WTO協(xié)定》第16條第4款規(guī)定：“各成員應(yīng)確保其法律、規(guī)章及行政程序與WTO附件協(xié)定所規(guī)定之義務(wù)一致。”另外，第8條也規(guī)定WTO之地位：“WTO應(yīng)具法人人格，各成員應(yīng)對其職權(quán)之行使予以必要之法律能力。”“各會員應(yīng)為WTO職權(quán)之行使授予WTO必要之特權(quán)與豁免權(quán)。”WTO明顯地被認為具有拘束力、強制力，同時各成員也存在著遵守WTO規(guī)定之普遍壓力。然而，在實踐中，各成員方讓渡給WTO的權(quán)利十分有限，且DSB終究不是國際執(zhí)法機構(gòu)，WTO也沒有類似《聯(lián)合國憲章》第7章規(guī)定的那樣，對那些不執(zhí)行DSB裁決的，可允許國際社會采取任何一種共同形式的有效制裁。因此，對于WTO的妥協(xié)性，個別發(fā)達國家在DSB對其作出裁決敗訴時，可以不執(zhí)行，甚至威脅要片面退出WTO體系，從而使WTO的威信大打折扣。

(二)執(zhí)行時效冗長問題

前述WTO爭端解決機制相對于GATT時期的一個顯著進步之一就是DSU及其附件對于爭端解決的各個階段都規(guī)定了嚴格細致的時效限制，以確保程序的正常進行及迅速完成。但是，根據(jù)DSU規(guī)定的各項時間，大約是在爭端解決程序正式啟動的約30個月后有

關(guān)國家(地區(qū))才能獲得最終的救濟辦法，程序時間仍然過于冗長。如委內(nèi)瑞拉訴美國“限制汽油進口”案(WT／DS2)，從通知WTO到美國最終實施裁決歷時約2年7個月；歐美香蕉貿(mào)易案(WT／DS27)歷時更長，美國最終歷時約3年2個月獲得報復(fù)授權(quán)，厄瓜多爾則歷時約4年3個月才獲得報復(fù)授權(quán)。而且，爭端解決程序的啟動通常是在受影響國家(地區(qū))第一次通知可能的爭端當事方的幾個月之后。當最終的救濟手段得以落實時，往往這一延誤已使有關(guān)國家(地區(qū))受到實質(zhì)性的影響。該問題對發(fā)展中成員尤為突出，被投訴的違法措施可以在得到糾正前存在兩年以上，其負面作用已足以給發(fā)展中成員的經(jīng)濟造成幾乎無可挽回的損害。而對于美國這樣的發(fā)達國家成員而言，獲得報復(fù)授權(quán)的時間過長，也會使得其努力去尋求更為快捷和有效的貿(mào)易救濟措施。

(三)DSU報復(fù)條款缺陷問題

DSU報復(fù)條款實際上是在GATr第23條的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。這種貿(mào)易報復(fù)只有經(jīng)GATT授權(quán)后方可由勝訴方具體實施制裁措施。一般認為必須滿足以下三個條件：其一報復(fù)是解決爭端的最后手段；其二受害方有權(quán)請求報復(fù)，但需滿足“足夠嚴重”的要求；其三，報復(fù)權(quán)只能在總協(xié)定全體或理事會的控制下進行。而DSU第22條對“補償和中止減讓”作了較GATT更為詳盡的規(guī)定，從而使報復(fù)的管制規(guī)則具體化、明確化；同時，第23條“加強多邊體制”，則從宏觀上、原則上強調(diào)了WTO爭端解決機制的排他性，禁止單方面報復(fù)。DSU報復(fù)需要授權(quán)，其權(quán)力行使亦受到監(jiān)控。

雖說作為WTO爭端解決機制的核心內(nèi)容的DSU報復(fù)條款在實踐中發(fā)揮著重要的作用，但對報復(fù)制度的質(zhì)疑可謂是屢見不鮮，如有的學者就認為，“WTO放棄了法律實現(xiàn)公平和正義的原則，接受了實用主義的‘交叉報復(fù)原則，承認經(jīng)濟大國可以利用自己的優(yōu)勢地位，對經(jīng)濟弱國單方面實施報復(fù)，脅迫該主權(quán)國家就范的做法的合法性，是解決爭端機制的法律問題政治化的表現(xiàn)，也使其中規(guī)定的對發(fā)展中國家的利益應(yīng)予以考慮的真實性和有效性大大打了折扣。”DSU報復(fù)條款存在的缺陷，主要表現(xiàn)為：第一，報復(fù)的實際效果不對等。雖說“交叉報復(fù)”是執(zhí)行裁決時的最后救濟手段，但對于弱小勢力的國家(地區(qū))而言很難有效利用，即便是采用報復(fù)措施，對發(fā)達國家(地區(qū))來說也是影響甚微；而強勢成員一旦對弱勢成員給予報復(fù)卻是致命的，“交叉報復(fù)”往往成為它們威脅和制裁其他貿(mào)易伙伴的強有力武器。第二，報復(fù)措施的審查機制缺失。DSU規(guī)定，申訴方若請求批準跨部門報復(fù)或是跨協(xié)議報復(fù)，則應(yīng)在申請中申明理南，而且在向DSB提交請求的同時，還應(yīng)向有關(guān)的理事會遞交，如果申請跨部門報復(fù)，還要向有關(guān)部門機構(gòu)遞交請求。但這些要求在客觀上幾乎沒有任何制約意義，因為在批準報復(fù)請求時采用“反向協(xié)商一致”決策方式，而非以民主評議這種具有典型司法特征的決議方式，這意味著一經(jīng)請求即予以批準。但是這些實質(zhì)上并沒有能夠制約交叉報復(fù)的實施，所以使濫用交叉報復(fù)，甚至運用其他形式報復(fù)變成了可能。第三，禁止單方面報復(fù)規(guī)定的兩面性。DSU確定了爭端應(yīng)多邊解決的重要原則，對于多數(shù)成員方而言，這是保護自身貿(mào)易利益的重要砝碼，可以阻止少數(shù)國家動輒進行報復(fù)的隨意性。但是，孕育在這樣一個妥協(xié)產(chǎn)物之中的規(guī)定，對于經(jīng)濟實力強大的美國而言，特殊情況下，也不能排除將它“拋之腦后”的可能，轉(zhuǎn)而尋求諸如“301條款”之類的自力救濟途徑。

(四)上訴制度不完善問題

作為對專家組評審的制約機制，WTO爭端解決機制的上訴審是國際法領(lǐng)域的一大創(chuàng)新，但是“新生兒是丑陋的”。而且絕大多數(shù)的案件沒有經(jīng)過專家組、上訴機構(gòu)審程序。一方面說明上訴機構(gòu)的不完善，同時也反映出該機制的缺陷，主要表現(xiàn)為：第一，上訴機構(gòu)權(quán)限有限。DSU第17條第13款規(guī)定：“上訴機構(gòu)可以維持、修改或撤銷專家小組的法律調(diào)查結(jié)果和結(jié)淪。”但并未賦予上訴機構(gòu)以一般上訴法院都具有的受理審查權(quán)，也沒有明確規(guī)定是否有發(fā)回重審權(quán)。第二，審查范圍漏洞導致不良后果。據(jù)DSU第17條第6款，上訴機構(gòu)的審查范圍是“專家小組報告中所涉及的法律問題以及專家組所作出的法律解釋”。這無疑不僅將事實問題明確排除在外，而且還把案件本來涉及但專家組報告沒有涉及的法律問題排除在外了。如“荷爾蒙案”(歐共體與美國和加拿大等關(guān)于牛肉檢疫措施的爭端)等案件中，專家小組就被指責沒有對有關(guān)問題或事實作出客觀的評估。第三，DSU僅給予上訴審60—90天的時間期限且不要求上訴機構(gòu)成員常駐日內(nèi)瓦，這對于來自于日內(nèi)瓦以外的其他國家和地區(qū)的上訴機構(gòu)成員來說，可能存在時間不夠用的情況，特別是對于涉及反傾銷、反補貼等技術(shù)性較強，多方申訴可能性較大的爭端時，嚴格的時間限制會給上訴機構(gòu)公平合理地斷案帶來困難。此外，在上訴機構(gòu)人員的選拔、專家組的權(quán)威性、程序的透明度、“不違法之訴”等問題上也還有待完善。

隨著全球經(jīng)濟一體化的深入，WTO爭端解決機制的作用日益凸現(xiàn)，但其自身的缺陷既是WTO所面臨的重大挑戰(zhàn)，對于其成員，尤其是發(fā)展中國家成員來說，也是一把“雙刃劍”，在充分利用該爭端解決機制維護合法權(quán)益的同時，要盡量避免其不足帶來的束縛。總而言之，只有自身綜合實力的加強，才是立足多邊貿(mào)易大潮的基石。