西部地區承接東部產業轉移的環境風險及防范對策

謝麗霜

摘要：承接東部產業轉移對于優化西部投資和產業結構，縮小東西區域發展差距，促進我國和諧社會建設中的區域協調發展具有積極意義。但產業轉移與環境風險之間存在著內在的關聯機制，隨著東部投資和產業轉移項目的持續進入，西部一些地區已經面臨著環境惡化的現實壓力。為促進產業轉移的健康有序發展，西部地區必須將環境風險的防范和化解納入其產業承接戰略，采取積極有效措施，確保隨之攀升的污染不致突破西部環境容量閡值。

關鍵詞：環境風險；西部地區；承接東部產業轉移

中圖分類號：F403.3文獻標識碼：A

近年來，隨著東部地區要素成本全面上升、產業升級步伐加快以及西部大開發的持續推進，珠三角、長三角及環渤海地區的部分傳統產業開始加速向欠發達的西部地區轉移。這種轉移對于優化西部地區投資和產業結構，縮小東西區域發展差距，促進我國和諧社會建設中的區域協調發展具有積極意義。但隨之而來的污染轉移，又使西部地區面臨巨大的環境惡化風險，這種風險如果得不到有效防范或及時化解，必將影響西部經濟的長遠發展。

一、產業轉移與環境風險的關聯機制

(一)市場經濟條件下的產業轉移，具有明顯的轉移方向和規律

一般而言，各國或地區在特定的時點都會處于不同的經濟發展梯度之上，受技術、資金、人力資本和市場需求的影響，新行業、新產品、新技術、新工藝一般首先出現在高梯度區域，然后隨著時間的推移，經歷創新、發展、成熟、衰退等產業生命循環階段。處于衰退階段的產業，由于在原地逐漸喪失了生存空間，就需要向低梯度區域轉移。這種轉移的外在表現，就是衰退產業既有的已經老化的、過時的設備向外轉移，與之一并轉移的還有落后的工藝、技術和生產方式。世界許多國家和地區的產業轉移實踐表明，高梯度區域對外投資和產業轉移的一個顯著特征，就是從已經或即將進入衰退階段，從而在原地不再具有比較優勢的產業，即邊際產業依次開始。邊際產業是一個動態概念，隨著經濟發展和產業結構演進，邊際產業的具體產業指稱是不斷變化的。一般來說，率先進入衰退周期，淪為邊際產業進而需要向外轉移的是傳統勞動密集型和資源密集型產業，繼而才是資本、技術密集型產業。比如，20世紀50—80年代，戰后第一次國際產業轉移主要以初級產品加工和原材料產業為主，但進入20世紀90年代以后，新一輪國際產業轉移的重心已經從原材料工業向加工工業、初級產品工業向高附加價值工業、傳統工業向新興工業、制造業向金融保險等服務業以及電子、信息等資本密集型產業轉變。

就我國來說，20世紀80年代，東部沿海發達地區率先承接了香港、臺灣、日本、韓國等發達國家和地區轉出的化學工業、橡膠、塑料、印刷、制藥、制革、印染紡織、石化、電鍍、造紙、金屬冶煉、玩具制造等傳統勞動密集型、資源密集型產業，此后，這些產業在東部地區迅速發展并支撐了東部經濟長達20余年的繁榮。但從90年代末開始，尤其是最近幾年，隨著“電荒”、“土地荒”、“水荒”、“民工荒”、人民幣升值、國內消費結構升級、環保新政等因素的相繼出現，上述產業開始逐漸步人衰退周期，需要向外轉移另謀發展。但這些產業很多都屬于污染效應較強的產業，如果產業轉移項目選擇不當，雖然短期內經濟總量會增加，但也容易造成承接地環境污染、資源的粗放開發和過度利用。

(二)落后的經濟發展水平制約了低梯度區域的環境外部性內在化進程

無論是國際產業轉移還是區際產業轉移，轉移的主體都是企業，而企業投資區位選擇及生產經營活動取舍，主要考慮的是成本因素。這種成本，除了直接的生產費用之外，至少還應包括因環境外部性內在化而由企業承擔的那部分開支。根據庇古模型，環境外部性內在化過程也就是“邊際私人凈產值”不斷趨近“邊際社會凈產值”的過程，其實質是讓生產污染的企業或個人而不是社會或他人來承擔相應的污染治理費用。因此，在一定程度上，環境外部性內在化的過程也就是污染控制的實現過程。但遺憾的是，在不同發展梯度的區域之間，環境外部性內在化程度是有差異的，總體來說，低梯度區域要低于高梯度經濟。這是因為，(1)低梯度區域面臨著巨大的脫貧致富壓力，在經濟發展與環境保護的兩難選擇中，從政府官員到普通百姓都很難不以經濟發展為重。(2)低梯度區域人均收入水平低，綠色消費傾向不高，環保需求處于消費需求后列，公眾普遍不怎么關注企業的環境行為，更不可能像高梯度區域那樣，用手中的貨幣選票給企業發一張“社會牌照”。(3)一些低梯度區域同時還是自然資源富集區域，當地企業或個人無須花費多少代價就可以取得或利用這些資源，自然資源的這種“易得性”容易讓人們感覺不到它的稀缺和寶貴，從而難以在低梯度區域的社會經濟運行系統中形成對資源節約和環境保護的要求，更缺乏節約利用資源的內在動力。(4)受技術、信息、制度、管理經驗、認知局限的限制，低梯度區域對于環境污染(或環境保護)這類具有明顯外部性的公共產品，往往缺乏科學、有效的管理手段和措施，既對環境破壞行為懲罰不力，又對污染防治行為激勵不足。這樣一來，企業在低梯度區域生產所需支付的環境成本必然比在高梯度區域生產要少，在生產技術條件相同的情況下，高梯度區域已有的污染型產業或該類產業的新增投資，就會在利益驅動下向低梯度區域轉移和集中，污染也就隨即上升。

按照倒u型“環境庫茲涅茨曲線”的描述，污染水平隨經濟發展而上升的趨勢，只有在人均收入達到一定水平時才會發生逆轉。根據國外經驗，“環境庫茲涅茨曲線”的拐點通常在人均GDP達到3 000美元時才會出現，此時，產業結構開始調整，環境外部性內在化程度提高，污染水平開始下降。目前，我國西部12省區市的人均地區生產總值不足1400美元，不到東部10省市的40％，環境外部性內在化程度必然要低于東部發達地區及發達國家，正處于“環境庫茲涅茨曲線”上升階段，承接東部產業轉移不可避免地要面臨污染轉移和環境惡化問題的困擾。

二、西部地區承接東部產業轉移面臨環境惡化的現實壓力

(一)東部向西部地區轉移的主要是高耗能、高污染產業

我國現階段以東部發達地區為轉出區域，以中西部地區為主要承接區域的區際產業轉移，是區域間因資源稟賦、區位、市場、產業配套環境、制度環境等因素的差異所形成的比較優勢動態變化的結果，哪些產業會轉移出去，轉移到什么地方，以何種方式轉移，取決于東部轉出區“推力”與中西部承接地“拉力”的共同作用。

先看東部地區，進入21世紀以來，一方面，受“勞工荒”、“電荒”、“油荒”、“地荒”、反傾銷、人民幣升值、國家宏觀調控等多種因素的影響，其傳統勞動密集型產業發展壓力倍增，盈利能力大幅下降。根據亞洲鞋業協會的調查，目前，廣東鞋業面臨的競爭壓力是20世紀90年代的10倍，由于沒有能力消

化這種壓力，僅在2007年的前三季度，就有近千家廣東鞋廠及相關配套企業歇業、倒閉或外遷，其中大部分為中小企業。另一方面，始于20世紀90年代的新一輪國際產業轉移持續深化，發達國家和地區向中國大陸等新興經濟體進行產業轉移的趨勢不斷增強，現代制造、高新技術、金融保險、服務貿易、電子信息、房地產等產業日益成為國際產業轉移的重點領域。為把握這一機遇，促進本地結構轉型和產業升級，實現經濟的持續高速增長，東部地區從20世紀90年代中期即開始向外轉移傳統勞動密集型產業，如紗錠從上海向新疆轉移等，近年來，這種“推力”進一步加強。其中，上海市從2006年初著手對需要外移的產業進行梳理，各個區縣首要清理的主要是環保不達標、能源消耗量大、投入產出比較低的企業；廣東省政府在連續多年限制高耗能、高污染產業發展之后，又在2008年初通過了一份產業結構調整指導目錄，明確將影響環保及節能節水的火力發電、紡織、石油化工、造紙等產業列入嚴控之列。

再看西部地區，對于承接東部產業轉移，西部各地表現出了極大的興趣和熱情，但現實情況是，西部并不是東部正在或計劃外遷的企業的唯一選擇，東部內部的欠發達地區以及江西、安徽、湖南、湖北等中部省份都是強有力的承接競爭者。除此之外，越南、印度、泰國等東南亞國家，在開放政策的推行下，土地成本、勞動力成本、開放意識等方面也頗具吸引力。在這種態勢中，工業配套缺乏、人力資本積累不足、市場意識薄弱、政府行政效率較低的西部地區，僅憑豐富的自然資源和廉價的勞動力將很難吸引到優質、清潔的產業轉移項目。事實上，到目前為止，西部地區承接的產業轉移項目除一些食品、飲料、輕紡等普通消費資料產業外，大部分都屬于高耗能的能源、原材料初級加工產業。統計顯示，1999—2006年間，廣西、貴州、寧夏、新疆等四個能礦資源豐富的西部省區，石油加工及煉焦、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、化學原料及化學制品制造、非金屬礦物制品、電力熱力供應等六大高耗能產業對地區工業總產值的貢獻份額平均增長了40％左右，而廣東、浙江、江蘇、山東等四個東部省份的平均增幅只有16％，其中，山東省上述六大高耗能產業對地區工業總產值貢獻份額還下降了近33％。兩相比較不難看出，高耗能產業在東西部地區所處產業生命周期時序上的先后和空間上的轉移關系。

高耗能產業在西部地區的迅猛發展，極大地推動了西部工業、出口乃至整個地區經濟的高速增長，但其高消耗、高排放、高污染的產業特征也使其成為污染西部環境的主要力量。數據顯示，與1999年相比，2006年西部地區工業排放的固體廢棄物增長102.64％，二氧化硫增長73.5％、廢水增長13.08％：2006年，西部萬元工業增加值能耗是東部的2.24倍，排放的二氧化硫是東部的5.52倍，煙塵是東部的7.25倍，粉塵是東部的7.6倍，廢水是東部的2.04倍，固體廢棄物是東部的5.75倍。這在一定程度上說明，產業轉移正在提升西部工業發展及地區經濟增長的環境成本。

(二)東部資本對西部的資源開發既有合理開發，也有不當開發

西部地區是我國能源、黑色金屬礦產、有色金屬礦產、非金屬礦產資源的富集區域，集中了全國90％-99％的原生鈦鐵礦和鉻礦；超過80％的水電資源和天然氣資源；60％～80％的錳礦、鉛礦、釩礦、鋅礦；50％左右的鋁土礦、磷礦、煤炭、銅礦以及30％左右的石油、鐵礦和高嶺土。開發利用西部豐富的能源、礦產資源，是現階段東部資本投資西部的主要動機和目的所在。特別是在2003、2004年之后，全球能礦資源價格飛漲，煤炭、有色金屬和水電資源開發的暴利，誘惑愈來愈多的包括東部資本在內的各路資金流入西部地區，從事能源、礦產資源的勘察、開采和交易活動：在西南水電資源開發高峰時期，僅四川省境內匯聚的水電開發資金就一度超過千億元人民幣；即便是在交通不便、氧氣稀薄、生活條件艱苦的西藏，也因其近萬億的地下礦藏資源，吸引了來自青海、四川、江蘇、浙江、山西等地的眾多“淘金者”蜂擁而入。在巨額資金的推動下，西部礦產開發市場空前活躍。1999年，西部12省區市采礦業固定資產投資只有160億元，到2004年便快速增長到662億元，2006年又進一步增長到1543億元，年均增幅高達124％。這種勢頭使西部生態資源環境面臨著空前廣泛而高強度的開發壓力，再加上我國正處于體制轉型期，制度不健全，管理不到位，尋租現象嚴重，能源、礦業市場泛濫的資金和過熱的投資，很容易造成對西部資源的粗放、無序開發和過度利用，并由此引發一系列的生態環境問題。

具體表現在以下方面：(1)受利益驅動和地方保護主義影響，西部一些地方政府只重視招商引資而疏于對資源開發的規劃、統籌和管理，更無視國家產業政策、行業規劃和準人標準，導致部分地區陷入資源開發一哄而上、遍地開花，“村村點火、處處冒煙”，生態資源環境遭受全面破壞的不良境地。(2)流入西部礦業市場的資金，很多都屬于投機性資金，逐利性強，短期行為嚴重，對礦產資源往往采取“采易不采難、采淺不采深、采肥不采瘦”的粗放開發策略，資源浪費現象嚴重。據調查，陜西、新疆等地煤炭采收率平均只有30％，遠遠低于國家《煤炭工業技術規范》所要求的75％的最低采收率標準。此外，這些投機性資本對短期利益的追逐，很容易形成對資源的不當開發、過度開采、超量利用，導致西部一些礦區頻繁發生塌陷、崩塌、滑坡、泥石流、水源污染、水土流失等環境地質災害，嚴重威脅礦區居民生命財產安全，惡化礦區周邊的生產和生活環境。西藏自治區就曾因砂金礦開采產生明顯的環境破壞效應，而不得不在2005年關閉了65家砂金礦山，并明令自2006年起全面禁止開采砂金礦。(3)在西部能源、礦產資源開發投資熱潮中，有相當一部分證照不全、不具備合格開發資質的小水電、小火電、小煤窯及其他小型采礦企業混雜其中。比如，前些年在清理整頓小水電時，僅由四川省地方電力局查出的“四無”(無立項、無可行性研究、無環評、無驗收)小水電就有128座。由于脫離監控，這些無證非法開發的小水電、小火電、小煤窯已經成為西部環境污染、地表資源破壞的主要力量。(4)我國現階段以東部企業為主要角色的跨區投資和產業轉移，是在體制轉型的背景下進行的，民營資本是其中的先導和主體。而民營資本通常具有生產規模小、開發能力有限、資金投入不足、技術人才匱乏、環保意識淡漠、經營管理薄弱等特點，由民營資本經營的各類小型采礦企業大多存在采礦方式原始、采礦工藝落后、作業環境險惡、惡性事故眾多、生產現場臟亂差等問題。

三、防范環境風險，促進產業轉移健康有序開展的對策建議

綜上可見，西部承接東部產業轉移并非有百利而無一害，對于伴隨而來的環境惡化風險，西部地區絕

不可忽視，而應當將環境風險的防范和化解納入其產業承接戰略，采取積極有效措施，確保隨之攀升的污染不致突破西部環境容量閾值。

(一)把握好技術和市場準入門檻，防止資源利用效率低、污染嚴重、技術落后的產品和工藝轉移到西部地區

技術和市場準入門檻是阻止污染轉移的第一道也是最重要的一道屏障。當前，西部地區應當結合國家正在大力推進的主體功能區建設，加強承接產業轉移的統籌規劃，根據不同區域的主體功能定位，制定差別化的技術和市場準入標準。在此基礎上，還應當特別重視建立一個強有力的實施保障機制，確保既定的市場準入標準得到切實有效的貫徹執行。其中的關鍵是要調整和完善國家區域政策及地方政績考核評價體系，一方面，實行差別化的區域支持政策，建立合理的生態環境建設補償機制，促進區域基本公共服務均等化，使西部“禁止開發區”或“限制開發區”在不開發或有限開發的情況下，一樣能夠實現發展和富裕；另一方面，制定符合可持續發展要求的地方政績考核評價體系，抑制各級地方在區域競爭中過度膨脹的GDP增長沖動，促使地方政府在招商引資、組織地方經濟活動時自覺考慮環保因素。

(二)積極探索適合西部特點的新型工業化模式，發展循環經濟，在承接產業選擇上有所為、有所不為

西部大部分地區還處在工業化初期階段，借助東部產業轉移力量，推動西部工業發展，以工業化帶動產業化、促進城鎮化，是西部經濟發展的必要選擇。但其特殊的地理區位、重要的生態價值、脆弱的生態環境以及巨大的節能減排降耗壓力，決定了西部地區必須走一條工業發展與環境保護雙贏的新型工業化道路，對東部產業轉移項目不能來者不拒，而應當有所選擇。對那些可能造成環境嚴重污染，目前又無有效治理措施或治理非常困難的項目、工藝和設備，無論投資規模有多大，都應當堅決放棄。除此之外，還需要：(1)按照產業鏈發展的要求，圍繞西部優勢主導產業的上下游配套及服務來承接東部產業轉移，補充、延長、擴展西部產業鏈條，形成不同企業產品的耦合共生，實現廢物回收利用。(2)抓住鋼鐵、汽車、有色金屬等行業加速區域資源整合的契機，通過協作、兼并、技術轉移與生產環節的分工協作等多種形式，努力與行業內的優勢企業、大型企業建立合作伙伴關系，承接其先進的技術、工藝和管理經驗，改造和提升西部產業。(3)根據西部經濟發展和產業結構調整的需要，引導東部資本進入商貿、物流、旅游、金融保險等低能耗、少污染的現代服務業，改變產業承接過度集中于傳統制造業的現狀。

(三)完善環境經濟政策，鼓勵企業環境友好行為，減少產業轉移項目的污染效應

根據科學發展觀和可持續發展內涵的要求，西部生態環境保護必須與地區經濟發展相結合，在發展中進行。所以對那些雖有污染，但又不是很嚴重的產業轉移項目，西部產業承接政策的重心不應是簡單阻止，而是想辦法減少其污染效應。區際產業轉移是一個中觀層次的范疇，其外在表現是產業內眾多企業的轉移，遷移企業的環境行為直接影響到產業轉移的環境效應。所以有必要將環境風險控制從企業外部引向企業內部，從企業環保行為的利益驅動機制人手，研究如何運用環境經濟政策手段，改變企業的成本收益函數，引導企業將污染控制、節能減排降耗貫穿于生產經營的全過程，實現企業經營的環保化轉變。實踐證明，主要依靠市場機制發揮作用的環境經濟政策手段，在動員企業環保資源，鼓勵企業環境友好行為，提高環境資源配置效率等方面都要優于純粹的行政管制。到目前為止，世界各國采用的環境經濟政策手段歸納起來主要有明晰產權、建立排污權交易市場、稅收手段、收費制度、投資補貼、信貸優惠、責任制度、發行環境債券以及押金一退款制度等。它們在不同領域的作用效果各有所長，西部地區應當根據轉移產業的性質、企業的狀況及各地的特點靈活運用。

(四)營造良好投資環境，吸引優質產業轉移項目

優良的投資環境是產業轉移項目順利轉入、根殖、發展的重要條件，也是產業承接區域維護自身利益，避免落入“產業梯度轉移陷阱”的必要保障。西部地區在承接東部產業轉移過程中，應當努力完善投資硬軟環境，創造有利于產業成長的條件，吸引更多低資源消耗、少污染排放、高附加價值的優質產業轉移項目轉入。其中的主要方面，一是加快改善西部基礎設施條件，特別是城市群、產業帶、各類工業園區的水、電、路等基礎設施的規劃和建設，完善配套生產及服務網絡。這個過程應當與產業承接相結合，有計劃地引導部分東部資本參與西部城鎮及各類工業園區的基礎設施建設，同時，國家也應當加大支持力度，在同等條件下，將國家審批的一些重大產業項目優先布局在西部，增強西部地區吸引區外相關配套產業項目的能力，推動西部產業集群發展。二是加快政府職能轉變，增強政府服務意識，提高政府服務水平。西部地處內陸邊遠地區，受各種因素的影響，部分地區在一段時期內難以依靠市場力量吸引外部產業轉入，需要發揮政府的作用。但從長遠看，政府的作用重心不應是在招商引資前臺穿針引線，更不是無原則地競相降低準入門檻，而是強化政府服務職能，轉變思想，更新觀念，盡快實現從生產建設型政府向公共服務型政府轉變，并以此為契機，規范政府行為，提高政府行政效率，改善市場環境，形成有利于產業發展的長期有效機制。