面向新農村經濟建設的村級組織負責人經濟責任審計模式的研究

趙金樓　李曼靜

摘要：長期以來，農村經濟幾乎是各種經濟監督的盲區，對村級組織負責人經濟責任開展的審計工作剛剛起步，當前村級組織負責人經濟責任審計的基本運行模式存在一定的弊端，不適應我國現階段村級組織機構狀況及農村經濟管理體制，影響了村級組織負責人經濟責任審計的預期效果。成立村級組織負責人經濟責任審計工作領導小組、設立鄉鎮審計服務所或者農村審計分局等專門的審計機構和構建市(縣)與鎮(區)的村級組織負責人經濟責任審計網絡等審計模式將有利于充分發揮村級組織負責人經濟責任審計的作用，為新農村經濟建設服務。

關鍵詞：村級組織負責人；經濟責任；審計模式；新農村經濟

中圖分類號：F324文獻標識碼：A

一、新農村經濟建設與村級組織負責人經濟責任審計的關系

新農村，是指在社會主義制度下，反映一定時期農村社會以經濟發展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態。其主要特點是：生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。具體而言，所謂“新農村”包括五個方面，即新房舍、新設施、新環境、新農民、新風尚。推進社會主義新農村建設是一項長期而繁重的歷史任務，必須堅持以發展農村經濟為中心。

經濟責任審計，是指我國在近些年來出現的旨在明確國家機關和國有企業事業單位領導人經營管理責任而進行的一種審計活動，即通常所說的任期經濟責任審計或者離任審計。經濟責任審計是在改革開放過程中形成的一種審計制度，是從我國國情出發推行的一項強化干部管理和監督，從源頭上預防和治理腐敗的重要措施。

村級組織負責人是中國行政管理過程中的最后一個環節，也是涉及人群最大的一個環節。村級組織負責人的工作面對廣大農民，其行為好壞直接影響農村經濟的發展。從現實來看，隨著城鎮化進程的加快和集體經濟的發展壯大，農村集體經濟狀況越來越好，村級組織負責人的權力越來越大。一旦這種權力得不到有效的制約和監督，就會造成貪污腐敗。多年以來，由于受體制的束縛，農村經濟幾乎是各種經濟監督的盲區，這也是農村各種經濟問題、各種經濟矛盾日益加深的一個重要原因。

村級組織負責人經濟責任審計的主要對象是村黨支部書記、村民委員會主任或負責主持全面工作的村“兩委”其他負責人。對村民組織負責人的經濟責任審計，《中華人民共和國審計法》沒有相應的規定。但從近年各地村級集體經濟的發展情況來看，盡管村務公開、村級民主理財已普遍推行，也取得了一定的成效，但對于村級民主決策和村級組織主要負責人履行經濟責任等情況，廣大群眾還是了解甚少，民主理財更缺乏有效地監督，而上級黨組織對此也缺乏客觀、綜合地評價依據。新農村經濟建設工作需要民主和透明化，依法加強對村級組織負責人經濟責任審計，具有重要的現實意義。

二、我國現階段農村經濟管理體制農村級組織負責人經濟責任審計模式

(一)我國現階段農村經濟管理體制

我國現行農村經濟管理體制是村財民理鄉代管。農村經濟由農村經濟組織成員大會選出代表組成民主理財組織進行監督管理，鄉經管中心負責村集體經濟組織財務的指導和監督。村集體經濟組織要定期公布財務賬目，接受村級集體經濟組織成員的監督。

(二)我國現階段村級組織負責人經濟責任審計模式

目前，由于各地體制、機構設置、編制等情況各不相同，開展村級組織負責人經濟責任審計的模式也不盡相同。通過調研，筆者認為，從組織實施形式上，村級組織負責人經濟責任審計大致分為以下四種模式：

1由市、縣(區)委、政府領導同志直接安排或組織部門書面委托，由市、縣(區)審計機關牽頭，財政、農業等部門配合，對村級組織負責人實施經濟責任審計。

2由鄉鎮黨委、政府或辦事處黨委委托，由鄉鎮、辦事處財政所、農經站和審計所等職能機構實施村級組織負責人經濟責任審計。

3由市、縣(區)紀檢委、農業局、監察局、信訪辦、糾風辦等部門根據工作需要臨時安排，或適時委托當地審計機關參與對村級組織負責人經濟責任審計，或委托鄉鎮經濟管理監督機構實施村級組織負責人經濟責任審計。

4將村級組織負責人履行經濟責任情況納入日常監督。有些地方為規范村級財務公開，推進民主理財措施，對村級財務先后實行了“村賬鄉管”、“村賬鄉監”，村級民主理財小組管理，鄉鎮農經站集中記賬等不同的管理形式。另有一些市、縣(區)的部分鄉鎮、辦事處設立有審計所或農經站，按照本級黨委、政府的工作安排每年開展村級財務收支審計。

三、當前村級組織負責人經濟責任審計模式的弊端

依據農業部、監察部、國務院糾風辦下發的《關于做好村干部任期和離任經濟責任專項審計的通知》(農經辦[2005]12號)規定，村干部任期和離任經濟責任審計由農村經營管理站負責組織實施，沒有設農村經營管理機構的，由鄉鎮黨委、政府安排農業服務中心組織實施。其工作體系是由農業部門牽頭負責，鄉鎮由農經站直接實施。

但是，從實踐情況看，村級組織負責人經濟責任審計工作缺乏計劃性、穩定性和統一性，更缺乏獨立性和權威性。部分鄉鎮農經站在機構改革中被撤并，有關工作人員移崗；部分鄉鎮農經站由于編制原因，造成人員不穩定，經費無保障；部分鄉鎮農經站工作人員業務素質參差不齊……這些都是阻礙村級組織負責人經濟責任審計工作有效開展的客觀因素。

另外，鄉鎮農經站等機構沒有主體執法資格，同時對村級組織負責人經濟責任進行追究缺乏相關的法律依據，導致對違反財經紀律的村級組織負責人用黨、政紀處理難以達到和國家公職人員相同的處理效果。鄉鎮農經站向司法等機關移交的村級組織負責人經濟責任審計有關的行政案件，往往以違法違紀問題界定不清或達不到立案標準而不予立案，導致問題長期無法解決。由于沒有相關的法律作為依據追究其責任，難以采取實質性措施對違反財經紀律的村級組織負責人處罰并促其整改。

在尚未設立或者已經撤并鄉鎮農經站的地方，村級組織負責人經濟責任審計工作只好由審計機關承擔。然而，經濟責任審計是受托審計，在國家現行的法律法規中，并沒有為審計機關明確村級組織負責人經濟責任審計這一職能。如果委托審計機關實施村級組織負責人經濟責任審計，應該由哪個部門委托、審計報告應該向哪個部門報送，審計結果應該如何利用等等，均未明確。在這種情況下，審計機關應該擔任什么角色?在工作中應當如何定位和操作?基層審計機關很難把握和操作。

由此可見，現有的村級組織負責人經濟責任審計模式不適應當前的經濟形勢，影響了預期審計效果的實現。

四、適應新農村經濟建設的村級組織負責人經濟責任審計模式

由于村級組織負責人經濟責任審計的對象不屬于審計機關監督范圍，審計部門以何種身份參與此項工作尚待研究和明確。在目前法律依據尚未解決的情況下，成立一個專門機構，加強對村級組織負責人經濟責任審計工作的組織領導尤為重要。

成立由紀檢、監察、審計、農業等部門組成的村級組織負責人經濟責任審計工作領導小組或聯席會議。村級組織負責人經濟責任審計工作在村級組織負責人經濟責任審計工作領導小組或聯席會議的統一領導下開展審計工作。農業部門牽頭并負責具體工作的組織事宜；審計等部門負責審計業務指導，鄉鎮審計服務所或者農村審計分局具體實施；紀檢、監察等部門負責對審計中發現有嚴重問題的村級組織負責人及時進行調查處理。形成統一組織、集中指導的村級組織負責人整體審計體系和工作協調機制。

審計部門設立鄉鎮審計服務所或者農村審計分局等專門的審計機構具體負責村級組織負責人經濟責任審計工作，逐步實行農村財務委托代理服務和審計監督制度。鄉鎮審計服務所或農村審計分局屬于市、縣審計局的派出機構，分局局長由市、縣審計局選派，分局工作人員從鄉鎮懂財務或者審計業務的干部中選拔，編制、工資待遇等在鄉鎮。實行農村財務委托代理服務時，由各村召開村民代表大會，審議通過村級財務委托代理服務協議和委托審計監督決議，并與會計代理服務中心簽訂委托村級財務管理協議，與農村審計局簽訂委托村級財務和村級組織負責人經濟責任審計監督協議，從而解決困擾村級組織負責人經濟責任審計工作的法律問題。

采取市(縣)與鎮(區)兩級相結合的方式，進行定期(每三年一次)村級組織負責人經濟責任審計，以市(縣)為主導，以鎮(區)為主力，審計部門、農業部門具體做好指導、監督、服務工作，各鎮(區)具體組織實施。以鄉(鎮)農經管理中心審計和自查為主，鄉鎮審計服務所或者農村審計分局重點審計。鄉(鎮)利用村級財務會計委托代理制以及集體辦公、村務公開等審核手段開展審計，鄉鎮審計服務所或者農村審計分局在指導鄉(鎮)審計工作的基礎上，重點對集體經濟管理混亂、存在較大矛盾的村成立審計小組進行村級組織負責人經濟責任審計。

審計部門拓寬經濟責任審計范圍進行村級組織負責人經濟責任審計，有利于增強村級組織負責人的責任意識、守法意識、廉政意識、競爭意識和創新意識，有效促進建設社會主義新農村等戰略決策的全面貫徹落實；有利于提高村級組織負責人村務決策的科學性和可靠性，通過制度監督、客觀評價，最終讓村級組織負責人獲得權力的合法性與行為的公正性；有利于及時發現和查處部分村級組織負責人的腐敗行為，及時糾正和處理村級組織負責人在經濟上謀取私利的行為；通過揭露和查處各種違法違規問題，有利于維護廣大農民群眾的切身利益，促進支農、惠農各項政策措施的落實，維護農村社會的和諧穩定，為新農村經濟建設保駕護航。