連云港市漁業行政執法中存在的問題與對策

王麗杰

摘要：連云港市境內漁業資源豐富，中國八大漁場之一的海州灣漁場分布其中。該市設市級漁政機構一個、縣級漁政機構九個，全市在編漁政執法人員105人，漁政執法船五艘，各級漁政機構認真履行著保護漁業資源的使命。黨的十五大以來，連云港市漁業行政執法工作進入一個新的發展階段，依法行政日益受到重視。闡述了連云港市市漁業行政執法發展歷程及現狀，重點分析其中的不足及存在問題，探討解決問題的思路和對策。

關鍵詞：漁業；行政執法；問題；對策；連云港市

中圖分類號：DF3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)33-0086-02

漁業行政執法是中國社會主義市場經濟條件下，行政執法工作的一個重要組成部分，也是漁業行政主管部門的重要職責。自1984年連云港市漁政管理站(現名為“連云港市漁政監督支隊”)成立以來，漁業行政機構和隊伍建設，經歷了從小到大、從弱到強，逐步發展壯大的過程。多年來，連云港市的漁業行政管理克服了種種困難，在監督檢查漁業法規的貫徹執行，漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，維護漁業生產秩序等方面作出了突出貢獻。

一、連云港市漁業行政執法發展歷程及現狀

1984年，經連云港市編委批準，正式成立“連云港市漁政管理站”，屬事業單位。1991年，更名為“連云港市漁政監督管理站”；2004年，根據農業部漁業局統一漁政機構名稱的通知精神，經市編委批準更名為“連云港市漁政監督支隊”。期間，各縣(區)分別成立了贛榆縣漁政管理監督站、連云區漁政管理站、灌云縣漁船漁港監督站、東海縣漁政科、石梁河水庫漁政管理站、海州區漁政管理站、新浦區漁政站、云臺區漁政站、東辛農場漁政站。1996年，灌南縣劃歸連云港市管轄，增加了灌南縣漁政站。2001年，云臺區撤銷，云臺區漁政站也隨之撤銷。經過二十多年發展歷程，連云港市漁政執法機構日益完善，執法裝備日益更新，執法職能日益拓展。目前，設有市級漁政機構下個、縣級漁政機構九個，全市在編漁政執法人員105人，漁政執法船五艘，并配備高頻、短波單邊帶岸臺、對講機、GPS、照相機、攝像機等通訊設備和取證設備。

自從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的方略以來，連云港市漁業行政執法工作進入一個新的發展階段，依法行政日益受到各級漁業部門的重視。連云港市各級漁業執法機構首先從制度建設抓起，除了認真貫徹執行《中華人民共和圍漁業法》、《江蘇省漁業管理條例》等法律法規外，還組織人員編寫了《漁業行政執法手冊》，其內容包括漁業行政處罰工作程序、漁業行政執法文書、漁業法律法規條文摘要、漁業違法案件構成要件及處罰依據與處罰利，類等等。這些都對提高執法水平與效率具有重要的促進作用。

二、漁業行政執法存在的問題

1執法環境尚不理想。(1)漁業法規不完善。自黨的十一屆三中全會以來，中國漁業法規不斷健全，先后頒布了有關漁政管理、漁港監督、漁船檢驗、安全電訊、漁業環保、野生動物保護等各項漁業法規及規范性文件六百多個。但是在實際工作中發現，中國的漁業法規存在著重實體、輕程序；法條規定過于原則，實踐性、可操作性不強；法律、法規和規范性文件較為散亂、繁雜目，定義不清，有些地方甚至存在上下脫節的弊端，使執法人員在實際工作中難以操作，難以定性。(2)執法隊伍體制不順。大部分縣級漁政執法隊伍為自收自支單位，不僅執法經費沒有保障，連基本的工資也得不到保障，使得“違法者養活執法者”的現象普遍存在，嚴重影響了執法的公正性和嚴肅性。(3)部門執法配合尚欠緊密。由于職責不明確，一些相關管理部門對存在安全隱患的船只隨意放行出海。由于執法管理的職能交叉，與相關管理部門在管理中發生沖突，有礙于漁業行政執法工作的開展。(4)漁民的法制意識亟待加強。一是安全意識差。漁民對安全宣傳、教育置若罔聞，采取各種形式繞過安全檢查、違規出海、私自捕撈，置安全隱患于不顧，甚至釀成海難事故。二是法制意識不強。個別漁民只注重眼前利益，忽視長遠利益，違規使用網具，在捕撈作業過程中實行“一網打盡”，嚴重地破壞了海洋漁業資源，遏制了漁業資源的再生能力。

2漁業執法水平不高。第一，漁業行政執法隊伍的整體素質偏低。體現在三個方面，一是文化程度比較低，市、縣漁政人員絕大部分人員是通過招工或轉業軍人安置進人執法隊伍，中學文化程度的占多數。二是漁業行政執法隊伍的年齡結構不合理，兩極分化現象嚴重。執法隊伍老齡化的弊端日益顯現，執法隊伍出現人才斷層，后勁不足。三是業務學習不夠深入。第二，執法程序混亂。一些執法人員對執行程序的重要性認識不夠，隨意簡化或省略執法程序。第三，執法文書制作不規范，證據意識差。在實際執法過程中，使用執法文書不規范、漏項、丟項、引用條文錯誤、字跡潦草、語言表述不清、人為地簡化或省略法定的執法步驟。第四，執法隨意性大，濫用自由裁量權。部分漁業行政執法人員特權思想嚴重，濫用職權，執法上隨意性較大。第五，是開拓創新意識不強。對于陳舊的管理模式安于現狀，不主動去剖析、研究問題，對一些深層次問題不作思考。

3宣傳不到位。近年來，雖然各級漁政部門加大了重點漁區漁業法律法規的宣傳力度，但還有相當一部分群眾還不了解《漁業法》，不了解漁政部門的職能，不了解保護漁業資源的意義。對漁業資源的違法行為，采取了“事不關己，高高掛起”的態度，沒有形成群管專治的良好氛圍。

4管理不到位。一是執法設施落后。由于經費無來源，加上漁政執法船船體老化維修成本高及燃料價格上漲等不利因素，海上執法舉步維艱，有時為節約燃料，只能放棄對一些海域的檢查，管理上造成了死角。二是外籍漁船的管理不到位。外省籍漁船跨海區作業，爭奪資源，當地漁民反響強烈。近年來，連云港市花費了很大的精力，組織了多次大規模的巡航行動，但都未能從根本上解決問題。三是安全監督管理不到位。因海洋捕撈漁船經濟效益滑坡部分漁船的修繕工作不到位，未檢漁船出海生產，埋下了安全隱患。

5對執法的監督、管理力度不大。一是執法監督的廣度和深度不夠。目前，漁業執法監督主要是年度執法檢查和專項檢查，自查工作被看做應付差事，重點抽查工作由于專業人員缺乏、時間短、礙于情面多種原因使得執法檢查只能發現一些表面的、共性的問題。二是執法監督的效果無法體現。執法監督的主要目的是為了糾錯和改正。但由于行政執法責任制和過錯追究制還沒有統一的要求和科學的操作辦法，雖然設置了專門的監察機構，但沒有很好地發揮作用，對執法過錯行為不能及時發現；有的雖然發現了但硬不下心腸追究責任，對執法人員起不到規范、懲戒和教育的作用。

三、提高漁業執法水平的思路和對策

1以人為本，強化教育，改善人員結構，提高隊伍整體素質。這是做好漁業行政執法工作的基礎和前提。這方面要做的工作很多，主要是嚴把三關即：培訓關。既要加強政治教

育，即用鄧小平理論和“三個代表”武裝行政執法隊伍中的每一名成員；又要加強法律知識教育，即通過各種形式，加強對執法人員的法律知識教育和培訓。進口關。嚴格把好漁業行政執法人員進口關，使高素質的人才加入到漁業行政執法隊伍中，逐步改善執法隊伍的年齡結構和整體素質。自律關。培養領導干部和執法人員的依法行政觀念，樹立“對法律負責”的執法宗旨，職業道德教育重在要求執法人員敬業律己，清正廉潔，培養行政執法隊伍的自律素質，發揮出行政執法隊伍的整體作用。

2加大宣傳力度。充分發揮公眾參與、輿論監督在漁業執法中的作用。只有加大宣傳漁業法律法規的力度讓廣大漁民充分了解《漁業法》，充分了解漁政部門的工作職責和任務，了解保護漁業資源的重要意義。對一些嚴重危害漁業資源的違法行為，形成“老鼠過街，人人喊打”的高壓態勢，讓違法分子無機可趁，無利可圖。同時，人民群眾生活在社會基層，對權利主體的監督最為廣泛和客觀，所受不法行為危害最為直接，體驗最為深刻，要求消除執法不力的愿望也最為強烈。只有讓社會上絕大多數人充分了解《漁業法》，了解漁政部門的職責和任務，才能夠保障人民充分行使監督權利，漁業執法行為置于人民的監督約束之下，執法違法行為就無處藏身。

3規范執法工作，加大監管力度。首先，在執法中嚴格按照《農業行政處罰程序規定》，根據行政處罰程序的適用條件，適用簡易程序、一般程序和聽證程序。實施處罰時要做到事實清楚，證據確鑿，適用法律法規準確，處罰適當，手續完備；其次，嚴格檢驗辦證條件，確保經檢驗的漁船真正處于適航狀態。建立、健全漁業安全生產責任制，完善漁業安全管理網絡，消除安全事故隱患；第三，加大監管力度，建立漁船管理臺賬，掌握漁船動態，加大對各種違法捕撈行為的打擊力度，清理“三無”和“三證不齊”漁船，做好漁民轉產轉業工作，切實保護漁業資源維護漁業生產秩序。第四，嚴格執行漁政執法人員“六條禁令”，經常進行對照排查，嚴格執行獎懲制度。

4切實加大漁業行政執法力度。要把漁業部門的職責準確定位在對漁業實施統一監督管理上，在經濟社會管理中發揮應有的作用。一是要排除人為因素的干擾。堅決抵制以權壓法、以言代法，理直氣壯地同漁業違法行為作不妥協的斗爭，堅決維護法律的尊嚴，維護全局的利益，維護大多數人的最高利益和長遠利益。二是要針對突出的漁業問題和薄弱環節，開展漁業執法重點專項檢查。這些重點包括：嚴厲打擊違法捕撈(特別是電脈沖捕魚)、嚴格執行海洋禁捕期和幼檢制度。專項檢查要注重實效，不搞形式主義，對檢查中發現的問題要抓住不放，要責令和督促其整改，直到解決問題。

5優化漁業執法的外部條件。在漁政執法過程中要主動地與監察、公安、水利、土地、港務等相關部門搞好協作，主動配合人大的執法監督和政府組織的漁業執法檢查，虛心聽取和接受人大、政府對漁業執法工作的批評監督，對執法工作中存在的困難要如實匯報，爭取人大、政府、政協對漁業執法工作的理解和支持。

6結合項目建設，爭取財政供給。近年來，省財政廳、省海洋與漁業局啟動了一批海洋與漁業專項資金項目。連云港市漁政部門根據自身情況，積極申報，2006—2008年，全市漁政執法部門共獲得省財政資金200萬元，全部用于漁政隊伍建設。連云港市漁業執法逐步實現了公平、公正執法，切實為漁業經濟保駕護航。

參考文獻：

[1]劉文超，淺談新時期漁業執法隊伍建設——關于全員執法的探討[J]，漁業致富指南，2007，(1)。

[責任編輯陳丹丹]