地方債懸疑

邢少文

國內(nèi)對于地方債發(fā)行所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)并未做好準(zhǔn)備，地方政府發(fā)債的閘門一旦打開，隨之而來的各種問題勢必引發(fā)一輪激烈的博弈。而市場擔(dān)心的是，在地方政府歷史債務(wù)沒有化解，市場化的發(fā)行體制和信息公開機(jī)制沒有建立的情況之下，對投資者而言，這2000億元債券的投資價(jià)值到底如何判斷?

在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案的“刺激”之下，2009年的經(jīng)濟(jì)開局就迎來了銀行信貸“爆炸”和赤字融資大旗高舉。

在即將發(fā)行的赤字國債中，2000億元的中央代發(fā)地方債引人關(guān)注。如同4萬億投資計(jì)劃到底能在多大程度上解決中國經(jīng)濟(jì)的難題一樣，對于許多早已債臺高筑，又面臨著財(cái)政收入縮減的地方政府而言，此番發(fā)債融資的舉措，能在多大程度上解決地方財(cái)政長期以來所面臨的一系列負(fù)債難題，仍然縣一個(gè)未知數(shù)。

被激發(fā)的舉債沖動

“廣積糧，高筑墻，備戰(zhàn)備荒”，曾經(jīng)久議不決的地方債問題此次以“救急”的面目出現(xiàn)。由于亟需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長“保八”的目標(biāo)，在擴(kuò)張性財(cái)政政策的指導(dǎo)下，地方政府的投資建設(shè)資金出現(xiàn)了巨大的缺口。

在4萬億的投資計(jì)劃中，兩年內(nèi)列入中央財(cái)政預(yù)算的只有1.18萬億元，其余則為地方財(cái)政和社會資本配套。根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門測算，2009年，地方政府須為中央投資項(xiàng)目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。而根據(jù)公開信息的不完全統(tǒng)計(jì)，至目前為止，各省新出臺的總計(jì)劃投資金額已經(jīng)達(dá)到22萬億元。

轟轟烈烈的投資已經(jīng)開始，來自中國人民銀行的統(tǒng)計(jì)顯示，在2008年11月到2009年1月短短3個(gè)月時(shí)間，商業(yè)銀行新增貸款2.87萬億元，相當(dāng)于去年全年新增貸款的58.4％。僅是今年1月份的信貸投放就創(chuàng)下了1.62萬億元的歷史紀(jì)錄，這其中，估計(jì)有30％左右是政府投資項(xiàng)目。

如此龐大的投資金額，除了銀行貸款，發(fā)行赤字國債，不得不成為另一個(gè)主要的融資途徑。

2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)，而全國“兩會”期間，全國人民代表大會將審議通過該項(xiàng)報(bào)告。

據(jù)悉，國務(wù)院于年前下發(fā)的《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》里提出，地方發(fā)債后募集的資金，“將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出”。

“主導(dǎo)權(quán)不在地方政府，我們目前只是按照財(cái)政部的要求把擬建設(shè)公共項(xiàng)目的情況和2008年省級政府負(fù)債情況報(bào)上去。”3月2日，廣東省財(cái)政廳巡視員韓曉進(jìn)告訴本刊記者。深圳市財(cái)政局有關(guān)人士則告訴記者，深圳申報(bào)的額度超過100億元，報(bào)上去的建設(shè)項(xiàng)目包括籌辦大學(xué)生運(yùn)動會等諸多項(xiàng)目，“地方報(bào)是報(bào)，至于批不批，怎么批，那是中央的事情。”

“我們目前也不清楚中央代發(fā)是何種形式代發(fā)，省級政府的負(fù)債信息如何披露?這個(gè)問題我們也在研究之中。”韓曉進(jìn)說。

“我們早前的建議是先在有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)成熟之后再推開，但現(xiàn)在來得比較突然。”國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部魏加寧研究員對本刊記者說，雖然此前流傳說中央代發(fā)，還貸付息的主體是地方政府，但債券的信用評級、項(xiàng)目投資情況、地方政府負(fù)債信息的公布等等問題目前都不清楚，歸結(jié)起來，涉及債券發(fā)行的主體到底是中央政府還是地方政府?

“目前中央對地方負(fù)債的具體情況還沒有摸清楚，也沒有試點(diǎn)，在這兩項(xiàng)工作都沒有進(jìn)行的情況下匆忙推出，最后結(jié)果如何很難講。”魏加寧說。

而市場擔(dān)心的是，在地方政府歷史債務(wù)沒有化解，市場化的發(fā)行體制和信息公開機(jī)制沒有建立的情況之下，對投資者而言，這2000億元債券的投資價(jià)值到底如何判斷?

地方政府債務(wù)堪憂

“無論是與歷史時(shí)期相比，還是與國際相比，現(xiàn)在的地方負(fù)債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融、社會安定都形成了威脅，到了該要解決的時(shí)候了。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅收研究所副所長王俊對本刊記者說。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅研究所近年來一直關(guān)注地方負(fù)債情況，去年亦曾做過幾次調(diào)研活動。

地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)到底到了何種程度，目前仍然是一個(gè)比較模糊的認(rèn)識。去年底財(cái)政部財(cái)科所課題組的調(diào)研結(jié)果是地方負(fù)債的規(guī)模在4萬億元以上，這一數(shù)字大體相當(dāng)于全國財(cái)政收入的80.2％，地方財(cái)政收入的174.6％。

但王俊認(rèn)為，“單純的一些總體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能意義不大，因?yàn)榈胤絺鶆?wù)的情況千差萬別，各個(gè)地區(qū)的綜合財(cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不一樣，要具體考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。”

2007年財(cái)政部實(shí)行收支分類改革之后，按照中國政府的測算口徑，地方負(fù)債一般分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，直接債務(wù)又包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，一般債務(wù)主要是收支不平衡所引起的，專項(xiàng)債務(wù)主要是在政府投資的重要項(xiàng)目上所形成的債務(wù)，擔(dān)保債務(wù)主要則是為企事業(yè)單位擔(dān)保所引起的。

由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，所以許多債務(wù)沒有進(jìn)入財(cái)政預(yù)算體系，這導(dǎo)致債務(wù)統(tǒng)計(jì)的困難很大，而擔(dān)保債務(wù)的統(tǒng)計(jì)更為困難。

“有些地方負(fù)債的情況動輒幾百億，多則上千億，有些地區(qū)綜合財(cái)力與債務(wù)余額的比例甚至達(dá)到了1:3。”王俊說，“目前顯現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)是‘兩頭小，中間大，省一級和鄉(xiāng)一級的債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)比較小，地市和縣一級風(fēng)險(xiǎn)較大，東部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)比西部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)要小。”

債務(wù)形成的原因也較為復(fù)雜，主要原因之一是自1994年分稅制改革之后，中國財(cái)政的集中度不斷提高，中央財(cái)政收入比重從1993年的22％激升到2007年的54.1％，而在事權(quán)方面，中央事權(quán)與地方事權(quán)比為30:70，倒掛現(xiàn)象非常嚴(yán)重。而在省內(nèi)財(cái)事權(quán)的分配上，地市和縣一級的財(cái)權(quán)較小，事權(quán)又較多。

“2006年之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資，糧食補(bǔ)貼，社保資金缺口等，2006年之后，則是直接債務(wù)的增長速度越來越快，其中最主要的是地方政府的投融資公司通過政策性銀行、商業(yè)銀行和非金融機(jī)構(gòu)借款占比越來越大。”王俊指出地方政府綜合負(fù)債特點(diǎn)轉(zhuǎn)換明顯，不可控性變得越來越大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國各級地方政府控股的各類城市投資公司已達(dá)360家，這些投融資公司的成立很多時(shí)候是為了“政績工程”，興建大量的基建項(xiàng)目。有些地方政府由于GDP政績考慮的因素，有投資沖動，安排發(fā)改委搞了很多投資項(xiàng)目，而那些政府背景的投融資公司往往是人事上由組織部委命，考核由國資委考核，資本金由財(cái)政出，項(xiàng)目則由發(fā)改委審批，管理混亂，涉及不同部門的利益。經(jīng)常出現(xiàn)的一個(gè)情況是，要債的上門找財(cái)政還錢，

但財(cái)政對那些舉債的項(xiàng)目卻一無所知。而這些債務(wù)又往往因?yàn)檎膿Q屆成為無頭賬。

由于很多的直接債務(wù)沒有經(jīng)過地方人大的預(yù)算審議，也沒有集中到財(cái)政系統(tǒng)管理，導(dǎo)致舉債行為得不到約束，風(fēng)險(xiǎn)控制的機(jī)制也難以建立。

“一旦償債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，政府投資的企業(yè)就可能面臨著破產(chǎn)，地方財(cái)政也會破產(chǎn)，并波及金融機(jī)構(gòu)，引發(fā)連鎖反應(yīng)。同時(shí)，為了償債，政府有可能巧立名目，提高稅費(fèi)，變相增加行政性收費(fèi)和預(yù)算外收入，這勢必會對人民的生活形成壓力，造成社會不穩(wěn)定。此外，為了償債，地方政府有可能會陷入惡性循環(huán)，加大投資和建設(shè)，表面上可以增加稅收，這對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，對民間資本會形成擠出效應(yīng)。”王俊認(rèn)為一旦這種模式同化，那么中國經(jīng)濟(jì)勢必被拖入泥沼。

王俊也指出一個(gè)值得欣慰的現(xiàn)實(shí)，國務(wù)院高層越來越重視地方債務(wù)不規(guī)范的閘題，“從我們調(diào)研的情況來看，2006年后，地方負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)累積速度逐步在減緩，這其中的主要原因是財(cái)政部開始進(jìn)行管理，一是建立債務(wù)核算的會計(jì)體系，并將債務(wù)逐步納入預(yù)算管理，二是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有些地區(qū)甚至可以做到預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行按月更新，將債務(wù)等級劃分為紅、黃、綠，根據(jù)預(yù)警情況進(jìn)行規(guī)模控制。三是針對擔(dān)保債務(wù)進(jìn)行管理，對擔(dān)保單位進(jìn)行信用評級。四是成立償債準(zhǔn)備金制度，有些地區(qū)每年還安排數(shù)億元的償債基金對歷史債務(wù)進(jìn)行償還。”

但這些措施終歸是被動性的債務(wù)管理，如何化被動為主動，對地方政府的舉債行為進(jìn)行有效的約束，則是涉及多方位的問題。在這其中，允許地方政府發(fā)債被認(rèn)為是一種較有效的方式。

小步走，慢慢試

允許地方政府發(fā)債，勢必牽涉《預(yù)算法》的修改，而事實(shí)上，由于中央政府一直限制地方發(fā)債，目前一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府紛紛采取發(fā)行中期票據(jù)和信托產(chǎn)品的方式繞道進(jìn)行融資。

“《預(yù)算法》的修改還應(yīng)該包括把社保基金收入和預(yù)算外收入等也納入預(yù)算，這些預(yù)算外收入目前也不好統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在不少地區(qū)的債務(wù)余額并不代表真實(shí)的償債能力。”中央黨校研究室副主任周天勇對本刊記者說。

“在加強(qiáng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上發(fā)行債券是可行的，一來可以約束地方政府的舉債行動，二來可以降低地方政府舉債的交易成本，三來可以加強(qiáng)中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控。可以先在那些目前債務(wù)管理做得比較好的地區(qū)先做試點(diǎn)。”王俊認(rèn)為地方債發(fā)行不能一開始口子開得太大。

魏加寧亦認(rèn)為，“發(fā)債不是單純著眼于籌資，而是要規(guī)范地方財(cái)政。”其中最主要的是將債務(wù)顯性化。但地方發(fā)債不能一發(fā)了之，一般來講，對地方債的約束機(jī)制主要有四個(gè)環(huán)節(jié)，一是地方人大的約束作用，二是中央政府主管部門“審核”的宏觀控制，三是發(fā)揮信用評級機(jī)構(gòu)等中介組織的作用，四是給投資者“用腳投票”的權(quán)利。

但在目前，這些條件都不夠完善，此次中央代發(fā)，更是將風(fēng)險(xiǎn)控制的權(quán)力上移，但這種“審核”機(jī)制的效用如何，仍很難講。

1998年為了應(yīng)對金融危機(jī)，中央政府曾發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方，但最后的事實(shí)證明這種做法并不理想，“我們了解，比較極端的情況，在一些財(cái)政狀況緊張的西部地區(qū)，拿到國債項(xiàng)目以后，1/3的錢先填窟窿——它本來就已經(jīng)有很多窟窿，工資都欠很多，所以拿到錢先干這些事了。另外1/3用來蓋樓買車，最后1/3才用在項(xiàng)目上面。”魏加寧說，“項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，最后怎么評估也不了了之。”

“光靠中央政府的審批，是管不過來的，過去正是由于看重中央政府的審核，而忽略了對其他約束制度的建設(shè)。”魏加寧認(rèn)為如果不能從制度上進(jìn)行約束，靠審核只會增加地方“跑部錢進(jìn)”的動力。

這其中還包括如何將發(fā)債的科學(xué)性和償債能力列入并作為地方官員離任審計(jì)的重要內(nèi)容，且審計(jì)工作由非政府系統(tǒng)的獨(dú)立第三方來完成。

“一旦地方政府還不起債怎么辦呢?一是可以要求地方政府制訂財(cái)政重建計(jì)劃，必須要壓縮財(cái)政預(yù)算，減少經(jīng)費(fèi)開支；二是可以借助于公司或者是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的概念由上級政府來接管當(dāng)?shù)刎?cái)政，比如說某個(gè)地方財(cái)政破產(chǎn)了，還不起債了，中央政府就接管當(dāng)?shù)氐呢?cái)政，然后完全按照規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開支。”北京思源兼并與破產(chǎn)咨詢事務(wù)所所長曹思源則提議可以制定一個(gè)《地方政府財(cái)政破產(chǎn)暫行條例》，地方政府要還債就要拍賣辦公室、拍賣自己的賓館和80％以上的汽車。不妨把舊廠房改造--一下變成市政府辦公的地方。這樣就可以用一個(gè)破產(chǎn)機(jī)制倒逼出一個(gè)廉價(jià)政府。廉價(jià)政府要有一定的條件才能造就，地方政府破產(chǎn)也許就是一個(gè)條件。

在諸多制度性建設(shè)缺位的情況之下，2000億地方債的投資價(jià)值，仍然是撲朔迷離。不過，在財(cái)政部條法司2009年工作重點(diǎn)中排在第一條的就是與全國人大常委會預(yù)工委共同做好《預(yù)算法》修改以及制訂《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，這也許是制度建設(shè)的方向。

(責(zé)編許圣如)