大珠三角整合新突破

朱文暉　王玉清

大珠三角地區既不像由主權國家形成的歐盟那樣復雜，也不會像國內各省市之間形成的長三角、環渤海地區那么簡單。港珠澳大橋的協作中內地政府的“敢想”和香港政府的“會做”的有機結合，提供了一個范例。

金融海嘯席卷全球，在貿易保護主義、金融保護主義潛流暗涌的國際背景下，國家發改委于今年初公布了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，在主要論及廣東下一個30年如何再創輝煌的同時，也對粵港澳經濟的進一步融合發展提出了更為明確的框架：推進重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈、以及創新合作方式。這一區域到2020年的目標是成為“三地分工合作、優勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一”。大珠三角地區在全國經濟中的開放性、競爭性得到了制度上的保證。

盡管香港社會還有質疑的聲音，認為綱要的制定是以廣州為中心，內容大多是從廣東的角度思考，而廣州的發展方向仍然要與香港同位競爭，而非錯位發展等等。但是，新年來粵港澳三地政府之間的良性互動已經為綱要的實施細則拉開了帷幕。

2月19日，粵港澳政府代表共聚香港，舉行了首次三地聯絡協調會議，討論如何落實《綱要》。粵港澳三方就建立聯絡協調機制、確定重點合作領域、聯合組織編制區域合作專項規劃等事宜達成共識，并確定近期重點推進粵港澳城市規劃合作項目、加快推進廣深港高速鐵路項目建設和積極推進珠澳跨境合作區建設等8項合作項目。

《綱要》剛編制之初，曾經有建議將港澳地區納入在內。但經過有關部門根據《基本法》評估后，遵循“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”的根本原則，香港和澳門的發展規劃不能由中央政府的任一部門制定，也就是說包含港澳在內的大珠三角發展規劃沒有法律根據，無從制定。因此，《綱要》的范圍以廣東省內的珠三角經濟區域為主要考量無可厚非。但另一方面，香港和澳門卻有條件充分利用《綱要》提供的條件和機遇，主動參與甚至主導“大珠三角”部分領域的未來發展，而在城市規劃、跨境基建等領域實施粵港澳全方位的對接，更屬題中要義。因為“大力推進粵港澳緊密合作”不僅是《綱要》的重要內容，很多具體任務的擬定也已經充分肯定了兩地的領先性。

放棄各自為政

過去30年的經濟發展已經使大珠三角地區整合到一起，成為區域經濟一體化的國際典范。未來的發展越來越多地從物流、(單向的)資金流發展為人流、信息流，社會經濟的發展越來越需要三地政府之間的密切合作，甚至要共同規劃環保、交通、基建等專案。《綱要》中一些具體任務的實施細則，需要三地政府協商、共同擬定。這就需要三地政府自覺、主動地磋商、配合，放棄各自為政的現狀，從共同的利益出發，建立新的合作機制，共同規劃未來，提升大珠三角在國際上的綜合競爭力。

用“前景是光明的，道路是曲折的”來描述大珠三角的未來合作最為恰當。大珠三角的經濟實力不容質疑，在中國的經濟發展中不僅有“領先一步”的優勢，未來還有“先行先試”的優勢。首先，內地的珠三角地區已經成為全球最大的制造業基地；其次，香港具有亞洲地區最完備、最成熟的資本市場和法治體系；再次，澳門的旅游博彩業和產業適度多元化的訴求，將為這一地區的均衡發展發揮重要作用；最后，大珠三角的地理位置使之成為重要的橋頭堡：向北帶動泛珠地區的增長，引領中國經濟的進一步發展，向南增進與東南亞地區的聯系，發揮中國在亞洲及國際事務中的影響。

但是，在珠三角產業結構升級、中國經濟發展模式轉變、國際市場因金融寒冬而嚴重萎縮的今天，調整的代價也會是慘痛的。粵港澳三地各自積累的結構性問題、三地合作中的制度性問題、國際經濟低迷的市場性問題，都成為當下和未來三地合作必須克服的障礙，各方也期望《綱要》的實施能夠幫助大珠三角地區首先渡過金融寒冬。

過去30年，中國市場的增量、國際產業的轉移為大珠三角的經濟發展提供了難得的機遇，內地低廉而穩定的土地成本、勞動成本和環保成本讓這一區域內的企業獲得了穩定的利潤來源，而無需關注產品差別化、市場開拓、技術升級等問題；另一方面，區內企業的無序競爭導致壓低利潤率成為企業生存的最佳選擇，過低的利潤率又限制了加工型中小企業的改造升級。土地、勞動力成本上升、人民幣升值之后，接踵而至的金融風暴導致的市場收縮形成的雙重夾擊，徹底改變了企業原來的發展環境，國際市場萎縮讓原本已茍延殘喘的部分外向型加工企業瞬間崩潰。結構調整之痛顯現出來。然而坦白地說，對這一類型的困難企業，除了自身調整之外，沒有任何行之有效的政策措施。

但是開放性、競爭性的市場雖然殘酷，卻也有機遇。1997～1998年的金融危機和2003年的非典，曾經為這一區域的結構性問題敲響過警鐘。那之后，一些精明的企業家已經開始轉型。時至今日，他們早已完成了技術提升，技術領先的制造工廠(如電信設備、液晶顯示器、射頻技術產品、車用電子設備等)已經在這一地區實現了新的集聚，大量中小型的科技企業在這一地區一展抱負，連續多年的世界最大IPO市場出現在這一區域，私募基金在香港集聚成為亞洲第二大規模、深圳則成為中國風險投資基金的重鎮。以上種種，保證了這一區域的核心競爭力。對于這些行業和機構來講，《綱要》的推出和未來實施細則的制定，當然是重要的機遇信號。

在區域合作領域，大珠三角地區既不像由主權國家形成的歐盟那樣復雜，也不會像國內各省市之間形成的長三角、環渤海地區那么簡單。這里有內地的經濟特區、省會首府和實施“一國兩制”的特別行政區，經濟發展水平、社會發展歷史、政府治理架構也有較大的差距。但是這一地區的項目合作已經有了重要突破。在這一地區的整合過程中，反映出三地合作中制度性問題的有跨境交通的規劃與建設、區域性金融合作如何破題、港澳高校進入珠三角、廣東港人子女的教育、香港老年居民的跨境養老問題，等等。這些難題，都需要在實施綱要的過程中迅速取得突破。

試驗田：港珠澳大橋項目啟動

跨境基建合作，本身是一項復雜的工程，從設計、施工，到建成后的運營、管理都需要多方、多部門的協作，可算是區域合作領域中較為困難的一項。慶幸的是，粵港澳政府的通力合作、全社會的共同參與、中央的大力支持，一起促成了港珠澳大橋項目的啟動。而大橋規劃過程磨合出的務實成功的多方協作，將成為區域內合作機制創新的過程。不僅解決了港珠澳大橋的建設問題，也為解決未來三地合作中的制度性問題提供了范例，也將成為粵港澳三地如何落實《綱要》的重要試驗田。

港珠澳大橋的協作起始于香港與珠江西岸交通聯系的研究。2002年9月內地與香港大型基礎設施協作會議(第三次會議)召開，內地和香港有關各方同意共同展開研究。

國家發展和改革委員會與香港特區政府于2003年1月共同委托綜合運輸研究所進行有關研究。2003年8凡國務院同意粵、港、澳三地政府成立港珠澳大橋前期工作協調小組(協調小組)，全面開展有關港珠澳大橋建設方案的前期工作。協調小組由粵、港、澳三地政府各派三名代表組成。中央政府更在2007年1月宣布成立港珠澳大橋專責小組，以加速推動大橋項目的進展。專責小組是國家領導下的多方協作，它由國家發展和改革委員會牽頭，成員包括國家交通部、國務院港澳事務辦公室以及粵、港、澳三地政府的代表。之后，我們看到在橋位技術方案論證、口岸模式、融資方案等重要事件的確定中都有很好的多方合作。2008年2月協調小組第八次會議上，三方同意屬地政府各自建造及營運其境內的口岸及連接線。分段負責的安排是港珠澳大橋建設的又一項合作的突破。筆者粗淺的總結是，在各個突破中，內地政府的“敢想”和香港政府的“會做”得以有機結合，保證了大橋的戰略意義和經濟意義。

成功的多方協作不僅能克服基本建設、產業協作、結構升級中的問題，還能促進經濟增長范式的變化。比如在利益紛爭時，社會各方都來關注港珠澳大橋的建設，于是各方面的成本都被提了出來，有經濟的、有社會的，也有環境方面的。因此大橋的建設不只有助于珠三角西岸的經濟發展，也有利于區域社會的平衡發展，更要在尊重自然(特別是海洋生物)的前提下，實現人類社會的發展。這種全社會的參與必然有利于社會的和諧，有利于人類的可持續發展，有利于探索中國式的科學發展道路。我們在看到珠江三角洲通過這座大橋連接成一個真正的陸路交通三角形的同時，也會發現一個區域經濟和諧、社會各群體和諧、人與自然和諧的發展新路向。在這條新路的連接下，不僅珠三角會有更好的發展前景，體制的創新更會為中國未來的發展起到良好的示范作用。

民生合作考驗三地決心

金融領域也是粵港澳合作的一個亮點。盡管中國金融市場的深化將是一個廣泛長期的過程，農村金融的發展和綜合配套金融體系的建設已經有其他地區承擔，但是在中國金融市場的開放、人民幣的國際化等問題上，大珠三角卻是舍我其誰的選擇。中國金融改革與開放面臨的是一個更為復雜和多變的世界金融市場，粵港合作中對于CEPA的先行先試安排，將為金融領域的開放和改革提供了一個緩沖器、一塊試驗田。金融體系要在經濟發展中充分發揮作用，不是通過一個金融企業，而是通過整個金融體系的有效運作來發揮作用。所以金融企業的各個環節應該在統一的制度安排下依法有序活動，提高相互協調性，保證市場的健康發展，而這種制度安排需要在探索和創新中完成。通過有序地在粵港區域內安排保險產品的跨境互購、中小企業跨境融資、港深股票市場科技股板塊合作，以及由香港金融機構參與承擔人民幣與其他貨幣的互換安排、人民幣計價證券的境外發行等，不僅能有效發揮香港金融企業的服務優勢，也可以幫助中央以小范圍(產品與區域)的開放，獲得較為充分的經驗，同時積累金融業務和監管的人才，在探索中完成金融業的改革和制度創新，提高金融監管的水平，最終保證中國金融市場開放后的安全性。

而民生領域的合作則會成為三地合作中考驗政府解決問題的決心和能力的關鍵指標。深港兩地的跨境學童、三地的衛生醫療合作等都需要政府的主導才有解決的可能。以醫療合作為例，粵港兩地的市場存在很大的互補性，內地在政策上也已經對香港醫療機構、醫生赴廣東行醫優先開放，但是上述制度細則的對接與安排，以及兩地人口醫療習慣、保健文化以及從業人員待遇等差異，也都是現實合作中需要克服的障礙。然而這些障礙并不是單純由市場因素造成的，因此市場的開放也就無法根本解決這些問題。發揮各自優勢達致雙贏，醫療也好、教育也罷，這類關系社會民生的產業，與投資與貿易不同，在市場的進一步開放和業界的努力之外，更需要兩地政府部門之間的合作和制度創新才能實現，同時，各地政府還需要有效平衡內部的利益群體的反對聲音。而這些民生領域的行業，在創造經濟價值的同時，也會凸現社會的人文關懷。民生領域的合作，的確是三地政府需要共同面對的一個新課題。

總之，三地未來的發展，需要前瞻性的戰略眼光，互利共贏的協同作戰，創新求實的智慧策略。雖是“路漫漫兮其修遠”，若三地政府能夠共同制定戰略性的規劃，展開務實的協作，先謀而后動，有勇、有謀、有方，大珠三角的優勢無可替代。一言以概之，《綱要》要有好的效果、大珠三角地區的核心競爭力要得以保持并更上一層樓，除了市場機制之外，還需要各級政府的理性參與、三地社會的更多包容。