電監會博弈直供

徐正輝

在近乎停滯的電力體制改革當口，強推直供電模式，是經濟危機中拯救企業的短期行為，還是要撼動目前電力壟斷體制的試探氣球?

冬儲煤的高峰已經過去，電力和煤炭企業之間的矛盾隨著電煤合同遲遲不簽署而再次激化。電網企業極力慫恿中國在一季度上調包括居民電價在內的終端銷售電價，而上網電價保持不動或者進行小幅調整的電價調整方案，在業內頻頻流傳，所不同的是這次關于電價這一敏感事件發布的源頭不是國家發改委，而是電監會。

電力專家陳望詳2月26日接受記者采訪時表示，電監會希望電價調整一方面是理順扭曲的電價，一方面則是想在電力足夠合理的基礎上推行直供電模式。“不過推行難度比較大。”他認為電價調整的方案由國家發改委價格司醞釀，形成方案后需經部委會簽，再上報國務院批準。整個程序完成需要一定時間，近期進行電價調整的空間較小。

不過，電監會畢竟在電價問題發出獨立聲音了。

電監會強推直供模式

這一切都因為近乎停滯的直供電模式，推行4年來進展緩慢，讓專司電力市場化改革監管職責的電監會比較煩惱，他們渴望能夠出現變化。

電監會在多次內部討論中都認為，電力市場應為買賣雙方提供更多的選擇機會，讓更多購售電主體參與電能買賣。但是由于電網天然的壟斷性質，國內又不可能在短時間內采取更為激進的措施來推動電網改革，“目前電網承擔了發電企業虧損緩沖的角色，現在電價壓力由電網分擔了些，不然政府更為被動，作為妥協，政府只能接受電網一些條件。”國家發改委能源所周鳳起研究員多次參加電監會的內部討論，他認為目前電監會強推的打破單一購買模式、允許大用戶和配電企業向發電企業直接購電，是幾乎所有實現競爭性電力市場國家采用的模式，

“電監會在電網面前都是弱勢部門，中國電力市場化建設原來定的就是‘廠網分開，主輔分離的原則，但這一發展方向被電網企業腰斬了。”中國能源網副總裁韓曉平說，現在電力需求過剩，加之電煤價格不確定，很多發電廠都生存困難，這個時候正是推進電力直接交易的好機會。電力企業和用電企業可以通過長期協議的方式將電價和電量鎖定，這樣電廠有了合同作支撐，可以購買電煤或用合同向銀行貸款，用電企業也可以用長期協議的方式將電價降低。

在電監會的設想中，其一就是目前廣為應用的，以輸電網為媒介，連接獨立發電商與用電大戶以及配電商，最后輸送給終端用戶的發電企業競爭上網模式。其二，則是通過發電商與大用戶或配電商直接進行雙邊交易，繞開電網的直購電模式。國務院制定的《電力體制改革方案》明確提出，在條件具備的地區，加快開展直購電試點工作。電監會的文件明確提出今年將推廣直供電，著重輸配分開和電價機制改革。其中，輸配分開將為直供電打下基礎，在電價機制方面形成輸配電價，為直供電提供定價依據。

在電力體制內，電網公司成為壟斷權力最大的部門。用哪個企業的電、用多少，電網公司說話很算數。2005年4月5日，國家發改委出臺了《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》。這些辦法劍指電網公司壟斷權。

根據規定，電網公司不可獲得高額壟斷利潤，輸配電價將按有效資產核定收入上限，實行最高限價；電網可靠性必須達到一定標準；必須依法為各市場主體提供無歧視的質量上乘的服務。為了對輸配電價格進行有效監管，發展改革委將會同電監會制定輸配電價格成本監審辦法。

“現在是個微妙的平衡。”周鳳起分析，現在是地方企業和發電廠生存艱難，電網公司被迫讓步。地方政府也是為了地區經濟利益考慮，在經濟不景氣的時候力推電力直購。當經濟好轉，為了爭取電網公司投資等考慮，就不會再支持電力直購。

直供交易模式中用電企業只需向電網支付網絡使用費，如果該用電大戶有能力直接組建自己的輸電網絡，更可完全繞開電網。這當然會影響電網的收益。“電監會之所以比較積極推動直供模式，根本原因是直供模式中定價因素比較少，而能突出監管重要，如果這種模式能夠被高層認可，成為未來電力市場化改革方向的話，電監會就可以把握主動權。”廈門大學能源研究中心主任林伯強認為這是部門利益在起主導作用。

電價穩定成為電網談判的籌碼，長期看電價理順也只是時間問題。高盛報告稱，因政府宏觀緊縮放松，通貨膨脹壓力減輕，預計中國政府將在下半年再次上調電價。

電力管理模糊地帶依然

按照中國目前的能源架構，電監會對于同級部委還是國家電力巨頭，都沒有足夠的“談判能力”。

中國目前的管制體系內，電力作為最大塊的國有資產之一，很多部門都不想放棄自己手中的權力，根據現在的職能劃定，并不比2002年電力改革前清晰。目前，電力的定價權、項目審批權力由國家發改委為主，會同電監會、國家能源局協商，電力監督權以電監會為主，國家發改委和國家能源局協助管理，電力企業的資產由國資委委托企業管理，國資委有電力企業資產增值保值的責任，農電水電則由水利部負責資產管理。此外，電力企業下屬的各類電力財務公司有財政部門負責指導，而很多電力企業下面都有自己的二類公司上市，這樣又要接受證監會監督。

電力改革的現狀是不僅僅企業層面沒有理順，連政府管理部門的權力劃分同樣沒有理順。

此前有部分專家認為，電力建設項目的審批權應該給國家能源局，電力價格的制定管理權利應該交給電監會，但是這兩項權力都是發改委的立身之本，不會輕易放權，全部放權，也不利于國家進行宏觀調控等。國家發改委價格司的一位官員表示，電建項目審批核準權是必定要保留在發改委的，本來電價監督管理權其實也應該交由發改委負責。因為發改委有一整套的物價系統，而電監會人數較少，如何能管得好電價?

國務院發展研究中心產業部部長馮飛認為，電監會在推進電價改革的過程中，以國家確定的電價改革方案為依據，以市場化改革為取向，以區域電力市場為平臺，針對電力市場供需形勢和經營成本的變化，對電價調整提出建議。實際上，從另外一個方面來說，電監會是應電力體制市場化改革而產生的機構，如果沒有了電力市場化的改革方向，電監會也就沒有市場可以監督甚至沒有存在的必要了。

但是國家發改委卻并沒有與電監會一樣熱衷于電力體制改革的市場化。在2002年底廠網分開之后，在審批電力項目和電價改革上始終抱著權力不放，處于被動接受市場化理念的狀態。2008年新一輪機構改革后成立的國家能源局，也只是從國家發改委劃過來外資能源項目審查權和能源價格文件會簽權而已。原來電監會與國家發改委之間就存在溝通比較少，雙方在開會時都經常出現不愿意碰面的情況，現在如何協調國家發改委，國家能源局，電監會之間角色是比較藝術的。而這三個部門之間的溝通對于電力體制改革無疑是有利的。馮飛認為，轉型是指政府管電模式的轉型，這種轉型要從過去對項目的直接干預或直接管制中抽身出來。政府應該從大處站在全局的角度來考慮電力的發展方向，提高進入門檻等。

實際上，按照現在的趨勢，中國近期上調電價基本上是不現實的，特別是工業領域的電價。一些政府人士認為，在經濟危機環境下，發電企業和電網企業應該挖潛增效，把許多原本可以降低的成本節約下來，共度時艱。若在此時提高電價，不利于發電和電網企業的成本降低。“現在的電價結構扭曲得非常厲害。在推進區域電力市場建設，進行電力體制改革的過程中，應該首先把電價形成機制合理化，不能不顧現實隨便使用電價調控這個杠桿。”周鳳起坦言作為壟斷的電力行業并沒有受到根本沖擊，“不過是左手轉右手，賬面虧損罷了。”

在電價必須上漲的大背景下，中國電力體制改革下一步如何走，依然充滿著許多未知數。