試論共同但有區別責任原則在我國的適用

摘要:文章在結合我國的具體國情的基礎上,對我國進行環境污染防治過程中在環境保護法律中適用這一前沿的原則所具有的理論基礎以及需要注意的問題進行了探討。

關鍵詞:京都議定書;共同但有區別責任原則;環境法

中圖分類號:D922文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)33-0109-02

共同但有區別責任原則是國際環境法中的一項基本原則。這一原則的產生主要是基于各國社會發展的歷史對國際環境的影響及本國的實際承擔能力。其核心思想是,在實現將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上這一目標過程中全球各國都負有共同的責任和義務,但是基于各國的歷史發展狀況及現實承受能力,發達國家應該在這一過程中應該率先承擔并且承擔主要的責任。

一、共同但有區別責任原則的主要內容

《京都議定書》第一次設定了具有法律約束力的溫氣限排額度,是迄今為止國際社會承諾削減溫氣排放、遏制地球變暖的唯一一項國際公約。結合1994年3月生效的《聯合國氣候變化框架國際公約》的相關內容可知,共同但有區別責任原則主要內容包含兩個方面——共同責任以及有區別責任。由于現實原因的限制或者說是從公平的角度考慮,發達國家和發展中國家在國際環境保護中所要承擔的責任的范圍、時間、方式、手段等方面是有差異的,從歷史和現實的角度出發,對于各國的具體責任的確定,應當兼顧公平與效率,統籌考慮各種因素,在公平和效率之間做出適當的權衡取舍。保護和改善全球環境是全人類的共同利益所在,是世界各國的共同責任。這種共同責任主要體現在:基于“地區生態系統的整體性”,各國,不論其大小、貧富方面的差別都應該采取措施保護和改善其管轄范圍內的環境,并防止對管轄范圍以外的環境造成損害,同時各國應該在環境方面相互合作和支持等。但是另一方面,由于各國經濟發展和工業化的水平不同,廢棄物和污染物的排放數量也不同,不應該要求所有的國家承擔完全相同的責任。發達國家在自身發展過程中曾經向大氣排放大量有害物質,最先并且主要是他們造成了大氣的污染,發展中國家不應為他們造成的大氣污染后果承擔責任。

二、共同但有區別責任原則適用于我國環境法律體系的基礎

不可否認,共同但有區別責任原則在全球范圍內是適用、且必須加以運用的。一種被證實具有優越性的原則能否在我國的環境法中適用,必須要針對我國的具體國情以及此原則的特征進行分析。

(一)我國在環境保護方面與世界進行了深入的交流和合作,具備運用相應知識的能力

從環境角度來看,世界是一體的,一國環境的污染和破壞都可能引起相關地區甚至全球范圍內的環境破壞。我國積極參加全球范圍內的環境保護活動,簽訂相關的環境保護國際協議。我國先后與30多個國家簽署了雙邊環境合作協議或備忘錄,與美國、日本、法國、德國、加拿大、俄羅斯等10個國家簽訂了有關核安全與輻射環境管理的雙邊合作協議,與聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署、國際原子能機構、世界銀行、亞洲開發銀行、全球環境基金、蒙特利爾議定書多邊基金等國際機構建立了密切的合作關系。積極參與了重要國際環境公約的談判和重要多邊環境論壇的活動,參加或簽署了氣候變化框架公約、生物多樣性公約、保護臭氧層的維也納公約和蒙特利爾議定書、巴塞爾公約、核安全公約等國際環境公約,廣泛、深入地開展了有關國際公約的履約工作。表明我國在環境保護方面已經全面與世界接軌,對國際環境保護及其責任履行上的原則有了深入地了解和學習,能夠結合我國的具體實際情況合理地移植到我國的相關法律體系中來。

(二)共同但有區別責任原則與我國環境法律體系的原則相契合

我國環境保護法律法規具有以下基本原則:環境保護與經濟建設、社會發展相協調原則;預防為主、防治結合原則;獎勵綜合利用原則和污染者負擔原則。[8]可以說這些原則與共同但有區別責任原則都具有密切的關系。環境保護與經濟建設、社會發展相協調原則和共同但有區別責任原則從共同點上來看都注重與相關因素的協調發展,尤為可貴的是三者的長遠目標都不約而同地放在了代際公平上。預防為主、防治結合原則更注重的是對環境污染防治方式的采取上,目的是為了避免重走西方“先污染,后治理”的老路,共同但有區別責任原則在講求有區別責任的時候同樣要求所有國家對維護和改善環境做出應有的努力,這種努力更多地是體現在一種防治措施上。獎勵綜合治理原則突出表現為對環境維護、污染治理過程中方式和方法的承認和褒獎,從上面的論述中我們不難得出共同但有區別責任原則同樣蘊涵著相同的內容。污染者負擔原則和共同但有區別責任原則上文已經進行了論述,在此不再贅述。

(三)共同但有區別責任原則符合我國現實國情

在環境狀況中,我國的現實國情是:西部地區環境資源豐富,地理條件惡劣,大氣質量相對較好,但是由于自然因素以及不適當的開發行為導致了該地區環境遭到極大破壞的后果,經濟產業發展成本急劇上升。貧困仍然是主要問題,由于貧困對環境的破壞越發嚴重,由此形成一種惡性循環;農村地區工業發展相對落后,但是由于城鎮化的擴張、環保技術水平落后、資金缺乏等原因,農村的環境問題嚴峻性現在越發突出。西部地區和農村地區的環境污染問題從根本上講是由于東部地區和城市造成的。多年以來東部地區一直不合理地開采西部的資源用以自身發展,在造成植被等破壞的同時,使得西部的大氣等環境因素也遭受破壞。農村地區更是明顯,在農村源源不斷向城市提供廉價勞動力和土地等資源的同時,城市給予農村的卻是渾濁的空氣、受污染的水源、固體廢棄物的處理場等環境污染。在社會發展和環境權享受方面,西部地區和東部地區、農村地區和城市是很不公平的。其實將這種狀況放大來看,跟國際社會是有很大的相同之處的,猶如發達國家和發展中國家一樣。“在《環境保護法》的修改中,必須正視這一狀況,通過確立共同但有區別的環境保護責任原則,來協調和統籌我國環境保護的整體性和區域性,尤其是東、西部地區之間的差異性。”

(四)共同但有區別責任原則不應僅僅局限于對大氣上,對其他環境因素上也適用

比如海洋污染、河流污染、土地污染以及固體廢物污染等,這些對環境的污染破壞行為所產生的影響絕不僅僅局限于某個既定的地區。特別是在我國這樣的國家,國土面積和人口基數大,經濟增長迅速,在這樣的一個社會環境下,環境的污染和破壞是不可避免的。而且一個環境破壞結果可能存在數個主體的一種或幾種破壞行為,那么這些主體都應該對該環境破壞后果承擔責任。問題是,責任該如何承擔?均等地承擔責任顯然是不公平的,因為各個行為主體所造成的環境破壞程度是不一樣的;若是主體都不需要承擔責任則相當于變相鼓勵、放縱這種環境破壞行為,對環境造成更大的破壞。共同但有區別原則能夠很好地解決這個問題。它強調責任的共同性,但是在共同的基礎上堅持有區別的責任承擔原則。也就是說共同但有區別責任原則在很多的環境污染領域的責任承擔處理上都是適用的。

三、共同但有區別責任原則在我國適用過程中應該注意的問題

共同但有區別責任原則是一個能夠有效解決一國內部地區之間發展不平衡、環境資源利用不公平以及環境責任承擔不公平問題的有效理論工具。尤其是像我國西部地區和東部地區、農村地區和城市之間由于環境破壞引發的矛盾,如果能夠有效運用共同但有區別責任原則所形成的機制,在可預見的未來是能夠在很大程度上實現環境的改善和矛盾沖突的緩解。由于目前共同但有區別責任原則主要是適用于國際環境法領域,要將其適用于一國的環境法可能會面臨一些問題,但這個不能成為我們棄之不用的理由。

(一)加強對共同但有區別責任原則的理解

共同但有區別責任原則是一個矛盾統一體,在適用于我國相關環境法律的過程中容易由于理解上的不同或者錯誤產生責任承擔上的糾紛,甚者源于地方利益保護而不愿意承擔相應的環境責任。同時由于環境主體的多樣性,環境遭到破壞往往不是一個主體所造成的,可能是多個主體,確定這多個主體是否全部需要承擔相應的環境責任或者說在這些主體之間如何劃分責任比例將是棘手的問題。這種情況下很難將共同但有區別責任原則堅持下去。建議國家相關主管部門通過立法的形式明確共同但有區別責任原則并將免責情形以及責任承擔比例按照環境破壞主體行為的嚴重程度進行合理的界定和劃分,盡量避免在執行階段出現責任承擔糾紛。否則時間的拖延將會使環境受到更大的破壞。

(二)最大限度地減少“搭便車”行為

搭便車行為是指在一個群體里,在自身不支付代價或者代價很少時,借助群體獲得超過自身應獲利益的行為。與國際社會不同,當共同但有區別責任原則適用于一國環境法律時很容易引發這種行為。在國際社會上,即使某個國家在國際上不愿意承擔國際環境相關責任,但是關涉自身的環境問題所產生的利益受損時也會采取相應的措施進行環境預防或治理的——盡管這種預防或治理是基于本國的利益受損而進行的。但是在一國范圍之內會存在其他的因素對不同地區承擔環境責任產生影響的,因為就算本地區不愿意承擔環境責任,最終中央政府也會為此買單的,沒有哪個國家政府愿意自己的國土范圍內的環境受到致命的破壞。這種情況之下,搭便車行為就有產生的可能。尤其是在我國,國土面積大,環境主體更顯的紛繁復雜,環境治理更大程度上是依賴中央政府的力量。可能有些地方會繞開共同但有區別責任原則,或是僅僅承擔共同責任而拒絕有區別責任,甚至拒絕承擔任何責任。比如某些東部或者城市僅僅愿意承擔共同責任,其承擔共同責任的范圍局限于本地區,對西部或農村地區拒絕輸出相關的資金或技術;而某些西部或農村地區可能本身不采取優化本地相關產業、提升能源利用效率等措施,僅僅期待東部或城市甚至是中央政府有關的援助。為了減少搭便車行為,建議在適用共同但有區別責任原則的基礎上建立相配套的公平機制和激勵機制。需要注意的是,公平機制不是一刀切,這應該是一種有區別的公平,根據責任大小以及承擔能力進行界定。

(三)在相關環境保護法律中明確規定減排標準、責任承擔比例劃分標準以及額度限制

共同但有區別責任原則強調共同責任和有區別責任,但是至于共同責任如何確定、有區別責任如何劃分并沒有進一步地說明,這需要一些配套制度或將共同但有區別責任原則融入相關的制度進行支撐。目前我國對環境污染主要實施的是總量控制和排污權交易制度,這兩項制度實際上是共同但有區別責任原則的支撐制度。但是很顯然其本身是不夠全面、不夠科學的,如片面強調總量控制可能導致濃度的增加,而排污權交易的主體、范圍、內容的不確定性容易使監督失效,同時這兩項制度沒有確切的減排標準、責任承擔比例劃分標準以及額度限制等,不利于責任的承擔和義務的履行。“制定廢物排放標準及限制額度的法律制度,使之成為實際履行的尺度,應是十分緊迫的。”

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作者簡介:黎立朝(1984- ),男,廣西人,中國地質大學政法學院碩士研究生,研究方向:環境與資源保護法學。