中國(guó)建筑安全規(guī)制體制設(shè)計(jì)：基于國(guó)際比較的視角

孫　艷

〔摘 要〕建筑安全事故的頻繁發(fā)生已經(jīng)成為世界性難題。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，其建筑業(yè)勞動(dòng)力更為密集，事故發(fā)生率、死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，本文認(rèn)為其根本原因在于以“缺位”與“缺失”共存為特征的中國(guó)建筑安全規(guī)制體制。本文擬通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)和日本的建筑安全規(guī)制體制進(jìn)行分析比較，探究發(fā)達(dá)國(guó)家建筑安全規(guī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)建筑安全規(guī)制體制的改革與完善提供借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕建筑安全；規(guī)制體制；國(guó)際比較

中圖分類號(hào)：F276文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文

章編號(hào)：1008-4096(2009)02-0054-05お

一、引 言

從世界范圍來(lái)看，建筑業(yè)屬于傳統(tǒng)意義上的高危行業(yè)，其事故發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)的平均水平。全國(guó)建筑施工安全生產(chǎn)形勢(shì)分析報(bào)告顯示，2007年全國(guó)共發(fā)生房屋建筑與工程事故859起，死亡人數(shù)1 012人，其中較大及以上事故35起，死亡144人，重大事故兩起，死亡21人。建筑業(yè)成為僅次于礦山、交通等第三大危險(xiǎn)行業(yè)。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國(guó)建筑業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，基本建設(shè)規(guī)模逐年增大，2007年我國(guó)基本建設(shè)投資約占GDP的1/3，建筑業(yè)越來(lái)越成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。建設(shè)需求增大以及從業(yè)人員穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，如何確保建筑業(yè)生產(chǎn)安全則變的愈加重要。建筑業(yè)的安全關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)，決定建筑業(yè)的健康發(fā)展，更影響全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

探究中國(guó)建筑安全的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，行政執(zhí)法效率低下，安全生產(chǎn)投入不足，技術(shù)水平落后和從業(yè)人員總體素質(zhì)不高等均是不爭(zhēng)的事實(shí)，但究其根源則在于“缺位”與“缺失”共存的中國(guó)建筑安全規(guī)制體制。建筑安全規(guī)制是政府為了保障建筑工人在勞動(dòng)過(guò)程中的安全和健康，在法律、組織制度、科技和文化方面采取的各種措施，屬于社會(huì)性規(guī)制中的工作場(chǎng)所安全規(guī)制。與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制一樣，它也是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種治理方式。關(guān)于建筑安全規(guī)制，方東平從政策法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)和管理體系等方面對(duì)中國(guó)建筑業(yè)安全管理進(jìn)行了分析，提出應(yīng)建立符合中國(guó)國(guó)情的建筑業(yè)安全管理體制^[1]；郝升躍和柴正興認(rèn)為中國(guó)建筑安全的高事故率源于中國(guó)建筑安全管理組織體系存在的弊端^[2]。袁海林、金維興、劉樹(shù)楓和吳璠利用博弈模型分析了政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)間的博弈過(guò)程，指出了企業(yè)實(shí)施建筑安全控制動(dòng)力不足的原因并提出政策建議，認(rèn)為應(yīng)該完善管理體制和提高政府的規(guī)制能力^[3]。楊地林分析了建筑企業(yè)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，針對(duì)現(xiàn)階段政府規(guī)制問(wèn)題提出建議。總之，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為導(dǎo)致中國(guó)建筑業(yè)安全事故頻繁發(fā)生的重要原因是建筑安全規(guī)制體制存在不少問(wèn)題，因此，應(yīng)積極尋求符合中國(guó)國(guó)情的建筑安全規(guī)制體制。盡管上述諸多文獻(xiàn)均指出安全規(guī)制體制之于建筑業(yè)安全生產(chǎn)的重要性，為建筑安全規(guī)制體制的構(gòu)建提供了思路參考，但是更具體的如何構(gòu)建筑安全規(guī)制體制，則涉及更復(fù)雜的分析與實(shí)踐。“汲取百家之長(zhǎng)為己所用”乃是中國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)一條基本的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，雖然存在社會(huì)基本制度等差別，在建筑安全規(guī)制體制構(gòu)建方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的先行經(jīng)驗(yàn)還是具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本建筑安全規(guī)制體制的描述，結(jié)合中國(guó)建筑安全規(guī)制體制的問(wèn)題分析，擬探求建筑安全規(guī)制的一般標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)驗(yàn)，為中

國(guó)建筑安全規(guī)制體制的建立與健全提供科學(xué)參考。

二、美國(guó)建筑安全規(guī)制體制

1．美國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)體系

1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》是美國(guó)現(xiàn)有的建筑業(yè)安全法規(guī)體系的基礎(chǔ)。根據(jù)該法，美國(guó)職業(yè)安全與健康局制定了聯(lián)邦職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)既有對(duì)一般安全與衛(wèi)生管理原則的規(guī)定，又有對(duì)個(gè)別行業(yè)技術(shù)細(xì)節(jié)的要求，內(nèi)容完善，覆蓋面廣。美國(guó)職業(yè)安全與健康局制定的建筑業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建筑施工的各個(gè)環(huán)節(jié)均作了詳細(xì)規(guī)定，它和法規(guī)條例具有相同的法律效力，承包商等相關(guān)負(fù)責(zé)人必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2．美國(guó)職業(yè)安全與健康局

根據(jù)1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》，美國(guó)成立了職業(yè)安全與健康局，隸屬于勞工部，采用垂直管理的方式，在全美各地設(shè)有10個(gè)地區(qū)分部，并在各州設(shè)有辦事處。但它只對(duì)美國(guó)大約一半的州進(jìn)行直接管理，其余各州都由各自的職業(yè)安全部門(mén)進(jìn)行管理。美國(guó)職業(yè)安全與健康局的主要職責(zé)是制定并執(zhí)行安全健康方面的強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)雇主和雇員減少工作場(chǎng)所的不安全因素以及通過(guò)監(jiān)察保證雇主按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)提供安全的工作場(chǎng)所。對(duì)工作場(chǎng)所的監(jiān)察是由職業(yè)安全與健康局的監(jiān)察員負(fù)責(zé)進(jìn)行的。美國(guó)的監(jiān)察制度注重采用檢查的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的雇主給予嚴(yán)厲的懲罰，因此配有一支強(qiáng)大有效的監(jiān)察員隊(duì)伍，這些監(jiān)察員都經(jīng)過(guò)專門(mén)的培訓(xùn)，具有足夠的安全方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

3．美國(guó)建筑處

1996年，美國(guó)專門(mén)設(shè)立建筑處具體負(fù)責(zé)建筑安全管理工作，它隸屬于職業(yè)安全與健康局。建筑處在建筑安全管理方面的主要職責(zé)是：制定工作場(chǎng)所安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，保障建筑工人在安全的工作環(huán)境中工作；在職業(yè)安全與健康方面，與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、建筑業(yè)及大眾合作并提供支持。建筑處下設(shè)建筑標(biāo)準(zhǔn)指南辦公室、建筑服務(wù)辦公室和工程服務(wù)辦公室。建筑處編制為26人，其中6人為辦公室主管人員。建筑標(biāo)準(zhǔn)指南辦公室12人，主要負(fù)責(zé)制定建筑工作場(chǎng)所的安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，保障建筑工人在安全健康的工作環(huán)境中工作。建筑服務(wù)辦公室5人，主要職責(zé)是為相關(guān)機(jī)構(gòu)和計(jì)劃提供建筑安全支持；編制建筑行業(yè)計(jì)劃，提高人們的安全意識(shí)和減少建筑事故。工程服務(wù)辦公室3人，其職責(zé)是為相關(guān)機(jī)構(gòu)和計(jì)劃提供技術(shù)支持；與建筑行業(yè)在技術(shù)方面進(jìn)行合作，提高人們的安全與健康意識(shí)及減少傷亡率。

三、英國(guó)建筑安全規(guī)制體制

1．英國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)體系

1974年，英國(guó)頒布了《勞動(dòng)安全健康法》，該法案規(guī)定了一般責(zé)任，要求雇主提供安全的工作環(huán)境，雇員與雇主相互合作以確保安全與健康。1992年，英國(guó)頒布了《工作安全與健康管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)《勞動(dòng)安全健康法》各條款的要求作了更加詳細(xì)的規(guī)定。1994年頒布的《建筑（設(shè)計(jì)與管理）條例》對(duì)雇主、計(jì)劃總監(jiān)、設(shè)計(jì)者和承包商等相關(guān)各方應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，完善了《工作安全與健康管理?xiàng)l例》對(duì)建筑業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。1996年，英國(guó)又頒布了《建筑（健康、安全和福利）條例》，這一條例通過(guò)對(duì)雇主及各相關(guān)主體的法律約束，保護(hù)建筑工人和可能受工程影響的人員的安全與健康。英國(guó)相關(guān)條例的制定很大程度上受歐盟法規(guī)的影響很大，上述兩個(gè)建筑安全方面的條例就是為了滿足歐盟的相關(guān)要求而制定的，現(xiàn)在英國(guó)大部分健康與安全方面的法規(guī)已經(jīng)要求遵守“歐盟指示”。英國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)體系還包括實(shí)踐規(guī)范，官方批準(zhǔn)的實(shí)踐規(guī)范是由安全與健康委員會(huì)征得相應(yīng)國(guó)務(wù)大臣同意后批準(zhǔn)，并不需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)同意［7］，因此實(shí)踐規(guī)范可以緊隨技術(shù)進(jìn)步加以更新，具有很大的靈活性。實(shí)踐規(guī)范是由各行業(yè)自己起草的，它詳細(xì)描述各行業(yè)中能夠達(dá)到法律要求的安全實(shí)踐形式，但并不強(qiáng)制要求企業(yè)執(zhí)行。最后，英國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)體系還包括標(biāo)準(zhǔn)和指南，標(biāo)準(zhǔn)主要是由安全與健康局制定，指南是由安全與健康委員會(huì)、安全與健康局或建議委員會(huì)發(fā)出，并不要求雇主必須執(zhí)行，只是對(duì)企業(yè)提供一種建議和指導(dǎo)。

2．英國(guó)安全與健康委員會(huì)

根據(jù)1974年的《勞動(dòng)安全健康法》，英國(guó)成立安全與健康委員會(huì)，代表政府行使安全管理職能，是安全管理的主要機(jī)構(gòu)。它隸屬于環(huán)境、交通與區(qū)域部，由負(fù)責(zé)交通部、地方政府和地區(qū)的國(guó)務(wù)大臣任命，各國(guó)務(wù)大臣有權(quán)在某些方面領(lǐng)導(dǎo)安全與健康委員會(huì)，而且可以在咨詢安全與健康委員會(huì)的基礎(chǔ)上引入新的安全健康法律。安全與健康委員會(huì)的主要職責(zé)是采取適當(dāng)?shù)拇胧┍ＷC工人和公眾的健康、安全和福利，包括制定新的法律和標(biāo)準(zhǔn)、從事研究，提供信息及建議等^[5]。

3．英國(guó)安全與健康局

英國(guó)安全與健康局由監(jiān)察員、政策專家、技術(shù)專家、醫(yī)療專家和科學(xué)專家等相關(guān)人員組成，它下設(shè)的安全政策處有專門(mén)負(fù)責(zé)制定建筑安全政策的人員。英國(guó)安全與健康局負(fù)責(zé)執(zhí)行健康與安全法律，并在法律框架內(nèi)制定切實(shí)可行的指導(dǎo)方針。安全與健康局向安全與健康委員會(huì)負(fù)責(zé)，為安全與健康委員會(huì)制定法規(guī)和政策提供建議和支持。安全與健康局通過(guò)覆蓋全英國(guó)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察處進(jìn)行安全監(jiān)察工作，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察處總部設(shè)在英格蘭，下設(shè)7個(gè)地區(qū)科和1個(gè)全國(guó)建筑科。在大多數(shù)情況下，安全與健康局可以不事先通知便進(jìn)入工作場(chǎng)所進(jìn)行檢查。

4．全國(guó)建筑科

英國(guó)安全與健康局在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察處下設(shè)全國(guó)建筑科具體負(fù)責(zé)建筑安全管理，全國(guó)建筑科由一線監(jiān)察員組成，主要職責(zé)是對(duì)建筑工地的安全活動(dòng)給予建議和指導(dǎo)，進(jìn)行日常檢查、事故調(diào)查、處理投訴。健康與安全局在全英國(guó)的22個(gè)辦事處共有100多位安全監(jiān)察員負(fù)責(zé)建筑行業(yè)的安全監(jiān)察，根據(jù)《勞動(dòng)安全健康法》，他們負(fù)責(zé)建筑安全監(jiān)察工作，監(jiān)察手段包括日常檢查、事故調(diào)查和處理投訴、發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行命令、訴訟和懲罰等。建筑安全監(jiān)察員有權(quán)在不事先通知的情況下進(jìn)入工作場(chǎng)所進(jìn)行安全檢查，通常以最嚴(yán)重的危險(xiǎn)源為主要的檢查目標(biāo)，可以采用建議或警告、發(fā)出整改或停工通知單的方式對(duì)未達(dá)到健康安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)提出改善要求，監(jiān)察員可以根據(jù)安全與健康委員會(huì)的《執(zhí)法政策聲明》自行決定執(zhí)法方式。在事故調(diào)查方面，執(zhí)法資源大部分都用在嚴(yán)重事件的調(diào)查上，以保證調(diào)查的效果，但對(duì)與工作相關(guān)的死亡事故一定要作現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。

四、日本建筑安全規(guī)制體制

1．日本建筑業(yè)安全法規(guī)體系

根據(jù)1947年的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，勞動(dòng)省負(fù)責(zé)一切與工人安全、健康有關(guān)的職責(zé)，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)章、行政監(jiān)察、工傷保險(xiǎn)和中介機(jī)構(gòu)的管理等。1949年頒布《建設(shè)業(yè)法》，對(duì)建筑業(yè)許可、工程承包、合同糾紛處理、經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)審查、建筑工程監(jiān)督、建設(shè)業(yè)審議會(huì)、法律責(zé)任及其罰則等做出了明確規(guī)定。1995年最新修訂了《建設(shè)業(yè)法》，在公共工程的投標(biāo)資格審查中加入了與工程安全業(yè)績(jī)有關(guān)的條款。日本政府為了預(yù)防建筑生產(chǎn)事故的發(fā)生，1964年頒布了《勞動(dòng)災(zāi)害防止團(tuán)體法》。依據(jù)《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》制定并由國(guó)會(huì)審議通過(guò)，于1972年頒布的《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，是日本安全衛(wèi)生管理的主要法律。《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》主要內(nèi)容包括：企業(yè)主和勞動(dòng)者的職責(zé)，工業(yè)事故預(yù)防，安全衛(wèi)生管理的組織與職責(zé)，工傷與職業(yè)病預(yù)防措施，工人上崗要求及管理辦法，安全衛(wèi)生改善計(jì)劃，許可證管理、監(jiān)察和處罰等。1980 年增加了關(guān)于建設(shè)業(yè)中意外事故預(yù)防的條款，1988年再次修訂了《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，以健全中小規(guī)模施工場(chǎng)地中的安全健康體制。1992年為了確立建設(shè)業(yè)綜合意外事故預(yù)防對(duì)策和創(chuàng)造舒適的作業(yè)環(huán)境，對(duì)《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》進(jìn)行了全面的修改。根據(jù)《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，日本勞動(dòng)省以省令的形式頒布了內(nèi)容更加廣泛的《勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)則》，包括了與工人安全和健康有關(guān)的所有方面，從標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，安全衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)，到工傷保險(xiǎn)與補(bǔ)償?shù)龋M(jìn)一步增強(qiáng)了安全衛(wèi)生管理的可操作性和時(shí)效性。

2．日本厚生勞動(dòng)省

1947年勞動(dòng)省成立，它是對(duì)日本所有行業(yè)安全進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)督管理的行政主管部門(mén)。2001年，厚生省與勞動(dòng)省合并，稱厚生勞動(dòng)省，它屬于中央一級(jí)政府，設(shè)有11個(gè)局和8個(gè)部，安全衛(wèi)生管理設(shè)在安全衛(wèi)生部。日本共有47個(gè)都道府縣，直屬于中央，每個(gè)縣設(shè)有地方勞動(dòng)基準(zhǔn)局，中央一級(jí)主要職責(zé)是制定政策，地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，依據(jù)1947年的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，日本共設(shè)立了47個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)局，下設(shè)343個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)察辦公室，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的安全衛(wèi)生監(jiān)察工作。其中勞動(dòng)省有6人負(fù)責(zé)建筑安全，在各地有約3 000人負(fù)責(zé)建筑安全。勞動(dòng)省的主要職責(zé)是按照《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》進(jìn)行勞動(dòng)監(jiān)督，制定和修訂有關(guān)安全法規(guī)以及技術(shù)規(guī)范，負(fù)責(zé)重大災(zāi)害事故的調(diào)查。

3．日本建設(shè)省

在日本，建設(shè)安全管理工作是分別由厚生勞動(dòng)省、建設(shè)省為首的國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府具體實(shí)施。厚生勞動(dòng)省是對(duì)所有行業(yè)安全進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)督管理的行政主管部門(mén)。建設(shè)省是負(fù)責(zé)并主管?chē)?guó)土計(jì)劃、都市計(jì)劃、下水道、河川運(yùn)河、防砂防水、道路、住宅等事務(wù)的中央行政機(jī)關(guān)，安全方面的具體職責(zé)包括制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。在安全政策的制定方面，建設(shè)省一直以業(yè)主、承包商、作業(yè)人員等工程有關(guān)人員的自覺(jué)行為作為推進(jìn)安全對(duì)策的基本方針，只在公共工程招標(biāo)時(shí)對(duì)工程進(jìn)行實(shí)際的安全控制。針對(duì)《產(chǎn)業(yè)安全與健康法》的修改，建設(shè)省認(rèn)為有必要進(jìn)一步充實(shí)對(duì)工程的安全對(duì)策，1992年制定了《公共工程招標(biāo)中的工程安全對(duì)策要綱》。1995年最新修訂了《建設(shè)業(yè)法》，在公共工程的投標(biāo)資格審查中加入了有關(guān)工程的安全業(yè)績(jī)的條款。建設(shè)省非常重視安全的預(yù)防管理，通過(guò)制定小規(guī)模工程意外事故預(yù)防對(duì)策以及實(shí)施主動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)意外事故的預(yù)防活動(dòng)來(lái)降低意外事故率。自2001年起，北海道開(kāi)發(fā)廳、國(guó)土廳、運(yùn)輸省和建設(shè)省撤銷(xiāo)合并成立了國(guó)土交通省，建設(shè)省的相應(yīng)職責(zé)由國(guó)土交通省負(fù)責(zé)。

4．日本建筑業(yè)安全健康協(xié)會(huì)

根據(jù)《勞動(dòng)災(zāi)害防止團(tuán)體法》，1964年成立了日本職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)(JISHA)和日本建設(shè)業(yè)勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)( JCSHA)。日本職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)是負(fù)責(zé)日本全行業(yè)預(yù)防生產(chǎn)事故的組織。建設(shè)業(yè)勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)是政府資助的由建設(shè)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者組成的民間組織，其目的是預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故，它是日本唯一的預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故的組織。它的主要職責(zé)是制定安全生產(chǎn)規(guī)程、普及安全衛(wèi)生思想和開(kāi)展安全衛(wèi)生教育，為從業(yè)人員的安全健康保護(hù)提供援助和指導(dǎo)，以及促進(jìn)建筑業(yè)開(kāi)展各種勞動(dòng)保護(hù)方面的活動(dòng)。上述兩個(gè)協(xié)會(huì)連同旨在支持全球范圍的職業(yè)安全健康活動(dòng)的日本國(guó)際職業(yè)安全健康中心(JICOSH)一起，均受主管勞動(dòng)健康、安全、福利的政府部門(mén)的支持，構(gòu)成了日本比較完善的職業(yè)安全管理協(xié)會(huì)組織。

五、建筑安全規(guī)制體制國(guó)際比較的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從上述對(duì)美國(guó)、英國(guó)及日本建筑安全規(guī)制的比較分析中可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家建筑安全規(guī)制體制一般具有以下特點(diǎn)：

1．基于綜合性的職業(yè)安全與健康法律，形成了完善的建筑業(yè)安全法規(guī)體系

美國(guó)、英國(guó)、日本建筑安全的基本法都是關(guān)于勞動(dòng)安全的綜合性法律，如美國(guó)的《職業(yè)安全與健康法》、英國(guó)的《勞動(dòng)安全健康法》和日本的《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，美國(guó)、英國(guó)、日本根據(jù)職業(yè)安全基本法律的要求逐步制定了輔助的條例和標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了比較完整的法規(guī)體系。各國(guó)建筑安全法規(guī)體系是在安全基本法基礎(chǔ)上建立的，屬于綜合性的安全法律體系，從而避免了法規(guī)內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)體系層次。美國(guó)的建筑安全法規(guī)條例和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互相援引構(gòu)成一個(gè)整體，具有相同的法律效力，保證了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。職業(yè)安全與健康局制定的建筑安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建筑材料的類型、質(zhì)量、建設(shè)方式和技術(shù)等方面做了詳細(xì)規(guī)定，雇主和相關(guān)責(zé)任人必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，屬于規(guī)范性法規(guī)。規(guī)范性法規(guī)具有要求明確，便于統(tǒng)一管理的優(yōu)點(diǎn)，但需要明確說(shuō)明承包商應(yīng)如何實(shí)施安全管理以及強(qiáng)制監(jiān)督守法和處罰違法行為，這需要消耗大量的社會(huì)資源。英國(guó)的建筑安全法規(guī)沒(méi)有具體規(guī)定技術(shù)細(xì)節(jié)和實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的具體措施，只是確定了大范圍的建筑安全與健康目標(biāo)，是一種以績(jī)效為導(dǎo)向的法規(guī)制度，該法規(guī)制度采用靈活的方式來(lái)處理安全與健康問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，通過(guò)各種方式增強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人的安全意識(shí)，確保建筑業(yè)從業(yè)人員及可能受建筑業(yè)影響的人員的安全與健康。實(shí)踐表明英國(guó)這種以績(jī)效為導(dǎo)向的法規(guī)體系對(duì)改善建筑業(yè)的安全狀況有促進(jìn)作用。

2．依據(jù)明確的法律法規(guī)，設(shè)置綜合性的安全規(guī)制主體

美國(guó)、英國(guó)、日本主要是通過(guò)綜合性的安全健康監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)建筑行業(yè)進(jìn)行安全規(guī)制。如美國(guó)的職業(yè)安全與健康局，英國(guó)的安全與健康委員會(huì)和日本的厚生勞動(dòng)省，負(fù)責(zé)全國(guó)各行業(yè)的安全規(guī)制工作。對(duì)各行業(yè)安全問(wèn)題進(jìn)行集中管理避免了安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能重疊或真空，保證了主管機(jī)構(gòu)權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，解決了分散的安全規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺和人員不足問(wèn)題，提高了安全監(jiān)察工作的效率。在美國(guó)，主要的法律依據(jù)是1970年的《職業(yè)安全與健康法》，并成立了美國(guó)職業(yè)安全與健康局。在英國(guó)，主要法律依據(jù)是1974年的《勞動(dòng)安全健康法》，并成立了英國(guó)安全與健康委員會(huì)。日本主要的法律依據(jù)是1947年的《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，根據(jù)《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，日本在全國(guó)共設(shè)立了47個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)局，下轄386個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的監(jiān)督和處理勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)。

3．完善的建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)體系，相關(guān)機(jī)構(gòu)間形成了有效的協(xié)作機(jī)制

美國(guó)、英國(guó)、日本已形成多層次、完善、有效的建筑業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)《職業(yè)安全與健康法》，美國(guó)成立了國(guó)家職業(yè)安全與健康研究院，該研究院隸屬于衛(wèi)生教育和福利部，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)的研究、實(shí)驗(yàn)和論證，并將這些標(biāo)準(zhǔn)推薦給勞工部，勞工部負(fù)責(zé)公布和實(shí)施安全健康標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)安全與健康審查委員會(huì)不隸屬于勞工部，是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)的主要職能是對(duì)職業(yè)安全與健康局與建筑企業(yè)的法律或訴訟爭(zhēng)議部分進(jìn)行復(fù)審。上述機(jī)構(gòu)之間形成相互支持、相互制約的機(jī)制，保證了安全規(guī)制工作的有效進(jìn)行。英國(guó)建立了以安全與健康委員會(huì)、安全與健康局和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)為主的安全規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。安全與健康委員會(huì)代表政府行使安全管理職能，是安全管理的主要機(jī)構(gòu)。安全與健康局負(fù)責(zé)安全執(zhí)法工作，安全與健康委員會(huì)監(jiān)督安全與健康局的執(zhí)法情況，安全與健康局可以在安全與健康委員會(huì)制定政策和法規(guī)時(shí)向其提供建議。在日本，建設(shè)安全管理工作是分別由厚生勞動(dòng)省、建設(shè)省為首的國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府具體實(shí)施。厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)勞動(dòng)監(jiān)督，制定和修訂有關(guān)安全法規(guī)以及技術(shù)規(guī)范，調(diào)查重大災(zāi)害事故等。建設(shè)省具體負(fù)責(zé)制定公共工程的安全政策和降低意外事故率。

4．健全的建筑安全規(guī)制再監(jiān)督機(jī)制

在美國(guó)，職業(yè)安全與健康局會(huì)通過(guò)向經(jīng)營(yíng)者發(fā)出傳票或命令來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行這些法規(guī)，并有權(quán)對(duì)違反《職業(yè)安全與健康法》的企業(yè)提起公訴。如果經(jīng)營(yíng)者對(duì)判決不服，可在30天內(nèi)通知?jiǎng)诠げ浚?duì)職業(yè)安全與健康局提起上訴，由職業(yè)安全與健康審查委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)議部分進(jìn)行復(fù)審。職業(yè)安全與健康審查委員作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)職業(yè)安全與健康局的安全監(jiān)察工作起到了監(jiān)督的作用。在英國(guó)，健康與安全局代表健康與安全委員會(huì)實(shí)施建筑安全執(zhí)法工作，健康與安全局向健康與安全委員會(huì)負(fù)責(zé)，因此健康與安全委員會(huì)可以監(jiān)督健康與安全局的執(zhí)法情況。在日本，中央和地方政府都設(shè)有勞動(dòng)委員會(huì)。中央勞動(dòng)委員會(huì)是按照《勞動(dòng)組合法》設(shè)立的國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，由專家、勞動(dòng)者和用人單位三方各出15人組成，在日本設(shè)有7個(gè)地方設(shè)有事務(wù)所，中央勞動(dòng)委員會(huì)的職責(zé)主要有調(diào)解、仲裁有關(guān)爭(zhēng)議；復(fù)審不當(dāng)勞動(dòng)行為，主要指對(duì)都道府縣勞動(dòng)委員會(huì)的初審結(jié)果不服的糾紛進(jìn)行重新審理；檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實(shí)情況，指導(dǎo)和督促生產(chǎn)單位履行各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)。因此中央勞動(dòng)委員會(huì)對(duì)都道府縣勞動(dòng)委員會(huì)的安全監(jiān)察工作起到很好的監(jiān)督作用。

5．充分發(fā)揮相關(guān)協(xié)會(huì)組織在建筑安全規(guī)制中的積極作用

美國(guó)、英國(guó)、日本的安全健康協(xié)會(huì)作為連接政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)的紐帶，在建筑安全管理工作中發(fā)揮重要作用。在完善《職業(yè)安全與健康法》中有關(guān)建筑安全與健康方面標(biāo)準(zhǔn)或政策時(shí)，美國(guó)建筑安全與健康建議委員會(huì)可以向職業(yè)安全與健康局助理秘書(shū)長(zhǎng)提出建議。英國(guó)設(shè)有行業(yè)安全與建議委員會(huì)，為英國(guó)安全與健康委員會(huì)的安全管理工作提供建議和支持。在日本，形成了完善的建筑業(yè)安全健康協(xié)會(huì)組織，它們與政府建設(shè)行政主管部門(mén)沒(méi)有任何隸屬關(guān)系。日本建設(shè)業(yè)勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)是政府資助的由建設(shè)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者組成的民間組織，是日本唯一的預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故的組織，其通過(guò)制定安全生產(chǎn)規(guī)程、普及安全衛(wèi)生思想和開(kāi)展安全衛(wèi)生教育，為從業(yè)人員的安全健康保護(hù)提供支持和指導(dǎo)，在促進(jìn)建筑業(yè)開(kāi)展各種勞動(dòng)保護(hù)活動(dòng)和預(yù)防建設(shè)業(yè)安全事故等方面均發(fā)揮積極作用。

六、基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)建筑安全規(guī)制體制重建

1．中國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)體系歷史變遷

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)建筑業(yè)安全法規(guī)經(jīng)歷從無(wú)到有，從單一到較為完善的安全法規(guī)體系的變遷過(guò)程。于1995年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”，其對(duì)用人單位維護(hù)勞動(dòng)安全與衛(wèi)生的職責(zé)、勞動(dòng)者維護(hù)自己安全衛(wèi)生工作條件的權(quán)力和事故上報(bào)制度等做出相應(yīng)規(guī)定。1998年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)建筑法》是第一部針對(duì)建筑業(yè)的專業(yè)法規(guī)，其明確了國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)的規(guī)制主體地位。《中華人民共和國(guó)建筑法》第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”對(duì)建筑安全生產(chǎn)的方針、管理體制、安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全教育培訓(xùn)制度等作出明確規(guī)定，為中國(guó)建筑安全生產(chǎn)提供了法律依據(jù)。2002年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》是中國(guó)第一部規(guī)范安全生產(chǎn)的綜合性法律，是安全生產(chǎn)法規(guī)體系中的基本法，它確立了普遍適用于各行業(yè)和各類經(jīng)營(yíng)單位的一系列基本制度和措施。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》為相關(guān)部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)，為相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)提供了行為準(zhǔn)則。作為對(duì)安全基本法律的補(bǔ)充，相關(guān)部門(mén)又陸續(xù)頒布并實(shí)施了諸多行政法規(guī)，以更直接具體地指導(dǎo)安全規(guī)制實(shí)踐。2004年1月13日起施行的《安全生產(chǎn)許可證條例》確立了建筑施工企業(yè)的安全生產(chǎn)行政許可制度， 建設(shè)部隨后也制定了部門(mén)規(guī)章《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》。2004年2月1日起實(shí)施的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》詳細(xì)規(guī)定了《中華人民共和國(guó)建筑法》和《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》的建筑安全生產(chǎn)條款，是一部在建筑安全生產(chǎn)方面的行政性法規(guī)。

通過(guò)對(duì)中國(guó)建筑安全規(guī)制法規(guī)體系發(fā)展歷程的描述，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)已基本建立以《中華人民共和國(guó)建筑法》和《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》為基本法律，以《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)許可證條件》等行政法規(guī)為主導(dǎo)，以《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管理規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章為配套，并包括大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多層次的建筑業(yè)安全法規(guī)體系。

2．中國(guó)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)配置

中國(guó)建筑安全規(guī)制最直接的規(guī)制機(jī)構(gòu)是成立于1988的建設(shè)部2008年大部制改革后其職能劃入新成立的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。，作為國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)建筑安全生產(chǎn)的管理。2002年建設(shè)部成立了由建設(shè)部部長(zhǎng)和各司司長(zhǎng)組成的安全生產(chǎn)管理委員會(huì)，明確規(guī)定了建設(shè)部各司的安全生產(chǎn)工作職責(zé)。建設(shè)部在工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司下設(shè)安全監(jiān)察處，負(fù)責(zé)制定房屋工程（包括房屋拆遷階段）和市政工程安全生產(chǎn)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理及指導(dǎo)重大事故隱患的治理；根據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一安排，組織或參與房屋工程和市政工程建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的重大安全事故的調(diào)查處理，并提出處理意見(jiàn)。建筑部下設(shè)稽查辦，負(fù)責(zé)對(duì)涉及安全生產(chǎn)的有關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查。在“統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的中國(guó)建筑安全規(guī)制模式下，許多地區(qū)成立了代表政府進(jìn)行執(zhí)法檢查的地方建筑安全監(jiān)督站，負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)的監(jiān)督檢查工作和日常管理工作。除建設(shè)部外，作為安全規(guī)制綜合規(guī)制主體，于2001年成立的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對(duì)建筑安全規(guī)制也負(fù)有重大責(zé)任。其主要職責(zé)包括：組織起草安全生產(chǎn)方面的綜合法律和行政法規(guī)；綜合監(jiān)督管理全國(guó)安全生產(chǎn)工作，定期分析和預(yù)測(cè)全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)，擬定全國(guó)安全生產(chǎn)工作規(guī)劃，依法行使國(guó)家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職能；發(fā)布全國(guó)安全生產(chǎn)信息，綜合管理全國(guó)傷亡事故統(tǒng)計(jì)和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法分析工作；組織國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)大檢查和專項(xiàng)督查，負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院特別重大事故調(diào)查處理、辦理結(jié)案和組織協(xié)調(diào)特別重大事故應(yīng)急救援工作；承辦國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議和重要活動(dòng)，督促檢查國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)會(huì)議決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況等。

3．中國(guó)建筑安全規(guī)制體制存在的問(wèn)題

目前，中國(guó)建筑安全規(guī)制實(shí)行的是“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國(guó)家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”的安全規(guī)制模式。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，建設(shè)部是建筑行業(yè)安全管理的最高行政機(jī)構(gòu)，2002年建設(shè)部成立了安全生產(chǎn)管理委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)管理工作。通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本的建筑安全規(guī)制體制進(jìn)行分析比較，結(jié)合中國(guó)建筑安全規(guī)制的現(xiàn)實(shí)情況，我們可以清晰地看出中國(guó)建筑安全規(guī)制體制存在以下問(wèn)題：

(1) 部分法律法規(guī)可執(zhí)行性、系統(tǒng)性較差，建筑安全法規(guī)體系仍需完善

法規(guī)體系的系統(tǒng)性是指該法規(guī)體系主線明確、組織嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，形成了從法律到與法律相配套的一系列法規(guī)、規(guī)章的完備、合理的結(jié)構(gòu)。法規(guī)體系的系統(tǒng)性如何是判斷一個(gè)法規(guī)體系是否完善的重要標(biāo)志。中國(guó)相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等與建筑安全規(guī)制有關(guān)的法律法規(guī)，它們分別由勞動(dòng)部、建設(shè)部和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)起草和實(shí)施，這造成了中國(guó)建筑安全管理的主要法規(guī)的行政管理不統(tǒng)一。現(xiàn)有的建筑安全管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)分別由不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)制定，有些條款和規(guī)定相互矛盾或重復(fù)，在執(zhí)行時(shí)存在難度。從整體上看，我國(guó)建筑安全法規(guī)體系在實(shí)際操作中最不便于執(zhí)行的是對(duì)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定和對(duì)重大事故責(zé)任單位實(shí)施處罰的規(guī)定。現(xiàn)有的很多法律法規(guī)時(shí)效性較差，如1997年制定的《中華人民共和國(guó)建筑法》，時(shí)至今日，建筑行業(yè)的很多情況發(fā)生了變化，安全生產(chǎn)工作也有了新的要求，《中華人民共和國(guó)建筑法》關(guān)于安全生產(chǎn)的規(guī)定亟待修改。我國(guó)目前的建筑安全生產(chǎn)法規(guī)體系實(shí)際上處于一個(gè)比較尷尬的境地，即真正發(fā)揮作用的實(shí)際上只有《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)許可證條例》，因此，我國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)法規(guī)體系的系統(tǒng)性比較差，法律法規(guī)都沒(méi)有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，不能滿足實(shí)際安全生產(chǎn)工作的需要。

(2)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)之間存在多重規(guī)制問(wèn)題，規(guī)制效率低下

中國(guó)實(shí)行“國(guó)家監(jiān)察、行業(yè)管理”的建筑安全規(guī)制體制，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及地方各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家監(jiān)察職能，建設(shè)部及地方各級(jí)建設(shè)行政管理部門(mén)實(shí)施行業(yè)管理職能。隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的進(jìn)一步深化，企業(yè)逐漸脫離行業(yè)行政管理的束縛，開(kāi)始成為市場(chǎng)中獨(dú)立的行為主體。建設(shè)部及地方建設(shè)行政管理部門(mén)的職責(zé)也隨之發(fā)生變化，多數(shù)主管部門(mén)由原先的行業(yè)行政管理職能逐漸向國(guó)家宏觀規(guī)劃和市場(chǎng)監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)變。在建筑安全規(guī)制職能上，建設(shè)部與國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職能存在重疊部分，這一定程度上屬于規(guī)制機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)。相應(yīng)地，建筑安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不清，存在交叉管理現(xiàn)象，政府安全規(guī)制效果減弱，使得建筑企業(yè)無(wú)所適從。如國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)和建設(shè)行政主管部門(mén)都可以對(duì)建筑施工單位的違法違規(guī)行為進(jìn)行行政處罰，從而出現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉和增大企業(yè)負(fù)擔(dān)現(xiàn)象。

綜上，建設(shè)部與國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局存在明顯職能重疊。規(guī)制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)既包括橫向分散化，又包括豎向分散化。根據(jù)組織理論，這種規(guī)制結(jié)構(gòu)雖然可以起到分權(quán)的作用，但也會(huì)產(chǎn)生規(guī)制外部性問(wèn)題，造成規(guī)制責(zé)任不明，規(guī)制獨(dú)立性差等諸多問(wèn)題，降低規(guī)制的效率。中國(guó)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)配置屬于典型的多重規(guī)制問(wèn)題，從制度設(shè)計(jì)的角度，豎向分散化有一定的合理性，但橫向職能的過(guò)于分散化，名義上是完善規(guī)制制度，實(shí)質(zhì)是其結(jié)果只能造成安全規(guī)制的“缺位”乃至“缺失”局面。再者，從對(duì)規(guī)制者再規(guī)制的角度來(lái)講，橫向職能分散化從邏輯上將增加規(guī)制監(jiān)督難度，加大規(guī)制監(jiān)督成本，從整體上造成安全規(guī)制的低效率，從而背離安全規(guī)制之治理“市場(chǎng)失靈”的初衷，其結(jié)果只能是“規(guī)制失靈”。

(3)建筑安全規(guī)制的范圍較窄，地方建筑安全處于安全規(guī)制的邊緣

地方建筑業(yè)秩序混亂，沒(méi)有形成有效的規(guī)制秩序，連同地方建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差、機(jī)構(gòu)不完善、人員緊缺等問(wèn)題一起，造成地方建筑安全規(guī)制還存在許多責(zé)任不清和無(wú)法落實(shí)的現(xiàn)象。目前中國(guó)只有23個(gè)省、自治區(qū)有省級(jí)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以下建設(shè)行政主管部門(mén)幾乎沒(méi)有專職建筑安全監(jiān)督人員。在縣、鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)中，一些相關(guān)職能機(jī)構(gòu)或部門(mén)相互推脫責(zé)任，使得建筑安全規(guī)制工作基本處于空白狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制障礙決定了建筑安全規(guī)制體制大多只適用于城市區(qū)域，縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建筑安全生產(chǎn)缺乏有針對(duì)性的法律法規(guī)的約束，管理體制不完善，存在典型的建筑安全規(guī)制“缺失”問(wèn)題。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)盡快建立全面的建筑安全規(guī)制體制，掃除建筑安全規(guī)制盲區(qū)。

(4)規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差，規(guī)制俘獲問(wèn)題突出

由于建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)存在法律地位不明確、機(jī)構(gòu)不完善、人員緊缺等問(wèn)題，建筑安全規(guī)制在力度上和覆蓋面上都難以達(dá)到要求。少數(shù)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)不依法行政，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或從輕追究現(xiàn)象。部分安全規(guī)制機(jī)構(gòu)與建筑企業(yè)規(guī)制合謀，隱瞞安全事故，謀求小集團(tuán)利益最大化，喪失規(guī)制責(zé)任心，不能做到嚴(yán)格依法監(jiān)督。在規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足，對(duì)建筑安全規(guī)制不利的條件下，建筑安全規(guī)制部門(mén)缺乏履行規(guī)制責(zé)任的有效激勵(lì)，從而，規(guī)制者與被規(guī)制者“同流合污”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4．完善中國(guó)建筑安全規(guī)制體制的對(duì)策

針對(duì)中國(guó)建筑安全規(guī)制體制存在的問(wèn)題，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家建筑安全規(guī)制的先行經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)體制約束，可以考慮從以下幾個(gè)方面完善中國(guó)建筑安全規(guī)制體制。

(1)健全建筑業(yè)安全法規(guī)體系，建立具有系統(tǒng)性與時(shí)效性的建筑安全法律法規(guī)體系

建筑安全法規(guī)體系是各級(jí)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法的依據(jù)，針對(duì)當(dāng)前建筑安全法規(guī)存在的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)結(jié)合已頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律、條例，盡早出臺(tái)與上述法規(guī)相配套，便于操作的部門(mén)規(guī)章、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)性文件。此外，要與時(shí)俱進(jìn)，修訂《中華人民共和國(guó)建筑法》等法規(guī)中不合時(shí)宜，落后的有關(guān)規(guī)定，并按照技術(shù)進(jìn)步要求制定新的安全標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)以上來(lái)切實(shí)發(fā)揮法律法規(guī)在建筑安全規(guī)制中的準(zhǔn)則作用。通過(guò)建立具體、明確和可操作性強(qiáng)的建筑安全法規(guī)體系，明確各級(jí)建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)具體的規(guī)制職責(zé)和行為程序，有效地保證國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在法律規(guī)定下各司其職地開(kāi)展建筑安全規(guī)制工作。

(2)改革建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，明晰規(guī)制主體責(zé)任

通過(guò)前面美國(guó)、英國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)隸屬于綜合性安全規(guī)制機(jī)構(gòu)之下，這種規(guī)制機(jī)構(gòu)配置方式可以集中有利資源，充分利用安全規(guī)制的一般經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)行綜合規(guī)制下分業(yè)規(guī)制模式，可以節(jié)約規(guī)制成本，提高規(guī)制效率。因此，中國(guó)建筑安全規(guī)制體制重建的一個(gè)重要工作是轉(zhuǎn)變當(dāng)前多重規(guī)制模式，進(jìn)一步明晰住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家安全監(jiān)督管理總局的責(zé)任，可以將建筑安全規(guī)制責(zé)任劃入國(guó)家安全監(jiān)督管理總局，這樣一方面可以充實(shí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的行業(yè)宏觀調(diào)控職能，另一方面可以發(fā)揮國(guó)家安全監(jiān)督管理總局安全規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)安全規(guī)制的“范圍經(jīng)濟(jì)”。

(3)擴(kuò)大建筑安全規(guī)制的范圍，實(shí)現(xiàn)普遍的全行業(yè)安全規(guī)制

結(jié)合中國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡，各地區(qū)面臨的建筑安全問(wèn)題和擁有的規(guī)制資源不同的特點(diǎn)，應(yīng)該允許各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況建立健全地方建筑安全規(guī)制法規(guī)和安全規(guī)制機(jī)構(gòu)。通過(guò)立法明確地方政府在建筑安全規(guī)制中的法律地位，樹(shù)立地方安全規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。建立縣級(jí)以下建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)，落實(shí)地方規(guī)制機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，充實(shí)地方建筑安全規(guī)制人員，提高地方規(guī)制隊(duì)伍的素質(zhì)。合理解決地方建筑安全規(guī)制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建筑安全規(guī)制，建立健全村鎮(zhèn)農(nóng)房建筑安全規(guī)制體系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建筑工程的安全規(guī)制和服務(wù)力度。

(4)完善建筑安全規(guī)制監(jiān)督機(jī)制，積極發(fā)揮社會(huì)性組織的監(jiān)督作用

一方面，通過(guò)制定建筑安全生產(chǎn)規(guī)制程序性方面的規(guī)定，使安全規(guī)制過(guò)程透明可信，減少規(guī)制俘獲的可能性；另一方面，通過(guò)多種手段給予建筑安全規(guī)制人員有效激勵(lì)，履行規(guī)制責(zé)任，增大規(guī)制俘獲的個(gè)人成本。在對(duì)規(guī)制者規(guī)制方面，社會(huì)性組織可以發(fā)揮極其重要的作用，相關(guān)組織可以通過(guò)參與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)制結(jié)果的審查及對(duì)規(guī)制措施實(shí)施的監(jiān)督等活動(dòng)，最大程度上減少“規(guī)制失靈”的可能性。お

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（責(zé)任編輯：王秀中）