當前推進我國文化政策創新的思考

巫志南

中圖分類號：G120文獻標識碼：A文章編號：1009—3060(2009)01—0052—04

一、我國近年以來文化政策簡評

黨的“十六大”以來，文化政策制定基本圍繞我國社會主義建設事業總體布局和中心任務，圍繞破解文化領域改革與發展過程中遇到的重大或關鍵問題。

政策階段性主題表現為：

區分文化事業與文化產業。黨的“十五屆五中”全會提出“文化產業”概念，公益性文化事業和經營性文化產業自此成為發展先進文化的兩翼，這一重大劃分，將文化領域體制改革推進到新的階段。圍繞文化體制改革和發展文化事業、文化產業，中央出臺了一系列政策，如關于文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的規定，關于投資體制改革的決定等。

明確文化發展的地位與作用。黨的“十六屆三中”全會報告完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，闡明“四位一體”發展格局，明確指出文化是經濟和社會可持續發展的重要保證，文化發展是社會發展的重要領域，進一步確立了文化發展的重要地位和作用，把編制國家文化規劃提到重要議事日程，及時頒布了國家“十一五”時期文化發展規劃綱要。

解放和發展文化生產力。黨的“十六屆四中”全會首次提出“深化文化體制改革，解放和發展文化生產力”。政策制定隨之從單純重視文化生產關系調整，轉變為同時注重文化生產力的解放、激發和培育，如關于非公資本進入文化產業的若干決定、關于深化文化體制改革的若干意見等。

加強公共文化服務體系建設。黨的“十六屆五中”全會提出“十一五”期間文化建設要加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系。隨后，發布關于加強公共文化服務體系建設的若干意見。

從“十六大”以來文化政策制定和實施的歷程看，圍繞大局、與時俱進、突破瓶頸、積極探索、促進發展是推動我國文化政策創新的基本規律。

二、現行文化產業政策瓶頸及突破口

黨的“十六大”以來頒布的各項文化政策，推動了文化領域全面發展，營造了建國以來最有利于文化發展的綜合環境。但是，從推動文化產業大發展大繁榮、提升國家文化軟實力的目標要求出發，仍然面臨一些十分突出的政策瓶頸。主要是：

宏觀層面迫切需要加強總體政策安排從總體上看，國家層面在大力發展文化事業和文化產業、解放和發展文化生產力方面均有十分清晰的指導意見和戰略部署。但是，在文化發展涉及與發改、財政、商務、工商、稅務、海關、外匯、人事、城建、土地等部門職能相關的協調事務方面，缺乏總體政策安排。原因主要有兩點：一是對于非文化部門來說，突破原有工作模式，特別是文化與科技、教育相比，其政策邊界難以準確確定；二是文化體制改革、文化產業起步較晚，處于不斷探索和創新的過程之中，政策需求的階段性、變動性較為明顯。在這種情況下，十分有必要就政策制定建立跨部門經常性協調機制，逐步對文化發展總體政策以及各具體文化門類或項目的政策邊界達成共識。

重要文化政策缺乏實施細則文化發展特殊性的一個重要表現，在于與眾多相關領域或相關職能部門的交叉性。近年來，文化部門單獨頒發的政策、或多部門聯合頒發的文化政策，常常因為有關職能部門沒有制定相應的配套實施細則而難以在實際工作中付諸實施。上述情況在文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業、關于推動我國動漫產業發展若干意見、關于進一步支持文化事業發展若干經濟政策、關于鼓勵和支持文化產品和服務出口的若干政策等文件的具體執行方面，均有所表現。

文化政策從屬于相關政策相比較而言，文化事業管理邊界和管理資源比較清晰，但是文化發展邊界和發展資源比較模糊，一些重要的文化生產力要素存在于傳統文化部門之外，因而，文化部門制定文化發展政策如果得不到相關部門的理解和配合，的確難以付諸實施。解決這一問題的方法有兩種：或者跨部門制定文化政策，或者提升文化政策、規章的適用等級。另外，文化形態廣泛涉及到科技、經濟、通信、文化等眾多部門，存在大量交叉現象。就目前的政策支持力度而言，文化不如教育、教育不如科技，這種情況事實上影響了文化政策的實際效果。

部分文化政策及審批模式不適應發展要求數十年來陸續頒發的文化政策，由于未經全面清理和公開認定，又缺乏適用期限，至今仍屬“現行政策”，這些政策仍然決定著行政行為和執行者的思路，尤其是傳統的人為審批模式，形成對文化生產力無形的束縛。審批過程中人為因素始終讓投資人無從明確把握。以民辦非企業文化機構為例，一方面國家大力支持社會“第三方”組織發育成長，另～方面在具體部門的操作上，嚴格把守“掛靠”國家行政和事業機構環節，迫使這類組織歸口為“準事業機構”，這種情況形成國家指導意見與實際操作的鮮明對立。

新興領域、新生力量尚缺乏政策引導和支持目前，信息技術革命已經進展到數字網絡時代，數字技術開始成為經濟社會發展最基本的技術因素，極大地帶動各領域技術創新。在數字技術推動下，文化的創作、表達、存儲、傳播的本質和形態正在發生根本性變化。與發達國家相比，我國文化領域對數字技術所帶來的技術變革認識不足，大多從局部應用角度進行理解，未能清醒意識到數字技術對于傳統文化領域的全面性技術覆蓋，也未能充分認識以數字技術為基礎的新興文化形態內在“全形態”屬性。上述情況如果繼續下去，我國文化發展將可能在世界新一輪軟實力競爭中明顯落伍。因而，應當從戰略高度、從中長期國家文化軟實力建設高度，充分認識數字網絡文化發展的重要性、緊迫性和特殊性，高度重視對新興領域和新生力量的引導和扶持，把扶持以數字網絡技術為基礎的文化，推動數字網絡技術與文化融合發展，不斷催生具有高技術特征的文化形態和文化業態，擺在當前文化政策工作的重要位置。

全國統一文化市場缺乏實質性政策支持我國文化市場仍然受到行政區劃切割，“市長大于市場”的現象仍然普遍存在，這種格局的負面作用突出表現在：一是文化市場總體供給不足而東部部分經濟發達地區產能過剩；二是先進技術和管理方式的不到普遍運用；三是產業規模化、集約化發展緩慢、單位運營成本難以降低；四是地區之間產業同構、惡性競爭，資源浪費嚴重；五是國外企業大舉進入，利用矛盾、各個擊破。例如，日韓動漫影視企業可以輕而易舉地在我國各地文化市場攻城略地，而國內企業卻只能限于十分狹小的地方市場。市場分割的情況在廣播電視、新聞出版、傳媒影視等核心領域尤為嚴重，成為制約我國文化產業做大做強最致命的因素之一。為此，應當進一步細化對“統一、競爭、有序”全國文化市場的政策支持，增強相關文化政策對地方行政行為的約束力和引導力，制定和實施支持大型骨干文化企業跨地區發展、支持構建大區域和全國性文化市場的實質性扶持政策。

文化“走出去”戰略缺乏系統性政策支持從本質上說，文化“走出去”是我國向世界傳播科學發展、和諧發展、和平發展理念，展示優秀文化，擴大對外交流，增進相互了解，扭轉文化貿易逆差的重大戰略部署。

但是，從實際運行看，文化企業、文化機構是實施文化“走出去”戰略的重要主體，這些企業或機構在國際文化市場中，實力相對弱小、經驗十分不足，客觀上承擔著較大風險。因而，推動文化“走出去”有必要進一步細化為對承擔“走出去”重要任務的各類主體系統性政策支持。這些政策包括平臺政策、投融資政策、補貼政策、獎勵政策、人才政策等等，通過這些政策，把國家的力量滲透到“走出去”企業、產品和服務之中。

探索或創新項目缺乏“點對點”政策支持以往頒布的政策，總是照顧到“面”的因素，總是盡可能體現“面”上的公平，這是政策必須要考慮的重要因素。但是，一些重要的探索或創新項目，由于難以適用“面”上的政策，往往遭遇無法突破的政策瓶頸。尤其在文化領域，面廣量大、領域交叉、日新月異，一般性政策的“滯后”現象往往成為常態。因而，有必要確立一般性政策與特殊性政策相結合的文化政策創新思路，在保持政策的普遍性和穩定性的前提下，適度增加政策的針對性和靈活性，特別是對重大文化探索或創新項目，結合實際情況，給予“點對點”政策支持。

三、當前文化政策支持的重點領域

黨的十七大報告把文化的重要性提到了空前未有的高度，用“推動社會主義文化大發展大繁榮”、“興起社會主義文化建設新高度”、“提高國家文化軟實力”來深刻闡述，這標志著文化發展進人新的發展階段。如果說黨的十六大以來，文化政策已經涉及到文化體制改革、文化事業和文化產業發展、公共文化服務體系建設等領域，初步形成與社會主義市場經濟體系相適應、符合社會主義事業發展總體要求的文化政策框架體系，那么，在黨的十七大所指出的“興起社會主義文化建設新高潮”時期，文化政策必須圍繞當前以及未來相當長一段時期文化發展的戰略重點，在現有基礎上加快創新步伐，形成與推動社會主義文化大發展大繁榮相適應的文化政策體系。

根據黨的十七大提出的文化發展戰略重點，當前文化政策創新的重點領域是：

用政策推進社會主義核心價值體系建設。推進社會主義核心價值體系建設，必須得到政策多方面強有力支持：一是支持馬克思主義理論隊伍和理論基地建設。用政策激勵廣大理論工作者，結合中國特色社會主義建設實際，加強馬克思主義中國化的研究探索，賦予當代中國馬克思主義鮮明的實踐特色、民族特色和時代特色；用政策支持馬克思主義中國化最新成果，運用各種有效的傳播方式、手段和渠道，廣泛傳播、擴大影響、深入人心、實現認同。二是加強社會主義榮辱觀對社會風尚的引導力。用政策適度擴大褒獎和支持真善美、遏制和打擊假惡丑的力度和幅度，引導社會逐步樹立起正確的是非、善惡、美丑觀念；用政策加強對各種社會思潮、流派的支持、引導和監督，在尊重差異、包容多樣的同時，逐步建立和完善各種社會思潮、流派合適的運行規則、表達方式和渠道。

用政策推進和諧文化建設。和諧文化是經濟發展和社會進步的重要基礎保障，必須加強文化政策對推進和諧文化建設的支持力度：一是加強對各類新聞媒體的政策引導。高度重視新聞媒體在和諧文化建設中的特殊作用，用政策激勵新聞媒體以及全體從業人員圍繞和諧文化建設，提高責任意識和執業能力；用政策加強對網絡傳媒的支持、引導和監督，著力提高網絡媒體及從業人員的社會責任意識；注重加強政策方法與技術方法、社會方法的協同，提高政策的操作性和實際效果。

用政策支持弘揚中華文化。用政策支持本民族文化發展，是為國際社會高度認同和奉行的國際慣例。一是支持中華民族優秀文化資源(包括革命文化資源)的挖掘、整理、保護、展示和合理利用；二是支持弘揚中華文化的重大工程，如編撰或修訂《中華大典》、《中華古籍全書》、《漢語大辭典》等；三是支持中華傳統技藝的保護、傳承和推廣，如中國功夫、中國廚藝、中國書畫、中醫中藥、中國民樂等；四是支持各種社會力量參與中華文化資源的保護和合理開發；五是支持對外文化交流，擴大中華文化國際影響力。

用政策激勵文化創新。站在時代的高起點上，推動社會主義文化的大發展大繁榮，提高國家文化軟實力，關鍵是推進文化創新。文化創新，在宏觀層面，可理解為國家創新體系的重要內容，致力于促進社會文化形態發生積極轉變；在文化建設具體領域，文化創新可以相對自成板塊，逐步建立和完善國家文化創新體系；在具體層面，文化創新呈現為在實踐中相互聯系、相互依存的各個創新環節和要素，廣泛涉及觀念或理論的創新、創新規劃和部署、以創新為導向的體制機制改革、創新激勵政策的制定、創新環境或氛圍的營造、創新型人才的培育、創新成果的轉化或實現、創新資源的配置或整合，創新趨勢的引導和強化，綜合創新能力的評估等。

四、文化政策創新的著力點

黨的十七大報告指出，“在時代的高起點上推動文化內容形式、體制機制、傳播手段創新，解放和發展文化生產力，是繁榮文化的必由之路。”這里已經明確指出現階段文化創新的戰略重點，現階段文化政策就是要著力實施對這些戰略重點的支持。具體是：

構建有利于文化創新的總體政策環境。創新總是蘊含著各種風險因素，推動文化創新最重要的是在激勵創新的同時盡可能減輕或化解風險，這就需要精心營造良好的政策環境。一是用政策引導全社會支持、參與文化創新，加大宣傳輿論支持，營造崇尚文化創新的社會氛圍；二是政府出于公共利益目的加大公共財政對文化創新的政策性投入；三是激勵各類企事業、社會團體和個人的文化創新動機，使創新投入成為各類主體獲得發展機會的重要手段；四是制定專項政策，培育重點文化創新主體，鎖定文化戰略目標、實施重大文化創新項目，著力突破文化發展的重點領域和關鍵環節。

用政策支持文化內容形式創新。文化內容和形式創新是文化軟實力的重要源泉，也是文化政策支持的重要著力點。一是用政策扶持文化內容創新的全過程，第一步要扶持各類文化創意群體及各類文化原創，第二步要繼續支持文化原創作品向文化精品力作發展，第三步對精品力作仍需跟蹤扶持，使之最終成為經典傳世之作；二是用政策支持大型文化內容創新主體和創新基地建設，形成內容創新的規模化、集群化和系統性；三是用政策引導文化內容的表現形式、技術方式、運行模式、運營業態的創新，特別注重現代化大規模數字內容核心技術的研發和應用。

用政策促進文化體制改革和機制創新。文化體制改革貫穿文化發展的全過程，每一階段文化體制改革的中心任務有所側重，文化政策的著力點也有所不同，現階段的著力點在于：一是進一步加強對經營性文化單位轉企改革的政策性推動，重點加快出版發行、非時政類報刊轉企改制；二是進一步加強對已轉制國有文化企業現代企業制度建設的政策性推動，激發國有文化企業的創新能力；三是進一步加強對文藝院團改革的政策性推動，適度提高政策性扶持力度；四是制定和實施推動廣播電臺電視臺制播分離改革的專項政策。

用政策支持傳播手段創新。文化傳播是文化軟實力的重要體現和直接表達，運用政策手段，促進文化傳播手段創新，對增強文化傳播能力至關重要。一是支持現代文化傳播科技手段、渠道或模式創新，重點扶持基于文化內容數字化的多媒體、跨媒體和網絡傳播手段；二是支持重點主流媒體加強基礎設施建設，加快技術設備改造，建立健全跨媒體傳播網絡體系；三是支持對外宣傳、對外文化交流，辦好各類國際性文化展會，重點支持孔子學院、海外中國文化中心等重大文化工程；四是支持非媒體傳播，加強文化傳播與重大國事活動、體育活動、國際性展會、政府或民間交流活動、商務貿易活動、以及地緣人緣親緣交流等方面緊密結合，提高各類活動的文化內涵；五是支持對外文化貿易，重點扶持面向世界、服務全國的大型集成性對外文化服務平臺建設。

用政策促進解放和發展文化生產力。解放和發展文化生產力是推動社會主義文化大發展大繁榮的最終動力，也是文化政策的根本出發點。一是切實放寬文化市場準入政策，簡化文化行政審批，完善公開規范準入程序，消除各種人為障礙，鼓勵各種社會力量進入未禁入文化領域發展；二是支持文化生產力促進體系建設，加強對主體、人才、品牌培育的政策性支持，加強對文化科技創新的政策性扶持，加強對知識產權和版權的政策性保護，加強對重點產業或重點行業的政策性引導，加強對市場環境建設的政策性支持；三是支持資本、產權、技術、信息、人才等文化要素建設，提高文化生產力要素配置效率，降低文化企業市場運營成本；四是進一步落實促進文化發展的土地、資金、人才、稅收等相關促進政策。

(責任編輯：謝閩)