檢察機關刑事執法與行政執法的銜接機制研究

[摘要]隨著現代法治進程的不斷加快，法學理論界與實務界都普遍意識到：檢察機關刑事執法與行政執法雖分屬于兩種不同性質的權力范疇，但在打擊違法犯罪行為和維護國家長治久安的重大任務面前，兩者作為國家權力的重要組成部分，必須要進行有機銜接，以發揮權力的共同治理作用。因此，有必要加強檢察機關刑事執法與行政執法的相互銜接，積極構建比較完善的銜接機制，從而形成一套規范有序、分工負責、相互配合、相互監督的執法體系和社會治理結構。

[關鍵詞]檢察機關；刑事執法；行政執法；銜接機制

[中圖分類號]D926.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-6604(2009)06-0078-03

一、建立檢察機關刑事執法與行政執法

銜接機制的必要性與可行性

(一)建立銜接機制的必要性

1.取決于國家權力分權制衡理論。檢察機關刑事執法與行政執法銜接機制的理論基礎可以追溯到國家權力分權制衡學說。洛克在《政府論》中集中闡述了他關于權力制約的政治思想，為了最有效地保護人們的生命、自由、財產，洛克認為政治權力必須受到法律的約束。孟德斯鳩繼承和發展了洛克的分權學說，并給這一學說賦予了完備的結構和形態。他認為，一個自由、健全的國家，必然是一個權力受到合理、合法限制的國家，因為自由只能在國家的權力不被濫用的時候才存在，但是一切有權力的人都容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。因而，必須對權力進行有效的制約。

2.取決于國家權力的具體配置。從權力淵源上看，可以說檢察機關的法律監督職能是人民代表大會的監督職能的派生物或延伸；從國家職能配置上看，也可以說檢察機關的法律監督職能是人民代表大會監督職能的必要補充。在人民代表大會制度中，檢察機關成為獨立的法律監督機關，是人民代表大會制度優越于三權分立政體的標志之一。

3.取決于檢察機關法律監督的本質屙性。在性質上，我國的檢察機關屬于“法律監督機關”，其權力定位就是國家權力中的監督權，這是一項與行政權、審判權相獨立的權力，其目的在于維護國家法律的統一實施，防止行政、司法專斷和腐敗，通過其程序性的權力行使，為立法、行政、審判權之間的制衡架設橋梁。憲法明確將檢察機關定性為國家法律監督機關，并未限制法律監督權的作用范圍，但憲法之下的法律卻對這一作用范圍大大壓縮，因此目前檢察機關的法律監督權主要體現在訴訟領域。

4.取決于行政權力內部要素的控制機理。從構成行政權力的各要素人手，可以形成對行政權力的內部控制，而實現這種內部要素的控制，則必須依賴于外在的權力因子。第一，針對權力的來源要素，即在權力的授予環節，對權力實施配置上的控制。第二，針對權力的主體要素，應強化對權力運用者的控制。第三，針對權力的運行要素，最主要是要建構程序制約機制和行政相對人的參與機制。第四，針對權力的對象要素，即權力運用結果的承受人，充分發揮其對權力節制的反作用。第五，針對權力的保障要素，即保障權力發生效果的物質條件，實施嚴格的控制以在有效性上調整權力和制約權力的濫用。

(二)建立銜接機制的可行性

1.從固有的法律及制度資源配置來看。第一是憲法依據。我國現行憲法明確規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。這是檢察機關開展行政執法監督的基本依據。第二是法律的規定。三大訴訟法都對人民檢察院的法律監督地位作出了規定，檢察機關主導下的刑事執法與行政執法相銜接具備刑事法律上的可行性。第三是行政法規的規定。國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確了行政執法機關要接受檢察機關的法律監督。第四是司法解釋的規定。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中也有相應條款界定了檢察機關刑事執法與行政執法的關系問題。

2.從檢察機關法律監督職能的實際履行情況來看。最高人民檢察院、公安部、監察部等已經聯合出臺了一些文件，但這些文件沒能從根本上改變監督缺乏操作程序以及監督手段不力的現狀。同時，從另一方面來說，銜接機制的建立在實踐中已有了一定程度和范圍的運作，法律也賦予了必要的前置性監督權，這也說明檢察機關刑事執法與行政執法的銜接在實際操作規范得以建立和完善的前提下是完全可行的。

3.從行政權的運行規律和現狀來看。由于能否實行行政法治是關乎法治國家成敗的最關鍵環節，又由于行政權力具有擴張性、能動性和管理性等特點，能夠主動、深入和迅速介入私人生活和社會事務，從而很容易造成對私權利的侵害，因此，如何控制行政權力的行使，在建設法治國家的進程中就顯得尤為必要了。

4.從行政犯罪與行政違法在行為表現上的同一性來看。在行政刑法之中，其犯罪的規定與行政法對行政違法行為的規定有著驚人的相似。如在行政法中規定有侵犯著作權、專利權、商標權、技術秘密等知識產權領域的違法行為；行政刑法也規定了著作權犯罪、專利犯罪、商標權犯罪、侵犯商業秘密等行政犯罪類型。這說明行政犯罪與行政違法有著天然的密切聯系。

二、檢察機關刑事執法與行政執法銜接

機制的基本架構及完善對策

(一)銜接機制的基本架構

1.信息共享機制。第一是數據平臺共享。數據共享平臺的搭建為工作依據的迅速查詢提供了便利。第二是案件備案共享。行政執法機關、公安機關和檢察機關之間依照規定相互進行備案。第三是技術資源共享。專業技術資源共享有利于行政執法機關和司法機關就執法與司法銜接工作中的專業性結論達成共識。

2.案件移送機制。一是明確行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的職責和程序。如對應當移送的涉嫌犯罪案件，行政執法機關應當在規定的時間內作出批準移送或者不批準移送決定。二是明確公安機關接受移送涉嫌犯罪案件的職責和程序。如公安機關對于不予追究刑事責任、依法不予立案的應當說明理由，在規定期限內將材料退回，并報檢察機關備案。三是明確檢察機關依法監督的職責和程序。如檢察機關應對公安機關不予立案的決定依法進行監督，對行政執法人員在執法過程中有徇私舞弊、貪污受賄、瀆職行為的依法開展調查。

3.聯席會議機制。一是辦案情況通報、工作經驗交流。公安機關、行政執法機關、檢察機關定期通報公安機關的偵查業務活動、行政執法機關的執法工作以及檢察機關偵查監督、批捕、公訴情況。二是司法與執法中遇到問題的研討。要抓住各自業務結合點，研究各項業務工作的內在聯系，善于用整體合力保證工作質量。三是制定和完善工作機制。聯席會議應當實現良性互動的“一體化”工作機制，有針對性地采取措施，及時解決工作中的問題。

4.協同工作機制。一是互設聯絡員。行政執法機關與檢察機關、公安機關各確定一名聯絡員，負責收集、整理本部門有關案件查處的信息資料，調查了解在案件移送方面存在的問題等。二是開展學習交流。通過舉辦業務座談、知識培訓，相互學習業務知識、技能，不斷總結辦案經驗，提高執法水平。三是執法合作。檢察機關、公安機關、行政執法機關之間建立一定的案件協作制度。

(二)銜接機制的完善思考

1.立法規制。第一，賦予并強化對行政執法活動的檢察監督權。對行政執法活動的監督權的規定多屬于“可以為某某行為”、“可以建議……”等等，這類任意性規定顯然不利于檢察監督權的有效行使，有必要明確對行政執法活動的檢察監督權。第二，增強檢察機關監督權的剛性和力度，明確檢察意見的法律效力。賦予檢察機關備案審查權、違法糾正權、移送通知權、調卷審查權等相應權限。第三，規范并整合相應的法律規定，可以由國務院和最高人民檢察院通過聯合行文對整個銜接機制的事項作出規定，在條件成熟時，由全國人大常委會在相應的法律規范中予以設置。

2.法律適用。第一，賦予行政執法機關依法獲取的證據具有刑事訴訟法律地位。對行政執法機關移送行政執法中扣押的書證、物證等實物證據，直接轉換為刑事訴訟證據；對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關只作要式程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據；對行政執法人員在執法過程依照行政管理規章制作的調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政違法相對人的陳述筆錄等言詞證據材料，原則上要求司法人員重新制作，但確因不可抗力原因，經偵查機關查證與其他證據吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟的證據。第二，正確處理行政處罰后的追訴以及行政處罰和刑罰競合的關系。當犯罪行為的社會危害性超出了一般違法行為，具備刑事處罰性，其追訴時效不能適用行政法，而應該適用刑法規定。對于人民法院已判處有罪的被告人，行政執法機關已做出并已執行的除罰款和行政拘留以外的其他不可折抵的行政處罰，已經執行的可作撤銷處理，未執行的停止執行。

3.機制本身。第一，在信息共享機制中，要進一步完善和暢通信息的傳遞，特別是以信息共享平臺為載體建立執法信息網絡的一體化。第二，在案件移送機制中，要進一步完善行政執法機關移送案件的標準和程序。第三，在聯席會議機制中，要進一步完善和規范聯席會議的運作。應當建立檢察機關、公安機關、行政執法機關共同參加的制度性、長效性聯席會議，明確規定聯席會議的召開形式。第四，在協同工作機制中，要進一步完善提前介入和聯合執法的手段。可以規定，具有下列情形之一的，行政執法機關應當及時通知檢察機關介入：(1)社會團體、新聞媒體、廣大群眾反映強烈的行政執法案件；(2)違法行為涉及金額較多、波及范圍較廣、造成影響較大而未移送的案件；(3)涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。