論勞動教養制度中存在的問題及解決方案

摘要：勞動教養制度本身有諸多缺陷，與我國法治的發展也存在著深刻的矛盾，所以勞動教養制度的改革已經成為一個亟待解決的問題。學者們對此提出了許多解決方案。本文認為應當將勞動教養制度納入刑事領域，具體的方案是一分為二：一部分適用保安處分制度；另一部分適用非刑罰方法，走司法化的道路，以解決勞動教養制度中存在的問題。

關鍵詞：勞動教養制度；缺陷；改革；解決方案

勞動教養制度是我國特有的一種制度，自1956年實行以來共勞教了300多萬人，對于維護社會秩序的穩定起到了重要的作用。但是因為勞動教養制度先天不足后天失調，所以現在已經到了非改不可的地步。從上個世紀80年代中期至今十幾年來勞動教養立法經過多次制定修改，由于種種原因，該法一直未能出臺。但是對于勞動教養制度改革及立法，學者們提出了各種解決方案，社會各界也都給予了極大的關注。2003年，全國人大在調查研究的基礎上，建議制定《違法行為矯治法》，更好地規范行政強制教育措施。制定違法行為矯治法已列入十屆全國人大常委會立法規劃。

本文從剖析現行勞動教養制度存在的問題著手，分析各種勞教制度改革與立法觀點的優劣，提出自己的觀點。

一、勞動教養制度中存在的問題

1 性質不明確。勞動教養制度的性質一直存在著爭議，1957年全國人大常委會批準、國務院公布的《關于勞動教養問題的決定》和1982年國務院批準、公安部發布的《勞動教養試行辦法》都規定勞動教養是一種行政強制措施，而1995年國務院發布的《關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》和1991年國務院公布的《中國的人權狀況》白皮書中都規定勞動教養是一種行政處罰。此外，還有許多學者認為勞動教養是一種準刑事處罰，因為勞動教養規定的就是刑法邊緣行為，處理結果也比行政處罰甚至比一般的輕罪重。

性質不明使勞教在實踐中存在爭議。因為根據《行政處罰法》規定，行政處罰必須履行告知送達程序，而行政強制措施則無此種規定。實踐中公安機關多不采用告知程序，而在行政訴訟中，對方律師往往以此要求法院認定公安機關作出的勞教決定違反法律程序，請求撤銷。

2 法律依據不充分。2000年7月1日實施的《中華人民共和國立法法》規定，只有全國人大制定的法律(即狹義上的法律)才能設置剝奪和限制公民人身自由的處罰。而勞動教養作為一種限制人身自由的措施歷來沒有正規的法律予以規定。1957年經全國人大常委會批準、國務院公布了《關于勞動教養問題的決定》，1979年經全國人大常委會批準，國務院公布了《關于勞動教養的補充規定》，1982年經國務院批準、公安部發布了《勞動教養試行辦法》。這三個規定是勞動教養的主要法律淵源。除此之外，《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》、《治安管理處罰條例》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》、《關于禁毒的決定》等規定中也對勞動教養作了一些規定。

從這些規定可以看出勞動教養的法律淵源存在嚴重問題，首先是這些勞動教養的規定散見于各種法規、規章、司法解釋當中，缺乏統一性和權威性，相互之間不協調，存在著矛盾。其次是內容陳舊不適應現實的發展。最后是內部性文件太多，立法程序隨意性大，缺乏透明度。例如公安部2002年下發了《關于勞動教養程序問題的規定》，對于勞教的對象、期限、審判程序作了許多突破以往的新的規定，但這一規定并未公布，只是內部使用，即便公布了，因為行政規章效力不高，在《行政訴訟法》中規定在行政訴訟中行政規章只作參考，在實踐中難以被法院接受。

由于勞動教養沒有統一完善的法律規定，在實際中許多問題無法解決，所以各個地方往往都規定了自己的勞動教養規定，不僅省一級的有規定，甚至市縣一級的公安機關都制定了本地區勞動教養的規定。這些文件往往對勞動教養的內容隨意規定，五花八門。在訴訟過程中，法院往往會以公安機關出示的據以決定勞教的規定沒有法律效力為由撤銷勞教決定，而公安機關也是有口難言。

3 適用對象和范圍不明確。《勞動教養補充規定》將可以實行勞動教養限定為幾類人，而實際上對所有人都可以實行勞動教養。實行勞動教養的人應當僅限于家居大中城市或者家居農村而流竄到城市、鐵路沿線、大型廠礦作案的。但是在實際中，無論是農村的還是大中小城市的一律可以勞動教養。因此在行政訴訟當中，這也往往成為雙方爭議的焦點，有的法院會據此判決勞教教養決定無效。

4 處罰過重。勞動教養的期限為1年到3年最多可為4年，比管制、拘役的處罰嚴厲，也比有期徒刑判緩刑或者短期的有期徒刑嚴厲。這就成立了一個悖論，不夠判處刑罰的才采取勞教措施，而采取的勞教措施卻比刑罰要嚴厲。而且在實際中，勞動教養的“教”與“養”的意味已經微乎其微，與輕刑犯的待遇沒有太大的區別。

5 程序不公正、隨意性大、缺乏監督、腐敗現象嚴重。原本規定是由勞動教養管理委員會審判勞教案件，可是在實踐中因為勞動管理委員會是一個虛設部門，客觀上無法承擔繁瑣的勞教審判工作，所以這一權利一直被公安機關所壟斷行使。審批勞動教養案件的程序是區縣級公安局偵查部門認為應勞教的交由法制部門組織案卷，后報送市級公安機關法制部門審批，交由主管局長簽字批準，當然，決定書的名義還是以勞動教養管理委員會的名義。審批中主要有如下問題；(1)因為勞動教養沒有統一細致的標準，所以對于同樣的案件結果往往不同，審批人員往往主觀臆斷，盜竊數額相同的東西，有人被處一年勞教，有人被處三年勞教。(2)刑事偵查證據不足的往往以勞代偵，實踐中因涉嫌犯罪而證據不足批捕不出去的改為勞教的比比皆是。(3)行政領導為了維護某種秩序或利益，如對于上訪的人員，往往勒令公安機關予以勞教處理。(4)因為勞教缺乏法律規定，所以在審批過程中，有的不該勞教的勞教了，有的該勞教的卻勞教不了，還有的批準勞教了，卻可以以種種借口所外執行，助長了貪污腐敗之風。

6 與國際人權公約相沖突。聯合國刑事司法準則將保障人權置于優先地位，罪刑法定原則與罪刑均衡原則是聯合國刑事司法準則中的基本原則，《世界人權宣言》第11條第2款規定：“任何人的任何作為或不作為，在其發生時依國家法或國際法均不構成刑事罪者，不得被判為犯有刑事罪。刑罰不得重于犯罪時適用的法律規定。”聯合國《國際人權公約》第9條規定：“除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由，任何人不得被加以任何逮捕或拘禁。”根據這些國際人權公約，一個公民只有根據法律明文規定才能認定為犯罪，并且對犯罪的處罰不得重于法律的明文規定。公民享有人身保護的基本權利，享有公正、公開審判的權利等。然而，勞動教養制度作為一種剝奪人身自由長達3年(甚至4年)的強制性措施，其適用依據卻缺乏規范性、適用對象缺乏法定性，與國際刑事司法中罪刑法定、罪刑均衡原則相背。勞動教養制度忽視對公民權利的保護，在處置上無公正、公開的審判程序而又缺乏應有的司法救濟，與聯合國刑事司法準則的要求相去甚遠。

二、解決方案

(一)解決方案之爭

1 廢除論。有的學者認為，勞教性質含混，條件籠統，操作缺乏監督，隨意性大，易侵犯公民的人身自由，是法治不健全時代的產物，應予以取消；有學者認為，新刑法實施后刑罰與行政處罰之間已經沒有勞動教養存在的空檔了。對于勞動教養符合刑法調整的放到刑罰圈中，符合行政處罰的放到處罰圈中，勞動教養制度已沒有存在的必要，應當廢除勞教制度。

2 保留論。有學者認為勞教制度維護了社會秩序，符合大多數人的最大利益。因此，這一具有中國特色的制度只能加強不能削弱。還有學者認為我國刑法與其他國家刑法不同，存在定量限制，達不到一定數額標準的構不成犯罪，這就為勞教存在奠定了合理性的基礎。刑法的定量限制不取消，勞動就有存在的理由。

3 改革論。對于現存的勞教制度予以改革是學界較為普遍的觀點，但是對于如何改革則存在著諸多的爭論。(1)行政處罰化。有的學者認為應當明確勞動教養行政處罰的性質，加強勞動教養審判委員會這一虛設機關的建設或者加強對公安機關辦理勞教案件的監督，使勞動教養以嚴格的行政處罰程序進行。(2)建立獨立的教養處遇制度。有的學者認為勞動教養既不應當放入行政處罰圈，也不應當放入刑罰圈，而應當根據現存的勞動教養制度的基礎建立我國特有的教養處遇制度。(3)輕罪化。有的學者認為勞教教養應當借鑒外國的輕罪制度，納入犯罪圈，但是與此相適應，必須建立健全我國刑法中的前科消滅制度，只對重罪建立前科或者對輕罪建立前科消滅制度。(4)保安處分化。有的學者認為應當用保安處分形式統一教養活動。(5)刑罰化。有學者認為應當將勞教教養刑罰化；有的認為應當將勞動教養易名為強制教養，將其改造為介于管制與拘役之間的一種半剝奪人身自由的方法；有的認為應當以拘役吸收勞動教養改為勞役刑；有的認為應當以勞動教養代替短期自由刑。(6)非刑罰化處罰方法。有的學者認為勞動教養制度的改革出路在于使其刑法化，即將勞動教養作為實現刑事責任的一種非刑罰方法納入刑事制裁之中，而刑法化的關鍵是引入正當的司法程序，將勞動教養的決定權交由法院行使。(7)司法程序化。這是學界對于勞動教養改革的最基礎的觀點。一般來說，無論是持哪種解決方案，勞動教養司法程序化都是最起碼的要求，勞教制度無論納入刑事領域、行政領域還是獨立存在，都必須適用司法程序。

(二)筆者觀點

筆者認為勞教制度改革應當一分為二：一部分采取保安處分的方式；另一部分采取非刑罰處罰的方法。

1 保安處分制度在外國已經發展的相當成熟。保安處分與刑罰的關系有“一元說”、“二元說”和“折衷說”之爭。我們不能照搬外國的模式，而應當建立新的獨立的保安處分制度。其實在勞動教養制度制定之初，教育矯正的意味較濃，是與保安處分非常相似的，只是隨著時代的發展勞教出現了泛濫。

我國的保安處分制度應當分為行政性的保安處分和刑事性的保安處分。行政性的保安處分主要是(1)屢次違反《治安管理處罰條例》、惡習深重的違法者；(2)吸毒后又復吸的，及因賣淫嫖娼被公安機關依法處理之后又繼續賣淫嫖娼的。刑事性的保安處分主要是：(1)未成年人因不滿16歲而不能接受刑罰處罰但人身危險性極大的；(2)有精神病的限制行為能力人或無行為能力人。

2 非刑罰方法是指對免除刑罰處罰的犯罪人，給予刑罰以外的實體上的處罰。我國刑罰第37條規定“對于犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的，可以免除刑事處罰，但是可以根據案件的不同情況，給予訓誡或者責令其悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部 ’門給予行政處罰或者行政處分”。

非刑罰化是刑罰經濟性思想的必然結果，是現代各國刑事立法的總趨勢，是由非刑罰化與輕刑化二者的關系所決定的。非刑罰方法在抑制犯罪上的功效日益受到各國的重視，在西方國家因此出現了非刑罰化運動，強制治療、禁戒處分、善行保證、限制居住、保護觀察、禁止出入特定場所、禁止從事特定職業等，已成為懲罰和預防犯罪的重要手段，大量采用這些手段制裁犯罪，已是現代刑法的新潮流。可以說，實行勞動教養制度的非刑罰化應該是今后我國刑法改革的重點。這是因為新刑法實施后，刑事圈與行政處罰圈的二級制裁體系已經比較嚴密，勞動教養作為中間的一級完全沒有必要，只會打亂罪與非罪的界限。而刑事制裁完全可以采用非刑罰的方法對那些實行了違法犯罪行為而尚不夠刑罰處罰的人給予處理。