中美兩國《高等教育法》的比較研究

摘要:從中美兩國《高等教育法》的立法背景、文本結構、經費保障、法律實用四個方面展開比較，通過揭示二者在這幾方面的巨大差異，為我國不斷完善高等教育法律體系提供一些有益的參考。

關鍵詞:高等教育法;高等教育;比較

1965年由約翰遜總統簽署生效的《高等教育法》(The Higher Education Act of 1965， 以下簡稱HEA)，是戰后美國的一項重要立法。它是美國“偉大社會”工程的重要組成部分，不僅使大學生資助項目完整化、系統化和法治化，而且還標志著聯邦高等教育權的勝利獲得。《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)于1998年8月29日由九屆全國人大常委會第四次會議通過。這兩部法律雖然名稱一樣，但二者在立法背景等方面存在較大差異。分析這些差異，不僅有利于我們對美國高等教育立法的認識和理解，而且還可以從中借鑒有益的經驗。

一、立法背景比較

HEA的立法背景主要有兩方面，一是為了提供公平的教育機會，這是其直接原因。在HEA出臺之前，眾多的國會調查報告無一不在指出，政府應該更多地關注學生上大學的機會。聯邦教育署的調查顯示，平均每年約有9萬中學畢業生因經濟原因而無法繼續上大學。而在能進入各類高校42%的中學畢業生中(總數為186萬人)，又有28%因經濟原因在一學年后退學。數據還顯示，在1960年的中學畢業生中，有33%的學生來自收入為3000美元以下的家庭。另外，約翰遜總統極度信賴的“專責小組”也進行了大量的調查研究。此小組對15萬參加“國家優秀獎學金”考試，卻沒能繼續上大學的學生進行調查。結果顯示，在這些學生中，50%家庭的子女高等教育支付能力在300美元以下。來自這些低收入家庭中有超過75%的男生和50%的女生表示，如果經濟條件允許，他(她)們會選擇上大學。調查后還發現，對一些經濟并不困難的家庭來說，如果有兩個以上的孩子上大學，他們的家庭經濟負擔同樣很重。人們越來越意識到:因高等教育機會不均等所帶來的后果就如同經濟大蕭條和“衛星沖擊波”一樣，是整個國家的災難。而要扭轉這一局面，唯一的可行之道就是制定HEA，實施學生資助以保障每位合格的中學畢業生不因經濟原因而失去上大學的機會。二是教育思想觀念的更新，這是其立法的內在原因。產生于德國的社會福利主義思想在被凱恩斯的“充分就業”理論證明以后，教育撥款就一直被聯邦政府視為社會的福利支出。另外，人力資本理論的成熟讓人們認識到掌握了知識和技能的人力資源才是一切資源中最重要的資源。這些教育資助理念的確立為HEA的出臺奠定了重要基礎。

《高等教育法》是繼《中華人民共和國教育法》施行4年后頒布施行的高等教育領域的專門法律。其立法背景是:《中華人民共和國教育法》盡管是規范我國教育工作的基本法律，但是，隨著改革開放的迅速發展以及依法治教的實施，高等教育領域里一些特殊的、具體的問題還需要全面的、更具有針對性的法律來規范。它正是為了彌補我國高等教育法制建設與高等教育改革發展的實踐相比之下的滯后狀態而頒布的，是立足于21世紀中國高等教育的持續、健康發展而頒布的。

由此可見，兩部法律都是為了應對新情況而頒布的。但不同的是HEA是基于提供公平的高等教育機會而產生的，這同中國的《高等教育法》僅為了從制度上保障高等教育的戰略地位這一立法背景是不同的。

二、文本結構比較

下面是美國1965年、1986年HEA文本結構:

我國《高等教育法》文本結構:

1965年HEA共八篇，1986年HEA共十六篇。它們二者在結構上邏輯性都不是很強，篇與篇之間的規定似乎也沒什么聯系。其中除了1965年HEA的第八篇、1986年的第十二篇(總則)是按照成文法法律文本的一般結構，從宏觀角度簡單地把本法涉及的概念、定義以及管理問題作了必要的規定外，其它七篇(1965)、十五篇(1986)均按專題的形式展開，每篇的各節又是為每篇專題服務的。

《高等教育法》共八章六十九條。它包括了教育活動的主要方面和主要問題，而且他們之間邏輯性很強，聯系緊密、共同構成了教育活動的整體。這說明:HEA是以解決高等教育問題為出發點和歸宿的，而《高等教育法》則側重于對高等教育問題的宏觀把握，把構建完整的法律體系放在了首位。

三、經費保障比較

HEA經費保障機制的一個明顯特點就是每一項目后緊跟授權撥款，且撥款都有明確的規定。如，1965年HEA第五篇為了保證獲得獎學金的學生獲得獎學金的規定:“特授權在1966年6月30日結束的財政年度中撥款4000千萬美元，在1967年6月30日結束的財政年度撥款1.6億美元，在1968年6月30日結束的財政年度撥款2.75億美元，在以后連續兩個財政年度中，這樣規模的撥款可能還是必要的，以使在1968年7月1日以前獲得獎學金的人能夠持有獎學金，完成學業。”又如，第六篇關于為改進本科生教學提供設備資助的規定:“特授權在1966年6月30日結束的財政年度撥款3500萬美元，在1967年6月30日結束的時政年度撥款5000萬美元，在1968年6月30日結束的時政年度撥款6000萬美元，以使署長能夠根據本節向高校撥出補助金購買設備和進行小規模的改造裝修。特授權在1966年6月30日結束的財政年度撥款250萬美元，在1967年6月30日結束的財政年度和下一個財政年度撥款1000萬美元，以使署長能夠根據本款向高校拔出補助金購買電視設備和進行小規模的改造裝修。”

《高等教育法》關于教育經費保障在第六十條規定:“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應。國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法第五十五條的規定，保證國家舉辦的高等教育的經費逐步增長……”

由此看出，HEA的經費是以明確的程序性規定為保證，這種通過法治手段來籌措教育經費與分配教育經費并將定量的資助作為教育法治重點的做法就極具可操作性。相比較而言，《高等教育法》在經費保障上只提出了原則性、實體性的規定，對教育經費的定量規定采取了回避的策略，在一定意義上說還屬于宣言性的條文。由于這些規定沒有涉及具體的經費資助辦法、內容等，再加上條文規定既具有彈性，又用語寬泛模糊，這就為不同人給出不同的解釋留下了空間，易使立法的初衷和立法的精神在實施中大打折扣，最后導致 “教育優先發展”的承諾落空。

四、法律實用比較

HEA和其它聯邦教育法案一樣，不是永久性的法律，都必須予以及時的修正。這種修正的專門術語叫再授權，通常是每隔4至6年進行一次。HEA自1965年制定以來，已進行了8次再授權，分別為1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2008年。除了1968年與1972年兩次的修正僅涉及部分條款外，而后每次修正的條款越來越多，內容也越來越深入。這8次修正是為確保HEA的靈活性，隨時根據政府的財政情況和教育部門的需要作出的。這種對法律的修正并不表示法治的隨意性，而恰恰是對法治至上的推崇。正是因為及時的法律修正，HEA才起到促進、規范教育發展的重任，并使高等教育積極應對社會的變化和需要，從而實現HEA對整個社會發展的實用性價值。

《高等教育法》似乎從頒布至今一直沒有修正過。那么，它真的沒有修正的必要嗎?答案無疑是否定的。1999年1月1日從《高等教育法》執行以來，我國的高等教育事業發生了翻天覆地的變化。無論是高等教育的辦學思想、辦學層次、辦學規模，還是高等教育辦學模式、辦學形式、辦學手段等方面出現的新問題，已遠遠超出了頒布其之初的情況，以至于其中的一些條款落后于時代。如《高等教育法》第四十條規定:“高等學校的校長，由符合教育法規定的任職條件的公民擔任……”，對此《教育法》第三十條規定:“學校及其他教育機構的校長或者主要行政負責人必須由具有中華人民共和國國籍、在中國境內定居……”，此規定顯然已不適應社會需要了。實際上，中國公民可以擔任外國高等教育機構的校長(如復旦大學前校長楊家福院士2001年1月就被英國諾丁漢大學聘為校長)，而外國公民也可以擔任中國高等教育機構的主要行政負責人(如德國柏林工業大學原副校長烏爾里希·施泰恩米勒教授于2003年8月28日接受浙江大學聘請，出任該校外國語學院院長一職。)。

由此可知，美國由于長期深受實用主義哲學和現實主義法學的影響，HEA可以說是特定歷史條件下用以解決現實教育問題的工具，而我國《高等教育法》則更傾向于法律的權威性與規范性，顯得缺乏實用性。

總之，通過二者的比較為我國《高等教育法》的完善提供了另一種視角。首先，在思想上我們要認識到高等教育立法對現實的重要意義。其次，要充分認識到高等教育法的程序性規定在高等教育改革與發展中的重要地位和作用，盡快制定高等教育法的配套程序立法。最后，及時針對高等教育法操作過程中出現的問題作出修正，以使其真正成為教育活動的行動指南，以達律以致用的終極目的。

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