我所了解的臺灣農(nóng)地改革

1988年下半年，臺灣當(dāng)局開放大陸同胞赴臺探親。我以探望年逾八旬且行動困難的父親為由，申請赴臺；次年7月辦妥一切手續(xù)，8月持中華人民共和國《往來港澳通行證》，經(jīng)香港抵達臺灣。

赴臺之前，我在高校從事中國現(xiàn)代歷史的教學(xué)與科研工作20多年，知道臺灣50年代成功地進行過土地改革，從根本上穩(wěn)定了臺灣局勢，并對臺灣經(jīng)濟起飛發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用；但對其了解不多、不具體，并存在許多疑問，因而有進一步探究的愿望。這樣，抵臺之后，我便利用和親人團聚、暢敘情誼之余，赴有關(guān)研究機構(gòu)、圖書館和農(nóng)家進行查詢、采訪和觀察，歷時三個月。

我首先訪問的是臺灣地政研究所。這是臺灣一所研究土地問題、推進土地政策、發(fā)展地政教育的最高學(xué)府。它1940年創(chuàng)辦于重慶，招收大學(xué)畢業(yè)生，修業(yè)及研究期限二年。1963年在臺灣恢復(fù)招生。1964年與中興大學(xué)合作辦理碩士班，1968年起改與政治大學(xué)合作，1981年起增設(shè)博士班。其創(chuàng)辦人肖錚，曾為國民黨六屆中常委，經(jīng)濟專門委員會副主任委員，赴臺后一直參與指導(dǎo)土地改革運動，被人尊稱為“臺灣土地改革之父”。我去拜訪時，他已85歲高齡，可依然堅持到研究所上班。他熱情接待了我，送了我?guī)妆舅约鹤珜懙拇蟛款^著作，后又委托政治大學(xué)一位教授陪同我在所里考察。按肖老囑咐，研究所的同仁為我取來了所內(nèi)出版的兩套雜志：《土地與人》、《地政論壇》；有些無法提供的資料，則幫助我在所內(nèi)復(fù)印。以后，我憑“通行證”十余次赴臺北圖書館查閱相關(guān)書刊并予以復(fù)印。在此基礎(chǔ)上，再加本人平日和親人、同鄉(xiāng)前輩的零星交談以及赴農(nóng)家的觀察，對于臺灣50年代的土地改革獲得了一些新的認識。

通常所說的臺灣土地改革，實際講的只是農(nóng)村土地關(guān)系的變革，即僅僅是“農(nóng)地改革”。嚴(yán)格地說，臺灣的土地改革包括三個過程，一是農(nóng)地改革——改革農(nóng)村的封建土地制度，二是市地改革——改革城市的土地關(guān)系，三是土地重劃——在更高階段上的土地關(guān)系改革。如果說其50年代的農(nóng)地改革是成功的，那么，市地改革和土地重劃則問題多多。

(一)國民黨50年代為什么能在臺灣進行農(nóng)地改革?

一是在大陸的慘敗，使其領(lǐng)悟到解決土地問題的極端重要性。

國民黨歷來代表地主階級利益，在大陸的數(shù)十年間，對于孫中山的“平均地權(quán)”綱領(lǐng)和“耕者有其田”口號，除為數(shù)不多的學(xué)人作過些學(xué)理的探討，個別地區(qū)搞過點小型試驗之外，在其領(lǐng)導(dǎo)層少有問津者。敗退臺灣之后，之所以取斷然措施實行土改，可說是形勢使然——既系被迫而為，也是順應(yīng)之舉。

這時，國民黨上層除個別人士外，較為普遍地清醒了起來，認識到在大陸的潰敗不只是軍事上的失敗，更是政治上的失敗，尤其是在農(nóng)民政策和土地政策上的失敗。用陳誠的話說就是，共產(chǎn)黨不僅“巧妙地欺騙了學(xué)生”，還“成功地利用了農(nóng)民”。就是說根本的問題在于，共產(chǎn)黨發(fā)動農(nóng)民搞了土改，而國民黨拒絕土改。有的更以中國歷史上治亂興替的嚴(yán)酷事實為訓(xùn)，呼吁當(dāng)局以史為鑒，面對現(xiàn)實，抓緊推行土改。注’美國學(xué)者也注意到，“40年代末，臺灣政界人士從中國大陸所得到的教訓(xùn)是不少的。……許多人認為國民黨政府與大陸對抗失敗的原因是，國民黨政府從未進行過全面的土地改革。”在國民黨高層中，陳誠是少數(shù)幾個清醒最早、決心最大者之一。上個世紀(jì)50年代臺灣的農(nóng)地改革，就一直為他所主持。

二是臺灣尖銳的社會矛盾，使其深感解決土地問題的迫切性。

“四十年代末的臺灣幾乎山窮水盡，一籌莫展。”注。陳誠寫道：“時大陸局勢日益惡化，臺灣人心浮動，經(jīng)濟混亂，社會不安，隨時有發(fā)生變亂之虞”；尤其是“農(nóng)村不安現(xiàn)象，已極顯著。大有‘一夫夜呼，亂者四應(yīng)’之勢”。他以為，求安定的根本之計在于解決民生問題，實行土地改革。當(dāng)時的臺灣地租極高，高利貸橫行，佃農(nóng)幾無佃權(quán)，加上其他役使，這“重重壓榨，幾使佃農(nóng)生活陷于絕境”。注‘肖錚后來回顧說，當(dāng)時“地主與佃農(nóng)間不斷發(fā)生糾紛，彼此利害沖突日趨嚴(yán)重，在農(nóng)村中已造成普遍不安之現(xiàn)象。如不予遏制，勢將危及社會之安定。”

當(dāng)時還面臨一個尖銳的實際問題：國民黨軍政人員及隨同來臺者為數(shù)眾多，使臺灣人口猛增200余萬，達1／3，糧食供給問題由此十分突出；若靠進口，由于財政拮據(jù)，顯然無力支付；因而只能靠調(diào)整土地關(guān)系，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)地改革有什么好處?有位學(xué)者用外國人的話作出回答：“對真正的農(nóng)民有經(jīng)濟上的好處。對國民黨有政治上的好處。”他本人更認為，這既是“防堵中共的‘土改’攻勢的應(yīng)急之需”，也是“拯救危機、保衛(wèi)臺灣的必行政策”。

三是與臺灣的土地沒有瓜葛，為其消除了解決臺灣土地問題的阻力。

國民黨官員在大陸，本人就多系地主，對于土地改革的鼓吹和試驗，多持反對態(tài)度；被掃地出門來到臺灣，則一概已無尺寸之地，因而對臺灣的農(nóng)地改革能持較為超脫的態(tài)度。誠如外國學(xué)者所言：“因為遷臺的政府與當(dāng)?shù)鼐]有什么淵源，乃用以放手施行”。注’在臺灣常有人打趣：“臺灣的土地改革是大陸人慷他人之慨”。注0正因為有此一層，國民黨當(dāng)局在作出這一決策時就不會感覺特別困難，能表現(xiàn)出前所未有的果斷。

四是國際的影響和壓力，向其展示了解決土地問題的出路和前景。

農(nóng)地改革從法國大革命以來推行了近200年，戰(zhàn)后則幾成時代潮流。尤其日本，戰(zhàn)后在美國占領(lǐng)下實行了較為徹底的土地改革，從1946－1950年內(nèi)使所有的佃農(nóng)都變成自耕農(nóng)，以往盛行的不在地主的土地制度被清掃一空，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，拯救了面臨崩潰的經(jīng)濟。這為臺灣提供了有益的經(jīng)驗。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國對臺灣從拋棄轉(zhuǎn)為利用，對其土改不斷施加影響，透過頭面人物予以督促；并通過美援機構(gòu)農(nóng)復(fù)會提供專家、顧問、資金等援助。當(dāng)時農(nóng)復(fù)會的主持人蔣夢麟對臺灣土改的決策便發(fā)揮了重要作用。

(二)臺灣農(nóng)地改革的進程

臺灣農(nóng)地改革大體分為三個階段。

一、耕地三七五減租

1949年4月公布《私有耕地租用辦法》，實行“耕地三七五減租”。其內(nèi)容包括兩個方面：一為減租，二為護佃。即一方面將租率限制在接近平均利潤率的水平上，最高租額不得超過375％；另一重要方面是保障佃權(quán)，實行書面契約，規(guī)定最短租期為6年，限制撤佃退耕。具體說就是：以主要作物正產(chǎn)品全年收獲量為準(zhǔn)，限定農(nóng)地地租額，其約定超過者應(yīng)減，不及者依其約定。所謂“主要作物”，指當(dāng)?shù)刈顬槠毡榈淖魑铩Ｋ^“正產(chǎn)品”指作物的主要產(chǎn)品，水田為稻谷，旱田為甘薯。所謂“全年收獲量”，系各地斟酌實際情形報省核定的單位面積產(chǎn)量。4月至8月完成換約手續(xù)，隨即舉行大規(guī)模的實地檢查，以糾正錯誤，取締違法事件。1950年6月公布《耕地三七五減租條例》為之作出各項明確規(guī)定，借以提供強有力的法律保障。為示業(yè)佃關(guān)系之公平合理，是年還進行了地目等則的調(diào)整。1951年3月建立“耕地三七五減租”督導(dǎo)制度，分區(qū)派官督察輔導(dǎo)，防止業(yè)佃糾紛。1952年全省普遍成立縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地租佃委員會，由地主、佃農(nóng)及自耕農(nóng)按民主方式分別選出代表組成，共同處理有關(guān)租佃事宜。

作為農(nóng)地改革的一個組成部分，“耕地三七五減租”的實質(zhì)就是全面改革現(xiàn)有的不合理的租佃關(guān)系，變封建租佃制為自由契約的租佃制。有人認為，稱之為“三七五減租”名實不符，確切的名稱應(yīng)為“租佃關(guān)系改革”。我以為，叫“三七五減租”突出“減租”也有道理，因為租額問題是業(yè)佃雙方利益的集結(jié)點，租佃糾紛(如撤佃等)多由此引起；最令業(yè)佃關(guān)注的也是減租問題。還有人認為，與歷史上所提的“二五減租”比，“三七五減租”并不確切。因為“三七五”是地主所得的比率，即最高租率，實際是限租；“二五”才是租額減收的比率，稱之為減租才名副其實。這有道理。不過，“三七五減租”跟原租率比也是減少了，所以名之為“減租”也過得去。

按375％的租率限租，租額是低了，還是高了?這不能一概而論。德國土地改革倡導(dǎo)者達馬熙克曾說過，“375％的地租實在太高了”。例如，日本戰(zhàn)前的地租平均為32％，戰(zhàn)后農(nóng)地改革中則限制為25％。但他接著說，“這也許是中國的特殊情形”。注0的確如此。臺灣之所以采取375％這種較高的租率，究其原因，一是從歷史上看，中國歷來租額偏高。歷史上發(fā)動租佃關(guān)系改革的口號是“二五減租”，這樣在對半租的基礎(chǔ)上地主所得便是375％。而實際流行的卻常常是二八租(佃二業(yè)八)，經(jīng)二五減租，地主所得則是60％，遠高于37.5％。二從現(xiàn)實上看，當(dāng)時的臺灣封建關(guān)系在農(nóng)村居統(tǒng)治地位，地主階級握有政治和經(jīng)濟壟斷權(quán)，加上高利貸橫行，地租水平一直居高難下：全省平均為568％，其中，臺中縣竟高達590％。三從政治上考慮，為了緩和業(yè)佃矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村秩序，既要改善廣大佃農(nóng)的地位，又要兼顧地主的生活，惟有采取調(diào)和折中的辦法，這就使提高者不急劇躍升，下降者又不驟然猛降。這樣以盡管較高、但確已降低的375％為限，就可謂適得其中。

還有個技術(shù)性問題，在市場發(fā)育不全，難以頒行法定地價的條件下，地租只能按耕地正產(chǎn)物的年收獲量計算。這就需要確定一個劃一的標(biāo)準(zhǔn)收獲量，若按實際收獲量計算則將導(dǎo)致無休止的紛爭，由此就需要擁有完備的地籍資料。臺灣從日據(jù)時代起有地政工作的基礎(chǔ)，有按不同等則土地確定標(biāo)準(zhǔn)收獲量的傳統(tǒng)，是以“耕地三七五減租”得以順利推行。

通過“耕地三七五減租”，地租額雖然仍較高，但一是佃農(nóng)得到了較為合理的耕作與經(jīng)營收入，生活有保障，且有積蓄，用以維持和擴大再生產(chǎn)。二是維護了佃權(quán)，保障了佃農(nóng)自由耕作的條件。三是計算地租額的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量固定，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，地租率實際就在不斷下降，從而為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。統(tǒng)計表明，從1949年至1951年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位生產(chǎn)量與總產(chǎn)量平均增加25％以上；佃農(nóng)收入平均增加30％；與此同時，地價亦下跌，1949年12月與1948年12月相比，水田平均跌19.4％，旱田平均跌42.3％；加上農(nóng)村社會日趨安定與繁榮，就為農(nóng)地改革的進一步推行打下了基礎(chǔ)。但是，在“耕地三七五減租”執(zhí)行中，也有不少問題存在，尤其是地主因減租而撤佃升租事件“層出不窮”，“事態(tài)相當(dāng)嚴(yán)重”。

二、公地放領(lǐng)

這是從臺灣情況出發(fā)的一種特殊安排。公地來自于沒收日據(jù)時期的總督府所有地、軍事用地、日人移民持有地、社團有地等，共計18萬甲，占全省耕地21％。在日據(jù)時期這些耕地多為地方豪紳、大企業(yè)、卸職官吏包攬，轉(zhuǎn)租給農(nóng)民。光復(fù)后，當(dāng)局將這些耕地多數(shù)放租，也有自己經(jīng)營的(如臺糖公司)。由于租率較輕，出現(xiàn)轉(zhuǎn)佃分租現(xiàn)象。“公地放領(lǐng)”即將這些公地，除必須保留者外，直接出售給承租的現(xiàn)耕農(nóng)民。出售的地價按主要作物正產(chǎn)品全年收獲總量的二倍半計算，分十年平均償還。農(nóng)民交付第一期地價后取得公地承領(lǐng)證書，交清地價后，換取土地所有權(quán)狀，從而實現(xiàn)以“耕地農(nóng)有制”替代“國家租佃制”。

為了配合“耕地有其田”政策的推行，著眼于“扶植自耕農(nóng)”，在“公地放領(lǐng)”中確定每戶農(nóng)民承領(lǐng)面積的標(biāo)準(zhǔn)為，水田5分至2甲，或旱地1甲至4甲。“公地放領(lǐng)”，從1948年開始試辦，1952年積極推行，至1953年已放領(lǐng)耕地累計6.3萬余甲，占公地的1/3，至1961年放領(lǐng)耕地面積達90.5％。這樣臺灣農(nóng)民的土地問題就在相當(dāng)程度上獲得了解決。

通過“公地放領(lǐng)”，當(dāng)局及地政人員取得了扶助自耕農(nóng)的經(jīng)驗；同時，向社會各階層顯示了當(dāng)局全面推進土地改革，實現(xiàn)耕者有田的決心；還為地主階級作了示范：既然政府都不當(dāng)?shù)刂髁耍刂饕矐?yīng)放棄土地私有權(quán)。故有人說，“公地放領(lǐng)”乃“臺灣土地改革三部曲之橋梁，承上啟下”。

三、耕者有其田

實施“耕者有其田”這是50年代農(nóng)地改革的實體和核心；通常所說的農(nóng)地改革，主要指的就是這一步驟的實施。“三七五減租”實施之后，租佃制已趨合理，加上“公地放領(lǐng)”，土地問題已經(jīng)緩解，農(nóng)地改革還要不要向前推進?在《實施耕者有其田條例》的立法過程中，有過爭論。有些“立法委員”認為，有“三七五減租已經(jīng)夠了”，“土地改革的目的已達，農(nóng)民生活相當(dāng)?shù)暮谩保昂伪卣掖寺闊?

實行“耕者有其田”，即地主出租的耕地除依法保留部分外，統(tǒng)由政府備價征收，轉(zhuǎn)放現(xiàn)耕農(nóng)民承領(lǐng)。在被征收范圍內(nèi)供佃農(nóng)使用的房屋、曬場、池沼等地，也附帶予以征收放領(lǐng)。祭祀公業(yè)與宗教團體的耕地加倍保留。在少量保留的租佃制中，《耕地三七五減租條例》仍然適用。

征收耕地的地價，以主要農(nóng)作物生產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，不以貨幣計算；標(biāo)準(zhǔn)比照公地放領(lǐng)額度。政府備價征收后轉(zhuǎn)放現(xiàn)耕農(nóng)民承領(lǐng)，其備價由放領(lǐng)時收回的地價來清償。在給地主的清償中，七成為依農(nóng)作物計值的實物土地債券，由省政府委托臺灣土地銀行發(fā)行，年利率4％，本利合計于10年內(nèi)分20期均等償清；三成為公營事業(yè)股票，由轉(zhuǎn)民營的水泥、紙業(yè)、農(nóng)林、工礦四大公司發(fā)行。一次發(fā)清。放領(lǐng)地價照征收地價計算，按年利率4％加息，本利合計由承領(lǐng)農(nóng)民于10年內(nèi)分20期以實物或?qū)嵨锿恋貍壤U清。承領(lǐng)農(nóng)民每年所付不超過每年的地租。

為了實行“耕者有其田”，此前作了多項準(zhǔn)備工作：一是舉辦地籍總歸戶，清查各種土地所有權(quán)人及其土地面積處所，從1951年起至1952年月3日完成。二是于1953年1月正式通過公布《實施耕者有其田條例草案》，三是同時公布實物土地債券及公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營兩條例，做到整個過程有法可依。正式工作于1953年2月開始，經(jīng)過復(fù)查、計算、審核、公告等程序，6月1日起辦理耕地征收放領(lǐng)。到年底全部工作結(jié)束，計征收私有耕地143.568甲，承領(lǐng)農(nóng)民194.823戶；至此自耕農(nóng)已占全省農(nóng)戶的84.7％。

在全面“實施耕者有其田”中，以上由政府直接征收超過保留限度的私有出租耕地、移歸現(xiàn)耕農(nóng)民所有，可謂第一步。第二步則是，一年后由政府貸款給現(xiàn)耕農(nóng)民，購買地主保留的出租耕地。這時地主出賣保留耕地，其現(xiàn)耕農(nóng)民有優(yōu)先承購權(quán)。但保留地是否出賣，由地主自行決定。出租耕地之所有權(quán)人如為不在地主，或非自耕農(nóng)、非老弱孤寡殘廢及教育公益慈善團體借土地維持生活者，其承租人如繼續(xù)耕作滿8年以上，可請求政府代為照價收買其承租的耕地。不過，這種情形并不多見。

1989年9月中，我隨本省籍親戚在赴基隆途中，拜訪了住在小山嶺上的一農(nóng)家，親眼看到了實施“耕者有其田\"30多年后，原本處于社會底層的農(nóng)民生活的巨大變化。這農(nóng)戶家有汽車。有農(nóng)機，戶主與子女均在城里工作，農(nóng)忙時雇人耕作，只留年近半百的婦人在家照料。家里住房寬敞，家用電器俱全，只缺空調(diào)——因為鄉(xiāng)間空氣清新、涼爽，實無必要。這真可謂是佃農(nóng)世家的現(xiàn)代生活。20年后，此情此景仍歷歷在目。

可是，一些昔日的地主則多有不滿。特別是在經(jīng)濟發(fā)展、地價飛漲、土地成了搶手的投機對象和暴富途徑之后，他們怨恨國民黨奪去了本該屬于他們的發(fā)財機會。也有學(xué)者認為，實施“耕者有其田”后，政府沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展、地價上漲實行“漲價歸公”，反而免征地價稅，甚至免征田賦，無異于火上加油，促成了土地的瘋狂投機，由此凸顯了地權(quán)變更的機會和結(jié)果的不公平，從而“引發(fā)部分‘舊地主’的積怨與反抗，種下地主子弟大搞臺獨活動的種子”。

(三)幾點評說

一、最突出的特征是和平推進

有學(xué)者稱，“臺灣的土地改革是相當(dāng)和平的，幾乎沒有發(fā)生任何流血事件，和中共在大陸上所推行的土地改革恰成強烈的對比。”臺灣當(dāng)局為什么要如此?又為什么能如此?

1、審時度勢。當(dāng)局對時局的認識較為清醒。陳誠寫道，“當(dāng)時臺灣局勢，風(fēng)雨飄搖”，因而實行土地改革，“不宜操之過激”，只能“采取和平的與漸進的方法”。

2、法理至上。國民黨決策層堅信，地主是在“法律許可之下獲得土地”的，“非由掠奪而來，自無予以沒收之理由”。這就是承認私有產(chǎn)權(quán)的神圣性，認定改革必須以此為前提。

3、政府居間。這是臺灣當(dāng)局處理基本社會群體之間矛盾的途徑和原則。辦法是，“由政府向地主征收土地，然后轉(zhuǎn)放于現(xiàn)耕農(nóng)民，在全部征收放領(lǐng)過程中，不使地主與佃農(nóng)有任何直接接觸。”其直接效果是，避免地主與佃農(nóng)在直接交涉中發(fā)生種種流弊與糾紛，保證地權(quán)轉(zhuǎn)移的“融和氣氛”；深遠的考慮是，在社會轉(zhuǎn)型的過程中預(yù)防仇恨情緒的爆發(fā)與蔓延，避免階級沖突，防止農(nóng)村社會的分裂。

4、兼顧業(yè)佃。當(dāng)政者在改革中極力取調(diào)和折中態(tài)度，在保障佃農(nóng)利益的同時“兼顧地主利益”。辦法是：對于擁有3甲以下耕地的小地主實行完全的保護，對于擁有3甲以上耕地的地主對其被征收的土地“補償合理地價”；同時“準(zhǔn)許地主保留合理面積耕地，以保障其生活”。其補償部分則給實物債券而非現(xiàn)金，以免地主因貨幣貶值而受損。

5、循序漸進。有主有次，有先有后，逐步深入。有意識地走迂回曲折的道路，不急功近利，寧可慢，但求穩(wěn)。遇重大事情則實行“一個原則，兩種辦法”。例如，對于地主取“買去”原則，即產(chǎn)權(quán)按地價有償轉(zhuǎn)移。辦法是：基本部分由政府強制征收，按統(tǒng)一價格，部分保留地自由買賣，按商議價格。再如，“培植自耕”是原則，辦法：一是基本部分，只認現(xiàn)耕，即凡現(xiàn)耕者均可承領(lǐng)土地，有勞動能力但非現(xiàn)耕者不得承領(lǐng)，二是變通部分，作為非耕者地主可保留部分土地，既可自耕亦可出租。

6、先禮后兵。這就是以強大的武力作后盾。當(dāng)時，臺灣人口600多萬，國民黨大兵即有60余萬，足以應(yīng)付一切；但不輕易動用，主要利用心理威懾，依靠政權(quán)機關(guān)，運用法制手段解決問題。蔣夢麟對此深有體會：“臺灣固多開明地主，惟不明事理的地主也不乏其人，如果和他們?nèi)ド塘康扔谂c虎謀皮是永不會成功的。”陳誠也曾公開說，“困難是有的，刁皮搗蛋、不要臉皮的人也許有，但是我相信不要命的人絕不會有的。”他在請求2／3由地主組成的省參議會通過“三七五減租案”時，口氣就軟中有硬。蔣夢麟評說：“握軍政大權(quán)”的他，話中“到底含有幾分‘先禮后兵’的意義”。對于反對土地改革的臺灣第一名紳林獻堂，陳誠先是禮送赴日，數(shù)年后又發(fā)表其次子一榮譽職務(wù)。而對于各縣抗拒阻撓的地主則毫不手軟，或予以拘留，或解送保安司令部。土生土長的臺籍中老年人回憶說：“國民黨在1947年到1948年所實施的鎮(zhèn)壓，……幾乎波及臺灣每一個家庭”，到“推行土地改革的時候，臺灣人民已經(jīng)學(xué)到只要國民黨認為有必要，他是不惜使用武力的，所以地主們才吭都不敢吭，乖乖地服從。”其中，高明者甚至主動獻繳土地權(quán)狀。

二、如何看待改革中的幾大措施對臺灣經(jīng)濟發(fā)展的影響?

1、無條件地維護現(xiàn)耕是否公平合理?這里的問題有：一是由于惟有現(xiàn)耕者才有權(quán)承領(lǐng)土地，一些有農(nóng)耕能力和需求，但由于種種原因而未能成為現(xiàn)耕者，就幾乎全然失去了農(nóng)耕的權(quán)利和機會。二是沒有限制現(xiàn)耕者的領(lǐng)地數(shù)額，就使部分佃農(nóng)可能成為大量土地的擁有者，造成農(nóng)村人口中的新的等差。這樣是否公平合理?應(yīng)該說，當(dāng)局只承認現(xiàn)耕有權(quán)承領(lǐng)，不承認人人有權(quán)；只實行耕者領(lǐng)田，不搞“計口授田”，是有理由的。這里的出發(fā)點不是土地承領(lǐng)是否公平，而是土地的經(jīng)營和利用是否合理。即一是維持現(xiàn)有的農(nóng)地經(jīng)營關(guān)系，不打亂均分，既有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)，也有利于農(nóng)村社會秩序的安定。二是通過維護現(xiàn)耕，一開始就限制勞動力向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移；而不是吸引已經(jīng)離土的勞動力重新歸農(nóng)。在農(nóng)村人口眾多，勞動力充實的條件下，有利于提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，并解決工商業(yè)發(fā)展所需的勞動力問題。既為現(xiàn)耕者，耕作能力自然就不成問題，故不限制領(lǐng)地數(shù)額不會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也有利于鼓勵其依靠自身的農(nóng)耕勞動在自有的土地上去致富。維護現(xiàn)耕，其宗旨就在于扶植自耕農(nóng)。在手工農(nóng)業(yè)時代，推行農(nóng)地農(nóng)有，消除租佃制，使土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)得以結(jié)合，就能最大限度激發(fā)生產(chǎn)者的積極性，使地盡其利。而進入大工業(yè)時代，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機械化與現(xiàn)代化，就應(yīng)鼓勵以大農(nóng)場經(jīng)濟取代小農(nóng)經(jīng)濟，承認不加限制的自由租佃制。值得指出的是，當(dāng)時臺灣當(dāng)局的維護現(xiàn)耕并不是絕對的。按規(guī)定，耕者承領(lǐng)土地的地權(quán)，十年后是可以轉(zhuǎn)移的。這樣就并未限制農(nóng)有土地的開放，對于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大、農(nóng)業(yè)的機械耕作等等，不致成為障礙，不致影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟跟上工業(yè)時代的步伐。

2、地主的保留地多了還是少了?地主保留地的多少問題，在農(nóng)地改革的立法過程中爭論得很激烈。一些人認為，應(yīng)參照日本的改革經(jīng)驗，堅持原省政方案地主只保留一甲水田，使其不能依靠地租生活，而被迫自食其力，或從事農(nóng)耕，或出賣土地、轉(zhuǎn)營地業(yè)。他們認定，如此既可以較快地消滅租佃制度，消滅封建剝削，也有利于自耕農(nóng)場的創(chuàng)建和擴大。但是，當(dāng)局未采納此說。當(dāng)時全臺農(nóng)戶平均占地已有1.2663甲，如只保留一甲則低于平均數(shù)，不合其奉行的原則；故依據(jù)省議會意見，保留地限為三甲。這樣于地主較為有利；但佃農(nóng)的土地要求則未能充分滿足，租佃制度在相當(dāng)范圍內(nèi)仍然被保留。其影響如何?首先是，當(dāng)局在政治上得到了好處，既受到20萬領(lǐng)地佃農(nóng)的擁護；也使10萬余戶小地主因得到保護而未予反對。至于租佃制度雖然拖了個尾巴，在經(jīng)濟上卻并未造成多大惡果，而且其性質(zhì)已在慢慢的轉(zhuǎn)變之中。事實證明，臺灣當(dāng)今農(nóng)村存在的土地問題和其他社會問題，主要是由于將原有租佃條例凝固化所致，并非由地主保留地而來。也有要求為地主保留四甲土地的，其理由就主要不是為照顧地主生活，而是要保存一個“鄉(xiāng)村的中產(chǎn)階級”。但是，把中等地主作為農(nóng)村的一個中產(chǎn)階級保存起來，在這樣一個時代顯然是不合時宜的。

3、地價補償部分取搭配公營公司股票方式有何作用?

在立法過程中，這也是一個曾引起激烈爭論的問題。有人認為，把公營企業(yè)貼下去，轉(zhuǎn)到地主手里變?yōu)樗綘I，削弱了公營經(jīng)濟，違背了發(fā)達國家資本的原則。其實，當(dāng)時公營企業(yè)的民營化僅是個開端，規(guī)模尚小。其時，公營企業(yè)資產(chǎn)總額據(jù)估計在45億新臺幣以上。出售的股票僅5億，略超出10％，影響不大，此其一。其二，有此墊資，當(dāng)局每年能收回資金9千萬元，可用以重建工業(yè)，于發(fā)達國家資本無礙。其三，所售者部分系小企業(yè)，“此等小型工業(yè)交由民營，也許比較政府直接經(jīng)營為佳，何必也要國營?”(黃季陸語)其四，借此促進民營經(jīng)濟發(fā)展，“以為民營企業(yè)開辟坦途”，于整個國民經(jīng)濟有利。“在整個民生主義政策下，是不會也不怕發(fā)生新的資本家的”。(陳誠語)可見，當(dāng)局是把通過地價補償讓公營公司開放民營，當(dāng)作實現(xiàn)工業(yè)化的一條重要途徑看的。通過讓出四大公司全部股票，移交民間經(jīng)營，由股東自選董事長和總經(jīng)理，組成股份有限公司，依公司法經(jīng)營。這是一個重要契機，由此開了鼓勵私人投資工商業(yè)的一代風(fēng)氣。

出售公營公司股票，是否真能達到引導(dǎo)地主轉(zhuǎn)業(yè)的目的?這種懷疑有一定根據(jù)。最初的情況的確欠佳：經(jīng)濟狀況不好，公營公司信譽不高，其股票市價超出面值者，僅有水泥公司一家，其他三公司均低。歷年股息分配數(shù)額亦僅水泥公司較為優(yōu)厚，其他三公司多無股息，工礦公司雖有，然其數(shù)額實在太低。尤其小地主更為吃虧。他們被征收的地塊本來不大，應(yīng)得地價補償數(shù)額不多，按三成搭發(fā)股票更為數(shù)無幾；即有股息可領(lǐng)，而為此付出高額的交通費也不經(jīng)濟。且小地主為自身的知識經(jīng)驗所限，加上小股東在公司中無地位可言，故其股票早就低價拋出。如此。其資金就仍然留在農(nóng)村乃至農(nóng)業(yè)之中。所以，對此舉在吸引地主土地資金投入工商業(yè)中的作用，不能估計過高。不過，就大地主而言則不然。“大地主因為有足夠的資本投注在工業(yè)和金融業(yè)上，所以仍然財源滾滾”。由于當(dāng)時工商業(yè)有待發(fā)展，成功的機會多，許多人日后便成了大企事業(yè)家。美國一研究機構(gòu)在報告中稱：“臺灣的土改給人們帶來一個大大出乎意料的結(jié)果，過去的地主以及其他人的興趣逐漸由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了制造業(yè)。”“這場土地改革使資本的擁有者認識到擁有股票和加入生產(chǎn)企業(yè)的好處。政府出售國營企業(yè)為土地改革提供了部分資金，一方面賠償了地主的損失，另一方面又推動了臺灣下一階段的發(fā)展。”可以說，轉(zhuǎn)移地主土地資金投入工商業(yè)的目的，在相當(dāng)程度上是達到了。

三、指導(dǎo)方針是孫中山的民生主義。還是西方的自由主義?

孫中山的民生主義的一項重要內(nèi)容是“平均地權(quán)”。在農(nóng)地改革過程中，臺灣當(dāng)局一直高舉“平均地權(quán)”旗幟，將它視為“基本國策”。重要的智囊人物肖錚認為，臺灣土地改革的理論依據(jù)就是：“國父平均地權(quán)之義理”。黃通寫道：臺灣土地政策的目標(biāo)就在于“建立平均權(quán)的土地制度”。但是，我們只要撥開意識形態(tài)的迷霧，就可以看到，臺灣的農(nóng)地改革其實與孫中山的“平均地權(quán)”思想并無多大關(guān)系。

“三七五減租”只是確定最高租額并予以限制，沒有涉及“地權(quán)”問題，更談不上地權(quán)的平均。“耕者有其田”涉及到地權(quán)，實行的是“農(nóng)地農(nóng)有”，非農(nóng)業(yè)人口并不包括在內(nèi)，不是凡國人都同等地擁有地權(quán)，談不上地權(quán)在國民間的平均。孫中山的“平均地權(quán)”實際上只是從全民均等享有地租之權(quán)講的，即通過政府征收地價稅與土地增值稅，實現(xiàn)“漲價歸公”。這是新增的土地收益權(quán)歸公，并非土地所有權(quán)歸公。嚴(yán)格講，這也談不上是什么地權(quán)平均，只不過是全民共享級差地租罷了。

孫中山早年主張“土地國有”(或日“公有”、“社會所有”)。他從自然法觀點出發(fā)，認定土地只能歸社會所有，不能、也不應(yīng)私有——無論是地主私有，還是農(nóng)民私有。“照價收買”是由政府收買，收買之后并無再賣給農(nóng)民之說一只有戰(zhàn)士授田和移民屯墾才屬例外。臺灣在“公地放領(lǐng)”中把國有土地賣給現(xiàn)耕農(nóng)民私有；在實施“耕者有其田”中把地主的耕地照價收買之后再賣給現(xiàn)耕農(nóng)民，變地主私有為農(nóng)民私有。這些，與孫中山的上述主張顯然不合。晚年，他在倡導(dǎo)“耕者有其田”時，已進一步看到解決農(nóng)民土地問題的重要性與迫切性，才改為主張耕地由地主所有轉(zhuǎn)歸農(nóng)民所有，即用小農(nóng)制來取代租佃制；跨越了“漲價歸公”式的“土地國有”。不過，這種土地國有思想在市地改革中是仍有意義的。

實施“耕者有其田”之后，地權(quán)就能平均嗎?不能。這里，在實現(xiàn)地權(quán)轉(zhuǎn)移時就已有種種差異，并未均等，也不可能均等。因此在這里遵循的原則是地權(quán)的合理化，而不是地權(quán)的平均化。農(nóng)民承領(lǐng)的土地，當(dāng)不再限制其地權(quán)轉(zhuǎn)讓后，就有可能由于種種原因再轉(zhuǎn)賣出去，自耕之地又變?yōu)榈韪兀獾柚贫鹊靡曰謴?fù)。當(dāng)然，在當(dāng)局繼續(xù)采取扶植小農(nóng)，限制私有產(chǎn)權(quán)的條件下，這一分化過程不致很快；但這種歷史趨勢是不可阻擋的。其實，在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)是應(yīng)該開放的，只有市地產(chǎn)權(quán)才應(yīng)加以限制。

那么，臺灣農(nóng)地改革實踐的理論根據(jù)究竟是什么呢?答曰：比較復(fù)雜，但其主線是自由主義。

在實施“三七五減租”過程中，一方面限制租額，破壞高額的封建地租制，一方面保障佃權(quán)，破壞地主對于佃農(nóng)的人身強制關(guān)系，這就使舊式租佃制的封建外殼得以打破；而在減租中公布固定租額標(biāo)準(zhǔn)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，地租率實際上就在不斷下降；當(dāng)降到一般利息的水平時，自由租佃制便開始出現(xiàn)。最后，隨著工商業(yè)的發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向工商業(yè)，農(nóng)民不再被束縛在土地上時，新的、自由契約式的租佃制度便得以完成。

通過實施“耕者有其田”，廢除封建式的地權(quán)壟斷制度，實現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)有，其實質(zhì)就是要建立近代式的自由地權(quán)制度。在一定時期限制地權(quán)的轉(zhuǎn)移，正是為了防止封建式地權(quán)壟斷制度的復(fù)活，而給佃農(nóng)的自由地權(quán)制以保護。這種保護并不妨礙耕者本身的自由發(fā)展——先是在有限的土地上自由發(fā)展，往后、尤其是在地權(quán)轉(zhuǎn)移的限制消失后，則可能在更廣闊的土地上自由發(fā)展。這就是打破封建的地權(quán)壟斷制，建立自由的地權(quán)制度。“耕者有其田”的理論根據(jù)垃該是地盡其利，而不是地權(quán)平均。以土地私有為前提就談不上地權(quán)的平均，私有與平均不能相容。這里走的本來就是一條自由經(jīng)濟之路，何必要給安上個“均權(quán)”之類的名目呢?

在實施“耕者有其田”時，政府以四大公營公司的股票抵償?shù)貎r，付給地主。這與地權(quán)的平均與否更全然無關(guān)。其出發(fā)點，一是為地主妥謀出路，二是促使地主將土地資金轉(zhuǎn)投于工業(yè)，三是開拓公營公司轉(zhuǎn)歸民營的新路。由此自由企業(yè)制度的成長在臺灣就走上了坦途。人們不難看到，這完全是與民生主義中的“節(jié)制資本”異趣的自由主義舉措，與孫文主義何干!

不過，在西方自由主義大師哈耶克看來，臺灣農(nóng)地改革中的自由主義精神則是明顯不足的。他訪問臺灣后，1965年底在《法蘭克福報》發(fā)表文章，一方面肯定臺灣是“自由經(jīng)濟發(fā)展的模范”，一方面又指稱臺灣當(dāng)局“1949年第一次土改采取之辦法，不免稍顯激烈。”例如，在三七五減租中“無償削減一般地主利益，……確屬大膽行為”。不過，他對此表示理解，認為“惟此種手段，乃一時政治上權(quán)宜需要。”“為澄清當(dāng)時農(nóng)民間極度不滿之情緒乃出于不得已，實屬無可厚非。”

忠于孫文主義的理論家們持另一種看法。他們認為，后來臺灣農(nóng)地改革的實踐是過于自由主義了，背離了三民主義。例如，肖錚說，臺灣“現(xiàn)在的社會是美國式的自由經(jīng)濟社會”，“不是平均地權(quán)的社會”。高信也指出，臺灣在土地政策的推行中，“許多執(zhí)政同志”腦子里“充滿了崇美思想”，“以美國為樣本”，“忘記了我們是三民主義立國，不是以資本主義立國”。

反對農(nóng)地改革的地主們的看法，自然完全相反。他們大罵主政者是“戴孫中山的帽子，穿共產(chǎn)黨的靴子”。換句話就是說，這些人是祭起孫文主義，抄襲共產(chǎn)主義，背離自由主義。

我以為，上述種種看法，均不無偏頗。可以承認，臺灣農(nóng)地改革的指導(dǎo)思想基本上是孫文主義，其某些主張，在徹底的自由主義者看來顯得過于激進，但是其基調(diào)，實際仍然是溫和的；與共產(chǎn)主義無緣。確切地說，它是自由主義、保守主義和形式上某種程度的空想社會主義的一種綜合。

(責(zé)任編輯 徐慶全)