民資造路，僅僅是過(guò)客？

直至2008年末《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃網(wǎng)》調(diào)整方案之前，數(shù)年來(lái)，民營(yíng)資本真正參與到鐵路建設(shè)投融資、經(jīng)營(yíng)管理中去的，少之又少。

2004年，國(guó)務(wù)院審議

通過(guò)了《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃網(wǎng)》，按照規(guī)劃內(nèi)容，每年資金缺口達(dá)幾百億。2005年7月，鐵道部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，2005年8月，鐵道部出臺(tái)了“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案。

2008年年末，中央公布未來(lái)兩年內(nèi)將投資4萬(wàn)億元人民幣擴(kuò)大內(nèi)需。其中，中央有保障的投資占1.18萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，投資計(jì)劃剩余資金將由地方政府和社會(huì)資本解決。而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，2009年也面臨著支出大幅度增長(zhǎng)，預(yù)期財(cái)政收入無(wú)法趕上支出增長(zhǎng)的難題。如此一來(lái)，社會(huì)資本投資是否跟進(jìn)，將決定經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃能否收到預(yù)期效果。

4萬(wàn)億投資計(jì)劃中，鐵路投資被擺放在了顯要位置:已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的鐵路項(xiàng)目金額達(dá)到2萬(wàn)億元，加上明后兩年待批120個(gè)鐵路項(xiàng)目，投資規(guī)模接近5萬(wàn)億元。按照目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的貢獻(xiàn)和來(lái)看，理論上，本次鐵路大投資民營(yíng)資本也應(yīng)占到其中的六成。也確實(shí)有地區(qū)，如江蘇，明確表示正在醞釀向社會(huì)資本開(kāi)放省內(nèi)城際鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

但面對(duì)即在眼前的鐵路建設(shè)熱潮，心動(dòng)卻未必能引來(lái)行動(dòng)。

2004年，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃網(wǎng)》，按照規(guī)劃內(nèi)容，每年資金缺口達(dá)幾百億。為彌補(bǔ)巨額的鐵路資金缺口，2005年7月，鐵道部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域。2005年8月，鐵道部出臺(tái)了“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案。鐵道部對(duì)鐵路建設(shè)融資的迫切需求，真真切切。

然而，直至2008年末《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃網(wǎng)》調(diào)整方案之前，數(shù)年來(lái)，民營(yíng)資本真正參與到鐵路建設(shè)投融資、經(jīng)營(yíng)管理中去的，少之又少。與鐵路建設(shè)有關(guān)的民營(yíng)資本也大多聚集在工程建設(shè)、設(shè)備零配件等領(lǐng)域。僅有的幾例民營(yíng)資本參與到鐵路建設(shè)股權(quán)中去的，建設(shè)里程短、投資額度較小、線(xiàn)路非主流、回報(bào)率不明朗，皆不足以成為民資參與鐵路投融資的成功樣本。而主流線(xiàn)路，鮮有民資、外資等社會(huì)資本參與。

2005年首條民資參與的衢常鐵路位于浙西衢州境內(nèi)，全長(zhǎng)約45公里，總投資約6.751億元;2008年底開(kāi)工建設(shè)的豐沛鐵路位于江蘇省徐州市行政轄區(qū)內(nèi)，全長(zhǎng)50.4公里，工程總投資7.36億元。

2008年年中，京津城際鐵路開(kāi)始投入營(yíng)運(yùn)，建設(shè)總資金億215億元，投資方為鐵道部、北京市、天津市和中海油。正在建設(shè)期中的京滬高鐵，除了鐵道部和沿線(xiàn)七省市，還有平安保險(xiǎn)、社保基金。民資、外資皆未能進(jìn)入其中。

首條民資鐵路在鐵道部、地方政府、民營(yíng)資本共同投資建設(shè)一年后，民營(yíng)資本停止了投資，持股比例由最初的34%下降至18.88%。業(yè)內(nèi)分析，民營(yíng)資本的退出，還在于模式的“不可復(fù)制性”，線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)究竟采取哪種模式，未來(lái)的收益究竟如何分配等都不明確。無(wú)論民營(yíng)資本還是其他出資人，在鐵路運(yùn)輸企業(yè)既非法人實(shí)體亦非市場(chǎng)主體的狀況下進(jìn)入鐵路，會(huì)在一定程度上讓民營(yíng)企業(yè)失去對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使的完整法人權(quán)利。

對(duì)于民資、外資鮮有參與鐵路投融資，業(yè)內(nèi)外結(jié)論集中在三個(gè)方面:調(diào)度和收入結(jié)算問(wèn)題，運(yùn)輸定價(jià)問(wèn)題，投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。關(guān)鍵問(wèn)題還在于體制問(wèn)題:鐵道部到底是政府還是企業(yè)?

長(zhǎng)期以來(lái)，鐵道部不僅是政府部門(mén)，而且是一個(gè)超越政府權(quán)力的政府部門(mén)，不僅有行政裁量權(quán)，還有鐵路公安、鐵路檢察院、鐵路法院等司法權(quán)。不僅如此，鐵道部還是一個(gè)企業(yè)，因?yàn)樗械穆肪W(wǎng)都在自己手中，經(jīng)營(yíng)權(quán)也在自己手中，政企實(shí)為一家。

鐵道部負(fù)責(zé)人曾在“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案出臺(tái)之際表示，為推動(dòng)改革進(jìn)行，鐵道部將從三方面加快制定政策措施:一是加快鐵路自身改革，研究切實(shí)可行的政策措施，鼓勵(lì)各類(lèi)資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng);二是加快相關(guān)立法，為鐵路投融資體制改革提供法制保障;三是積極爭(zhēng)取國(guó)家給予政策支持。改革將按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的基本思路，積極發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，努力構(gòu)建投資主體和產(chǎn)權(quán)主體多元化、資金來(lái)源多渠道和融資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)法人制和市場(chǎng)化的鐵路投融資體制新格局。

時(shí)至今日，除了屈指可數(shù)的幾例作為樣本上市融資的案例，看不到如何破解鐵路部門(mén)政企不分、網(wǎng)運(yùn)合一、一股獨(dú)大等體制問(wèn)題的方案。許多事關(guān)國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域在解決政企不分問(wèn)題上都已走在鐵路部門(mén)的前面，比如通信，鐵路部門(mén)依然僅見(jiàn)小實(shí)驗(yàn)，未見(jiàn)大舉措。

據(jù)稱(chēng)，早已成功在紐約、香港、國(guó)內(nèi)A股上市的廣深鐵路2008年提出廣坪線(xiàn)硬座提價(jià)20%的要求時(shí)，被發(fā)改委駁回。鐵路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，各國(guó)都對(duì)其維持著低價(jià)運(yùn)營(yíng)政策，但并非所有鐵路的線(xiàn)路、班次都必須維持低價(jià)運(yùn)營(yíng)。京滬高速最后雖未引入民資、外資，但對(duì)于線(xiàn)路可以達(dá)到的回報(bào)率，外界一直存有疑慮，面對(duì)航空其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)，和受到的價(jià)格管制，京滬高速巨額的成本投入究竟能帶來(lái)多大效益?

還在討論民營(yíng)資本參與鐵路線(xiàn)路建設(shè)，盈利模式不清，未來(lái)收益分配不明時(shí)，傳出長(zhǎng)三角地區(qū)浙、滬兩省市有意調(diào)整高速公路的融資方式，放棄“經(jīng)營(yíng)性公路”的做法，轉(zhuǎn)而改為“政府還貸公路”，基本清退民資成份的消息。曾在陸路融資建設(shè)體系改革中，遠(yuǎn)走在鐵路前面的公路，不得不回頭面對(duì)過(guò)去未考慮完全或者未曾慮及的問(wèn)題。

與公路建設(shè)投資較大、回報(bào)慢相比，鐵路建設(shè)有過(guò)之而無(wú)不及。建設(shè)期中，資金騰挪、預(yù)期回報(bào)率過(guò)高不科學(xué)、鐵路運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)不到位、民營(yíng)資本追逐短期快速盈利等問(wèn)題，都有可能一一出現(xiàn)。縱使民營(yíng)資本得以規(guī)模進(jìn)入鐵路建設(shè)投融資領(lǐng)域，如何監(jiān)管，也是問(wèn)題。

鐵路、公路，兩種陸路運(yùn)輸方式。一邊不得其門(mén)而入，一邊不得已而退出。不禁要問(wèn)，民資造路，難道僅僅是過(guò)客?