德國農業及其農藥管理體系

編者按:德國農業在其光芒四射工業的映襯下，常常被人們忽略。然而德國的農業，同樣令人嘖嘖稱贊，德國在這片狹小的土地上也創造了世界第四大農產品和食品出口國的奇跡。是什么因素造成德國農業如此發達?它的改革發展歷程又給我國農業發展帶來哪些啟示呢?德國農業植保、農藥管理的體現有哪些是值得我們借鑒和學習的呢?特別指出德國東部地區原為社會主義國有體制，兩德統一后進行了全方面的改革，這些經驗值得我們借鑒。

德國農業概況

德國是僅次于美國和日本的世界第三大技術型經濟強國。 德國因其工業和服務領域技術先進而成為世界上最具經濟實力的國家之一。自1990年國家統一以來，東部地區的經濟有了明顯的改觀，盡管一些經濟指標還落后于西部地區。德國西部地區從事農業的形式主要為小型農場，耕種面積平均為19公頃，而東部地區則為現已實行私有化的股份制或者多個家庭合作經營的前國營大型農場，耕種面積平均為300公頃。主要的農產品有小麥、大麥和黑麥。政府主管農業的部門是消費者保護、食品與農業部。

德國農業高度發達。表現在“六高”:一是農業生產效率高。農業從業人員約占總勞動力的4%，農戶不足60萬戶，平均每個勞動力養活124人;二是農產品自給率高。80%以上的農產品能夠自給，部分進口主要用于調劑品種或價格因素;三是農業組織化程度高。全國有各種聯合體1079個，各類合作社1萬多個，覆蓋了絕大部分農產品及銷售、加工企業，實現了農工一體化、產加銷一體化，保障了農民利益的最大化;四是農業科技含量高。建成許多重點實驗室，且科研作風嚴謹，注重原始創新，特別是在轉基因技術、新品種選育及種苗技術、新的栽培技術以及病蟲害防治技術等方面，不僅為德國農業生產，也為世界農業生產發展做出重要貢獻;五是農業機械化程度高。從播種到收獲全部機械化，而且機械性能好，極大地促進了德國的農業生產;六是農民收入高。德國的農業發展以中小家庭農場為主，大部分農場規模在50公頃以下，90%農戶經營飼養業及普通種植業，10%農戶是葡萄、啤酒花、水果、蔬菜、煙草等專業戶，畜牧業是德國大多數家庭農場重要的收入來源，每戶農民年人均收入6.3萬歐元。

盡管農業產值僅占國內生產總值的1.2%，農業勞動力僅占全國總量的2.8%，然而80%的國土面積用于農業和林業。作為歐盟成員國，德國遵守共同農業政策的原則和計劃。政府計劃將其從歐盟共同農業政策獲取的資金更多地用于農村發展，而不僅僅用于市場和糧食價格補貼。從2003年開始，用于市場直接補貼的資金減少，被削減的資金將用于保護農業環境。只有那些符合動物福利要求的畜牧農場才能獲得政府補貼。用于實施與保持有機農業、改進有機加工與交易方法的政府補貼額也將進一步增加。

德東改革及管理體制和運行機制

九十年代初兩德統一后，德國在歐盟農業體制和政策的總體框架下，按照市場經濟的要求，對原民主德國計劃經濟體制下的農業經營體制和運行機制進行了全方位的轉型改革。其中，對集體或國有性質的農業生產合作社和國營農場進行了以土地私有化為主的徹底改造;對德東原農業管理體制、中介服務組織及社會保障體系建設按照德西模式進行了改造、補充和完善;對德東原農業生產合作社和國營農場先進的生產力水平和農業經營規模則予以了充分的保留并有了新的提高。經過十多年的努力，在德國政府的大力支持下，德東農業的運行方式已經從計劃經濟順利轉軌并入歐盟市場農業的運行軌道。

從微觀層面看，原集體或國有性質的農業生產合作社經過以土地私有化為主的徹底改革，成為了產權明晰，經營形式多樣的市場主體。

德東農業管理體制的改革與其他東歐國家大致相同。第二次世界大戰后，民主德國在1945年進行了土地改革，土地面積在100公頃以上的收歸國有，100公頃以下的仍為農場主個人私有，實行家庭式經營。此后，在社會主義集體化運動中，通過建立小型農業合作社、小社并為大社以及按專業建立各種社會主義農業企業(如種植業生產企業、畜牧業生產企業、園藝生產企業)，使實行家庭式經營的約60萬個農場主在集體化運動中從獨立經營的私有企業改造為全民的大型農業企業--“農業生產合作社”。到兩德統一前1990年，德東農業生產合作社和國營農場還有約4700個，但所占有的農用地占全國農用地面積的96%以上，私有土地僅占2.5%，其農業公有化程度已相當高了。因此，兩德統一后，德國農業改革主要是圍繞土地私有化和經營市場化進行的。

實行土地和財產私有化以后，德東農業并未象德西那樣完全實行一家一戶的小規模經營，而是根據德東農業已形成的規模現狀，在合作社成員自愿的基礎上，采取了多種經營形式。農業經營組織之間可以互相兼并重組，互相間對其土地、農機、廠房、棚舍等資產進行出售、出租不受任何限制，也可以購買或租賃國有土地，使原來均為大規模的農業生產合作社或國營農場變為現在規模大小不等的多種農業經營組織，其大規模的合作社或農場可達3-4千公頃土地，小規模的農場約40-50公頃土地，而且隨著競爭加劇，大農場兼并小農場的進程正在加快。在農業改革的同時，政府還對農產品加工業提出了明確要求，進一步加快加工業的結構調整，減少企業數量，提高現代化生產水平，協調工業與農業勞動者的收入平衡，并按德西農業產業化模式對德東農產品加工企業進行了改造。

從中觀層面看，為了幫助廣大分散經營的農場主進入市場，德國政府在原有基礎上從不同角度改進、完善了多層次的各類服務機構，從而使德東農業逐步建立起了新的市場機制。

1、 農場主的自治組織--農場主聯合會。

農場主聯合會在二戰結束后就已存在，兩德統一后得到進一步加強。最高機構是德國全國農場主聯合會，它又是整個歐盟農場主聯合會的會員單位，下屬有18個州的分會以及若干養牛、養豬、土豆專業協會。全德現有50萬會員，95%的農場主都是該會成員。

農場主聯合會是無黨派組織，屬于農場主自治組織，在各級議會里有代表和機構，是政府與農場主對話的橋梁。其主要職能是代表農場主的利益，包括在歐盟、全德及各州多個層面上影響政府對農業政策及法律法規的制定，必要時還可以組織農場主上街游行反對歐盟的不利政策;幫助農場主組織農產品銷售;舉辦各種展銷會，擴大影響，在消費者中樹立良好形象;向農場主提供各項專業咨詢服務，包括組織會員間的服務和咨詢等，該會每年都要出一本年鑒，內容包括當年出臺的各項法規、政策和農業經濟發展情況。同時還兼有協會和政府委托雙重職能。

聯合會主席由民主選舉產生，由各州選舉的代表組成代表大會，選舉出主席團成員和全國主席。聯合會里的各類專家實行合同聘用制。資金來源于會員交的會費，沒有國家補貼。例如勃蘭登堡州農場主聯合會現有工作人員70名，另聘有幾十名專家。

2、 半官方半自治組織--農業管理協會。

德國有4個州建有農業管理協會，這是按二戰后盟軍占領區的地理概念劃分的，在其他州有派駐的官員。其性質是半官方半自治的農業管理服務機構。其經費預算42.7%由政府撥款，20.1%是農場主交的會費，26.3%來自于協會下屬服務機構所收取的各種服務費，如農產品檢測費、咨詢費、技術推廣費和研究成果費等，其余為協會的地產等不動產收入。協會屬半官方半自治性質，會長受州農業廳和協會主席雙重領導。協會的主要職能:一是負責協調、審批歐盟對德國農場主主要農產品配額的分配與申請。二是監督執行環保、植物分類以及藥品、食品、飼料的安全使用。三是對農藥、種子、牛奶質量進行檢測。四是搞課題研究，推廣新品種。該會的最高機構是協會全國聯合大會，成員171人，其中90人為農場主，45人是農場雇員，18人是與農業相關人員，18人是其他行業的專家。

3、非盈利機構--農場主社會保險公司。

德國政府在對德東農業生產合作社進行徹底改造以后，建立了個人與政府共同分擔保險的新機制。為此，先后在德東各州組建了農場主社會保險公司，幫助德東培訓了大批管理人員。農場主社會保險公司為國家委托的非盈利中介機構，實行公務員和雇員兩種人事管理體制。政府每年向公司提供必要的保險基金，實行政府監控專款專用，不能進入資本市場。公司每年向轄區各農場主發放保費表格，由農場主按表格要求向當地稅務、銀行、法院等機構交納個人保費。農場主及從業人員必須參加的保險項目有養老保險、醫療保險、事故保險，這類保險在參保后，國家都有相應的補貼;要求雇員必須參加的保險項目有失業保險;自愿參加的有老年人和殘疾人保險。此外，各州還制定有農業冰雹和牲畜、病害保險，都是自愿參加的。

4、農業大專院校。

為適應農業改革和農場主的需要，德國農業院校加強了農業實用技術和管理的教學內容，并增設了應用信息、生物技術與信息、國際農業貿易等一批現代化、國際化農業急需的教學課程，規定學生畢業前必須有到農場、農業管理部門、外國各相關大學實習一年以上的經歷。他們的教學指導思想是:理論聯系實際，傳統與現代教學內容相結合，針對歐盟和德國的勞務市場需求，以培養科技與管理實用性人才為主。目前該校的畢業生約20%自己開辦了農場當上了農場主，相當一部分人受雇于大型農業有限公司、股份合作社，成為農業高級管理人員，還有部分人進入了政府機構、農業中介組織、研究機構以及專門從事農產品貿易、咨詢、農產品加工、化肥和農機制造等行業。據介紹，德國現有農場主約30%的人都有農學院的學歷，大型農場的高級管理人員一般都受過高等教育，他們都具備操作大型現代農業機械和管理的技能。

5、直接為農場主服務的流通貿易組織。

隨著德東地區農業改革的深入，一批聯接市場和農場主的流通批發企業應運而生。這些企業的經營機制非常靈活，一頭是按定單收購本國農場主和世界10多個國家約200家供貨商的生鮮有機食品，另一頭是按定單對國內400多家大小超市和商店批發配送供貨，產品一半來自國內，一半向國外組織。既就近跑農場主簽訂單，又實行遠程微機聯網接訂單，把農場主分散的、提供單一的農產品綜合為多樣的生鮮有機食品供應市場;既經營傳統大路菜又批發高檔有機的生鮮食品、綠色食品，種類繁多，及時滿足柏林的市場需求。他向市場供貨配送的生鮮有機食品都按歐盟的標準經過嚴格檢驗，德國政府計劃在十年內把有機生鮮食品的消費比重由3%提高到20%以上，為提高有機食品在市場的占有份額，他采取在國外成立子公司，開辦合作公司、雇請專業人員搞代理等多種方式大力開拓市場，建立長期信任的貿易關系，為各類農場主提供信息和銷售服務。他們所形成的貿易網絡，帶動千家萬戶農場主走進了市場。

從宏觀層面上看，德國政府和各州農業行政主管部門加快了職能轉變，加強了法制建設和政策配套，從而為德東農業改革提供了必要的法律保障和政策支持。

為保證德東農業體制改革順利有序地進行，德國政府首先對德東各州的農業行政管理部門進行了改組，壓縮機構、精減人員、轉變職能，由原直接的計劃管理轉為主要制定法律法規實行宏觀調控，突出了環保、動植物及食品檢測，制定各項標準、重大問題研究等項職能，同時還聘請了一批專家為行政部門的農業顧問。在具體實施改革之前，有針對性地頒布了多項全國統一的法律法規或州的法律法規來規范改革行為，保障改革有序進行。如《德國合作社法》、勃蘭登堡州《促進州農業結構發展法令》，就是專門針對農業改革而制定的法律。在這些法規中，對改革所涉及的問題都有非常明確的規定。與改革相配套，國家和各州還出臺了一系列政策。

除德國政府外，歐盟通過嚴格的農業政策和規定，在宏觀調控方面也發揮了重要作用。目前，歐盟區人口已有4億人。60年代隨著農業共同市場的建立，在許多重要領域里的農業政策轉由歐共體負責制定，包括市場與價格政策、外貿政策及結構政策，各成員國必須遵守，以達到提高農業生產率、改善農民收入、穩定市場以及保證向消費者提供價廉物美的食物。據了解，目前歐盟對農業的宏觀調控政策主要是通過對重要農產品包括牛奶、谷物、甜菜、土豆、牛肉等的價格補貼和產量限制來進行的。

(1)對份額內農產品實行價格補貼政策。

由于歐盟長期采取高價收購、低價出售的補貼政策，每年70%的財政預算都用在了農業的價格補貼上，造成歐盟沉重的財政負擔。

(2)通過分配生產指標，控制重要農產品的年度產量。

這是歐盟為減輕價格補貼負擔制定的一項政策。突破份額規定的，將被強制買斷份額權。有生產能力的企業要擴大規模產量，一是可以向歐盟申請產量指標，但在一般情況下很難做到，因為指標已分配完畢;二是向有生產指標的農場主租賃或通過股市購買指標。如甜菜的份額指標從70年代就限定了，但農場主之間可以高于當時甜菜價格的4倍轉賣指標，也可高于30%的價格租賃指標。這就造成了有配額的農場主可以不生產供貨，通過股市有償轉讓配額指標獲得收入的問題。

(3)耕地休閑政策。這是專門針對糧油生產而制定的。

歐盟對配額內的糧油生產也有價格補貼，約占歐盟補貼預算的70%，比重很大。為限制總產，歐盟要求種糧油的農場主只要閑置10%的土地，就可以獲得每公頃400-900馬克的補貼。

(4)市場準入政策。

歐盟區內國家生產的農產品，都必須經過嚴格的產品檢驗、檢疫，符合歐盟制定的安全標準的，才能進入市場。這一措施不僅規范了農場主的行為，而且保證了產品質量，從而也保住了他們的產品在市場上的占有量。

以上主要農產品的政策規定，都是要保證歐盟市場的總供求大體平衡，價格穩定，因此各國必須對農場主實行嚴格的限產管理，以保護歐盟農產品市場的穩定。但是這一政策的最大缺陷是財政補貼負擔過重，特別是東歐國家加入歐盟后，影響更大。因此，歐盟目前正在進行改革，試圖逐步放開市場，取消對農產品的補貼政策。目前，土豆、豬肉、禽肉市場已全部放開，糧食在5年前也采取了少收購、少補貼的辦法。

德國的農藥管理

歐盟通過在其轄區內施行統一的管理模式， 實現了農藥登記的一致性; 歐盟各國通過本國農藥管理機構在相關法規的支持下， 實現了對本國農藥的全面管理。德國的農藥管理情況也反映了歐盟各國的農藥管理狀況。

農藥管理的法律依據

德國是世界上較早實現農藥管理的國家之一， 也是當時最后一個實行歐盟91/414/EEC指令的歐盟成員國。在1905年德國政府就開始了對農藥使用的監管工作， 并逐步開展了對農藥的質量和農作物中農藥殘留的控制。在1968年5月14日， 頒布實施了《植物保護法》， 隨著各項工作的開展此法規也經過多次修訂， 其中1998年為配合歐盟91/414/EEC指令， 進行了系統修改。

目前， 作為德國的農藥管理機構在日常的農藥管理工作中， 主要的法律依據是: 歐盟91/414/EEC指令、植物保護法、植物保護治理專家資格規定、植物保護產品費用規定等。同時， 為了規范農藥的登記、使用、銷售和流通，德國政府還在通過其他法律、法規的制訂。 例如: 植物保護專業細則、農藥禁止使用規定、農藥和農藥機械使用管理細則等。

德國的植物保護法是德國農藥管理工作的法律基礎。全法包括的主要內容有:植物保護( 植物保護的實施和措施; 有害生物入侵的預防; 緊急情況的處理) 、農藥的使用( 農藥使用情況的概述; 農藥使用者、咨詢者及經營銷售人員應具備的資質; 禁用、實驗用農藥的管理等) 、農藥的流通( 農藥登記的必要性; 登記的申請、評價; 登記證發放、取消、收回、暫時注銷; 對某農藥登記使用范圍之外應用的特殊許可; 標簽的管理規定; 禁用產品的說明; 農藥產品的存放等) 、植物保護設備( 設備的流通、進口; 植保機械統計、檢測等) 、植物抗性改善( 添加助劑的引入; 登記的備案、審核; 添加物質進入市場) 、賠償和賠償的分配( 賠償; 賠償要求) 、管理機關和監督機構( 聯邦農林生物研究院; 法規在各州的實施; 官方規定; 海關協作; 進口許可等) 、義務信息的提供和刑事責任的確立( 信息的收集; 取證; 刑事處罰; 罰款) 、其他( 與其他法律、法規的協調性; 條款的撤消; 過渡時期的規則等) 。

農藥管理的主要機構

德國聯邦農業、食品和消費者保護部的植物保護局是德國最高農藥管理機構， 是負責德國境內農藥管理工作的權威部門。聯邦消費者保護及食品安全局負責具體組織審核農藥產品的登記申請。它協同聯邦農林生物研究院、聯邦風險評價研究院、聯邦環境保護局負責對具體登記申請產品的評價。聯邦農林生物研究院主要承擔對申請登記產品效果和使用評價。主要從事農藥產品的科學研究， 解答使用者在植物保護和農藥使用的問題， 并負責各類農業病蟲草害的相關信息的公布等方面。

聯邦風險評價研究院主要承擔對申請登記產品毒理學資料和對人類健康影響的審查與評價。主要從事農藥產品毒理學方面的的科學研究，制定德國的食品中最高的農藥殘留限量。聯邦環境保護局主要承擔對申請登記產品環境安全性的評價。主要從事農藥在環境中行為研究和監測等工作。

聯邦消費者保護及食品安全局是德國負責農藥登記審查的主要部門。負責登記產品化學資料的審查、產品質量的跟蹤檢測、對產品的風險性評估。在登記審查過程中， BVL負責登記資料的受理、初審、各部門意見匯總、意見回復和協調、登記證書的發放等。BVL將根據各部門的評估意見， 形成對產品的風險性評估報告， 從風險性角度對產品進行最終評價。

作為德國的農藥管理機構， BVL直接參與制定、修訂和實施《植物保護法》及有關農藥、農產品和食品安全管理的法律、法規， 并代表德國聯邦農業、食品和消費者保護部直接與國際組織、歐盟和其他國家的農藥登記管理部門進行聯絡和溝通， 協調在農藥管理、農產品安全和環境安全管理等方面的事務和政策。

農藥登記的程序

作為歐盟成員國， 德國的農藥管理遵從歐盟91/414/EEC指令的有關規定。歐盟對于有效成分登記的審查由歐盟相關委員會組織完成。首先， 申請者將有關產品登記資料提交報告成員國， 報告成員國檢查資料的完整性、審查技術資料并提出評估報告草案、對是否納入歐盟農藥名單附錄一給出建議。其次， 所有的成員國將對評估報告草案進行討論。從2003年11月起，由歐洲食品安全委員會組織對登記申請的詳細審查，通過評估會議、專家會議進行審議， EFSA的植物健康和殘留工作組將有可能接受咨詢、歐盟立法工作組還將對植物保護產品進行討論、動物健康和食物鏈常務委員會將給出評價意見， 委員會討論( 僅負責在SCFA評議不同意的情況下進行) 。

啟示和借鑒

德國的農藥管理工作有著較健全的法律支撐和較完善的管理制度， 實現了對農藥產品的全程化管理， 為我國的農藥管理工作提供了可以借鑒之處。農藥管理工作涉及多行業、多部門，需要各部門分工協作。作為我國農藥管理的基本法律、法規《農藥管理條例》， 應在借鑒其他國家相關法律的前提下不斷充實內容、完善條款。例如: 涉及農藥緊急使用、標簽的管理和生物抗性的改善等。規范農藥登記審批， 科學合理建立評審程序，在德國農藥登記審批中， 各部門各司其職，相關制度詳細明確， 登記評審科學有序。我們可借鑒其在建立登記審批程序、制度的經驗，完善我國的登記評審制度， 逐步細化并完善評審程序，建立通暢的信息交流渠道， 構建科學的產品評價模式。

編后語:德國經過幾十年堅持不懈的努力，在政策和財政的大力扶持下，農業農村在工業化、城市化進程中得到了同步發展，特別是德國東部地區，原來屬于社會主義國家，在兩德統一之后，經過深入的改革，農業生產水平大幅提升，科技含量不斷增加，生態環境越來越美，到過德國農村的人都能感受到，到處是青山綠水、鳥語花香，城在林中，林在城里，城鄉一體，交相輝映，一派生機盎然的景象。這些現象值得我們學習和借鑒。經過深入的改革，我國的農業肯定也會煥發出這樣勃勃生機的。

(編輯:任保才 renbaocai666@126.com)