我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分析及制度重構(gòu)

肖晚霞　蔣軍成　施春娟

(中南財經(jīng)政法大學(xué)， 湖北武漢 430060)

摘要：我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由于產(chǎn)權(quán)界定不合理和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的缺失，導(dǎo)致違法征地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地交易成本昂貴，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。文章引入產(chǎn)權(quán)理論，特別是從農(nóng)地的使用權(quán)和處置權(quán)方面，論述了農(nóng)地問題造成的原因，提出合理界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，建立允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)權(quán)增值的成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0044-05

收稿日期：2008-11-28

作者簡介：肖晚霞（1984-），女，湖北天門人，中南財經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院2008級國

際貿(mào)易專業(yè)研究生，研究方向：國際貿(mào)易、國際投資。

蔣軍成（1973-），男，湖北孝感人，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理研究所助理研究員，研究方向：人力資源管理，行政法；

施春娟（1984-），女，云南昆明人，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院07級社會保障專業(yè)研究生，研究方向：人力資源管理。

黨的十七屆三中全會公告中明確提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。由此彰顯了我們黨對農(nóng)民利益的保護(hù)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)上升到一個嶄新的高度。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要來自于農(nóng)地收益權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)的界定不合理，導(dǎo)致使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的預(yù)期不足，為地方政府干預(yù)行為和集體組織代理人的機會主義行為提供了空間，阻礙了土地在流轉(zhuǎn)過程中的價值增值，提高了農(nóng)地的交易成本。本文認(rèn)為，政府的改革重點應(yīng)是保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)利，特別是農(nóng)地使用和處置權(quán)利，實現(xiàn)更合理的收益權(quán)界定以及讓農(nóng)戶獲得產(chǎn)權(quán)增值的成果。從而切實做到讓農(nóng)民“有權(quán)可依、維權(quán)可行、違權(quán)必究”。真正建立維護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度保障，貫徹中央精神，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、西方產(chǎn)權(quán)理論的基本分析框架

西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種在人和物的關(guān)系掩蓋之下的人與人之間的關(guān)系，是排他性權(quán)利關(guān)系[1]。產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)和債權(quán)，其中債權(quán)中的所有權(quán)最為重要，它包括占有、使用、收益和處置的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)不是物品，而是抽象的社會關(guān)系，是人與人之間由于物的存在而引起的、與其使用相關(guān)的關(guān)系。共同體中的產(chǎn)權(quán)制度則是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系”。

其次，任何交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)交易。經(jīng)濟(jì)學(xué)在本質(zhì)上是對稀缺資源產(chǎn)權(quán)的研究，“經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題，或價格如何決定的問題，實質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何界定與交換以及應(yīng)采取怎樣的形式的問題”。產(chǎn)權(quán)在法律上界定清晰是交易的前提，它是圍繞所有權(quán)衍生出來的有關(guān)財產(chǎn)權(quán)利的劃分和組合，其實質(zhì)就是不同所有者不出讓除他自己以外的任何人占有、使用、處置某物的能力。它是所有者和所有權(quán)的各項權(quán)利的法律安排。而且交易本身又是一個通過定價而對產(chǎn)權(quán)再界定的過程。

再次，交易成本為正，產(chǎn)權(quán)就不能被完整地界定清楚，從而需要政府管制。交易成本是指“與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本”。要完整地界定產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)的所有者和對它有潛在興趣的人就必須對它有價值的所有屬性有完全的認(rèn)識。因此，明晰產(chǎn)權(quán)邊界是克服市場失靈的關(guān)鍵。公共領(lǐng)域中的資源是沒有界定的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)交易一方利用成本優(yōu)勢打破均衡的產(chǎn)權(quán)界定后，又不承擔(dān)違約成本，他們就會對公共財富進(jìn)行過度攫取，產(chǎn)生如同“公地的悲劇”情形，導(dǎo)致公共資源的濫用、破壞甚至枯竭。相對完整界定而言，產(chǎn)權(quán)界定不清將導(dǎo)致其資源配置效率低下，產(chǎn)生市場失靈。所以，政府解決市場失靈的關(guān)鍵，就是明晰產(chǎn)權(quán)邊界，降低“產(chǎn)權(quán)充分界定”的成本。

二、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

中國農(nóng)村當(dāng)前實行的仍然是集體所有的土地產(chǎn)權(quán)制度，中國的憲法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、土地承包法等法律部門中，都以法律規(guī)范的形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式予以肯定，如《憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”盡管表面來看家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只是土地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，但從法律的角度分析，經(jīng)營權(quán)應(yīng)該屬于所有權(quán)的權(quán)能，即土地的使用權(quán)和收益權(quán)。所以，土地的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只能看作是一種不完全的土地產(chǎn)權(quán)。下表是我國土地產(chǎn)權(quán)改革脈絡(luò)中土地的一些分配原則。

（一）城鄉(xiāng)貧富差距逐漸擴(kuò)大

雖然1978年中國農(nóng)村曾經(jīng)是全國改革的先鋒隊，但30年后，中國的改革卻因延續(xù)半個多世紀(jì)的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”難以打破而困難重重，甚至瀕于“停滯不前”地步。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅反映在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，更表現(xiàn)為制度安排方面。一是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)制度，二是土地制度。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，“當(dāng)前，城鄉(xiāng)名義收入差距是3.3倍，若把公共服務(wù)因素算進(jìn)去，城鄉(xiāng)實際差距可能是5-6倍。”[2]農(nóng)村土地問題，實質(zhì)是農(nóng)民的土地權(quán)益問題。土地是廣大農(nóng)民的主要財產(chǎn)，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保障，農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的很多問題都解決不了。農(nóng)村土地制度改革相對滯后是造成土地市場矛盾和農(nóng)村貧困問題的一個重要因素。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益屢遭侵害

我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還存在著五大矛盾，其中就包括農(nóng)民土地權(quán)益尚未得到有效保護(hù)、低價征收征用農(nóng)民土地、補償不到位等問題突出，征地糾紛頻繁發(fā)生。相對完整意義的土地產(chǎn)權(quán)而言，中國農(nóng)民只能定位為“虛弱的土地產(chǎn)權(quán)人”，國家只是讓渡部分土地權(quán)利給農(nóng)民，一旦土地收益小于國家的期望值，國家就會收回這部分土地權(quán)利。這也就是司法實踐中地方政府和有關(guān)部門隨意剝奪、侵占農(nóng)民土地使用權(quán)案件層出不窮的原因。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。因此，盡管土地承包權(quán)歸屬農(nóng)戶，但集體常常直接“干預(yù)”農(nóng)戶土地承包地流轉(zhuǎn)和收益。

（三）農(nóng)地生產(chǎn)資源浪費嚴(yán)重

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，中國的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)模很難擴(kuò)大，難以形成高效率的耕作方式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一個特點就是以家庭為單位，將農(nóng)地分成零星、分散的小規(guī)模地塊，在集體范圍內(nèi)按人口分給一家一戶進(jìn)行承包經(jīng)營。中國有七億多農(nóng)民，人均耕地占有面積低，產(chǎn)權(quán)規(guī)模小，事實上仍然停留在自然經(jīng)濟(jì)時代的生產(chǎn)水平上。而在商品經(jīng)濟(jì)條件下，要求農(nóng)地產(chǎn)權(quán)必須具有一定規(guī)模，否則難以實現(xiàn)高效率的經(jīng)營模式。由于土地的零散，機械化作業(yè)難以實現(xiàn)，水利設(shè)施難以配套，先進(jìn)技術(shù)難以推廣，優(yōu)良品種難以保全。最終結(jié)果只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的粗放式經(jīng)營和低效率發(fā)展。

三、我國農(nóng)地問題的產(chǎn)權(quán)因素分析

建立之初，土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度模式是具有高度的效率性的，所以自上世紀(jì)80年代以來，其以獨特的制度魅力得到了整個中國農(nóng)村社會的青睞，并釋放出巨大的制度績效。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會環(huán)境的變遷，作為過渡性的制度安排，其局限性逐漸顯露，具體原因可以歸納為：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失、既得利益者在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分上的博弈、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢造成農(nóng)地增值困難。

（一）制度表現(xiàn)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在法律缺陷，農(nóng)民只是享有部分產(chǎn)權(quán)。中國的法律制度和法律事實都表明，在中國不存在農(nóng)民個人對土地的所有權(quán)。《土地管理法》中規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動集體所有制。”“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”可見，在中國農(nóng)村，土地所有制全部實行公有制。其中，土地絕大部分為集體所有制。村集體是農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)人，而村干部則往往成為土地使用權(quán)的實際行使者，他們經(jīng)常利用手中的權(quán)力，不經(jīng)全體村民委托，隨意“代表集體”將土地使用權(quán)賣掉，從中中飽私囊。另外，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)也不得出租、出讓、轉(zhuǎn)讓，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，要改變土地的用途必須履行征地手續(xù)。在土地征用過程中，雖然農(nóng)民做為形式上的產(chǎn)權(quán)人，可以得到征地補償，但實際情況往往是農(nóng)民所得的征地補償款占不到土地使用權(quán)應(yīng)有價值的三成。

另外，政府過度行政主導(dǎo)推進(jìn)的改革導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化失控，一些地方政府甚至為了短期和局部利益，肆意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

因此，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。并讓他們擁有充分的處置權(quán)，這樣才能確保農(nóng)民的使用權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)地就不能為農(nóng)民產(chǎn)生真正的價值增值。

（二）利益博弈：農(nóng)地既得利益者的阻礙

農(nóng)地中蘊含著巨大的商業(yè)利潤和經(jīng)濟(jì)利益，令各方利益者垂涎三尺，他們通過各種途徑影響農(nóng)地政策的制定和實施，以圖在利益的博弈中掌握主導(dǎo)地位。其中，地方政府處于博弈的重要一環(huán)。在現(xiàn)行征地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了中央計劃控制和實際需要的規(guī)模。

地方政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓。三是通過市場和半市場機制拍賣。對增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長和增加地方稅收。二是可以用低地價補貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境。三是可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60％。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37％[3]。

由于把農(nóng)民排除在農(nóng)地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來增加財政收入的方式。各級財政從農(nóng)民手中獲得的農(nóng)地凈收益，日益增加，占地方政府財政收支的總額比率不斷擴(kuò)大。另外，它還造成了大量的尋租機會，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。不僅如此，由于土地一頭連著財政，一頭連著金融，土地成為撬動銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，60％靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險和危機。

（三）增值困難：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢

目前，農(nóng)村集體土地和房屋沒有開展確權(quán)登記，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有得到流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)也無法像城市土地一樣流轉(zhuǎn)，獲得公平對待，從而造成城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)同證不同權(quán)，同權(quán)不同價。顯然，不僅承包農(nóng)地?zé)o法獲得權(quán)證進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且農(nóng)民的宅基地、房屋、山林等沒有進(jìn)行確權(quán)也無法流轉(zhuǎn)。農(nóng)民無法通過獲得的權(quán)證到銀行貸款、抵押、入股、出讓，實現(xiàn)財產(chǎn)增值。

另外，農(nóng)地承包權(quán)落實不到位。土地二輪承包時，事實上農(nóng)地承包使用證發(fā)放落實得不夠好，部分沒發(fā)放到農(nóng)戶手中。從一輪承包到二輪承包，農(nóng)地發(fā)生很多變化，存在權(quán)屬不清的情況。

因此，農(nóng)地有效、有序流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)地擱荒、規(guī)模經(jīng)營，保障轉(zhuǎn)讓收益的關(guān)鍵。要增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，必須讓它們流轉(zhuǎn)。通過交易，使它產(chǎn)生價值。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最核心的是讓農(nóng)民產(chǎn)權(quán)能夠資本化。進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)，建立完善耕地保護(hù)制度，搭建流轉(zhuǎn)平臺，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由、自主流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“同證、同權(quán)”，從而建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件。

四、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的路徑分析

農(nóng)地問題，實質(zhì)是農(nóng)民的土地權(quán)益問題。農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保障，農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的一系列問題都將無法解決。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后是造成土地市場矛盾和農(nóng)村貧困問題的一個重要因素。黨的十七屆三中全會，拉響了新一輪農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的號角。農(nóng)村土地改革的重點，一是確權(quán)，二是流轉(zhuǎn)，三是保障。其中，確權(quán)是改革的基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是改革的核心，保障是建立長效發(fā)展機制。

（一）實行農(nóng)地永包制，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

國家對土地承包制度30年不變的承諾從一個側(cè)面說明了中國農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的暫時性。但在目前，土地產(chǎn)權(quán)畢竟仍屬于集體所有，農(nóng)民不僅沒有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，連土地使用權(quán)也很難保證。盡管土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，甚至繼承，但農(nóng)村的土地調(diào)整依然相當(dāng)頻繁。正是因為如此，農(nóng)民們對自己長期擁有農(nóng)地使用權(quán)缺乏信心，于是對農(nóng)地的投資就明顯不足，掠奪式開發(fā)和短期行為盛行，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的下降。

黨的十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”土地永包制不僅可以解決農(nóng)村土地所有權(quán)代表不明確的問題，而且厘清了農(nóng)民和集體對土地的分權(quán)問題。其中，集體作為土地所有者有土地的處置權(quán)，即土地繼承和轉(zhuǎn)讓中的監(jiān)督管理權(quán)。農(nóng)民作為土地經(jīng)營主體，有土地經(jīng)營過程中的全部權(quán)利，即完整永久的土地使用權(quán)，包括繼承權(quán)。國家則有對土地進(jìn)行規(guī)劃、利用和征用的權(quán)利。

實質(zhì)上，這種永包制使得“集體”在土地承包制上讓位，農(nóng)戶或農(nóng)民直接擁有土地承包地的財產(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，這種永包制不是私有制，只有在不改變用途的前提下，農(nóng)民才有權(quán)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地，并得到相應(yīng)收益。

（二）擴(kuò)展承包權(quán)范圍，流轉(zhuǎn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

從目前農(nóng)地政策和法規(guī)看，農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)有了土地承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，但距完整的農(nóng)地使用權(quán)還差抵押權(quán)，即用農(nóng)地向銀行抵押融資貸款等等。

可以借鑒國外經(jīng)驗，“農(nóng)地抵押”常常和政策性貸款結(jié)合起來。如把農(nóng)地“抵押”后，可以獲得政策性銀行設(shè)計好小額貸款項目。這種貸款與土地價格無關(guān)，實際上是扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的措施，但同時也有利于控制銀行風(fēng)險，因為有不可流動的土地在那押著。另外，宅基地作為財產(chǎn)本身是農(nóng)民的財產(chǎn)，現(xiàn)有制度限制了他們利用這些財產(chǎn)來發(fā)展自己。把這些權(quán)利交給農(nóng)民，逐步實現(xiàn)農(nóng)民土地資源在更大范圍的發(fā)展。

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括初次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)和抵押。初次流轉(zhuǎn)包括出讓、出租、作價入股等形式，再次流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。承包地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和城市產(chǎn)權(quán)的對接，一方面通過適度規(guī)模經(jīng)營，增加科技含量，提高了農(nóng)地使用效益；另一方面，農(nóng)村群眾不僅有租金收入，還有務(wù)工收入，實現(xiàn)農(nóng)民增收。例如，成都都江堰市提出引入社會資金聯(lián)合重建和農(nóng)戶將宅基地交回集體經(jīng)濟(jì)組織融資重建住房的思路，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村的資產(chǎn)資本化，不僅解決了重建資金難的問題，而且改善了農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活方式，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（三）建立流轉(zhuǎn)配套機制，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

建立土地流轉(zhuǎn)配套機制，首先是要搭建兩個載體：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織和持有流轉(zhuǎn)證書的專業(yè)農(nóng)民。中介組織類似于農(nóng)地合作社形式，其職能主要是“中間保有，再行分配”，即購進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給愿意多經(jīng)營土地的農(nóng)民，也就是持有流轉(zhuǎn)證書的專業(yè)農(nóng)民。這樣，前者是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)者，后者是農(nóng)地的接收者。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織可以相應(yīng)的享受兩項政策：一是減稅，只要將土地使用權(quán)出讓給中介組織，農(nóng)戶就可以獲得出讓土地所得的稅收優(yōu)惠。二是對租地給中介組織的農(nóng)戶，由中介組織一次性付給租期內(nèi)全部租金，以引導(dǎo)農(nóng)戶將多余土地出讓或出租給中介組織。而對從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營、有擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模積極性，有一定經(jīng)營業(yè)績和專業(yè)知識的農(nóng)民，授予“持有流轉(zhuǎn)證書的專業(yè)農(nóng)民”稱號。這類農(nóng)民在購進(jìn)或租進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)時，享受稅收、信貸方面的優(yōu)惠政策，并成為支農(nóng)資金扶持和培訓(xùn)進(jìn)修的重點對象。

其次，制定相關(guān)稅收政策。如建議某一家國有銀行如農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行獨家經(jīng)營農(nóng)地轉(zhuǎn)讓方面的信貸和相關(guān)業(yè)務(wù)，規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的資金往來，發(fā)放農(nóng)地轉(zhuǎn)讓長期低息貸款，支持農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓；如果農(nóng)民之間用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓，可以允許給予免稅政策。

再次，建立調(diào)節(jié)農(nóng)村土地制度的仲裁結(jié)構(gòu)。農(nóng)地關(guān)系的調(diào)節(jié)、處置實現(xiàn)社會化、法制化，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)由少數(shù)村干部說了算。有了農(nóng)地糾紛，讓農(nóng)民找仲裁機構(gòu)，或者找法院。村干部的職責(zé)主要是管理農(nóng)民授權(quán)的村莊公共事務(wù)。國家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要有公平價格。價格必須與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，參考市場價格，實行“同地同價”，讓農(nóng)民享受農(nóng)地增值的利益。如果協(xié)商不成功，再找仲裁機構(gòu)進(jìn)行仲裁，或者法院進(jìn)行訴訟，保證農(nóng)民的合法權(quán)利得到法律的救濟(jì)。同時，保障農(nóng)村居民最低生活和穩(wěn)定農(nóng)村勞動力就業(yè)，應(yīng)該被納入國家和社會的發(fā)展目標(biāo)，而不應(yīng)該完全由農(nóng)戶承包的耕地來負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，實行農(nóng)地使用權(quán)的永包制，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一項艱巨而復(fù)雜的工作，但卻是推進(jìn)我國的農(nóng)地制度改革必由之路。而且在放開產(chǎn)權(quán)時，一定要管住規(guī)劃，不能偏廢，保證有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度安排。統(tǒng)籌推進(jìn)，建立“規(guī)范清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。充分尊重農(nóng)民表達(dá)意愿和實現(xiàn)意愿的權(quán)利，使他們成為自己農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的真正主人。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯莫仲寧

An Analysis of Agricultural Land Property Rights and Its System Restructuring in China

XIAO Wan-Xia JIANG Jun-ChengSHI Chun-juan

(Central China University of Economics and LawWuhanHubei430060)

Abstract: In China, the unreasonable definition of agricultural land property rights and lack of land property rights of farmers cause the illegal land-levying phenomenon to be serious, the land transaction cost to be expensive, so farmer's legitimate rights and interests cannot obtain the protection. This article introduced the theory of property rights, especially from right of use and right of disposal agricultural land, discusses the issue caused by agricultural land, puts forward reasonable definition of agricultural land property rights, establish the mechanism of allowing the circulation of contractual operation rights of agricultural land, so as to let farmers share the achievement which the property right rises in value.

Key words: agricultural land; the system of property rights; contractual operation rights; circulation