服務型政府建設中的不同模式及其啟示

秦國民　何　水

摘要：在我國地方服務型政府建設實踐中存在著不同模式，有著不同的特點。香港模式的特點是“顧客導向”，南京模式的特點是“公民參與”，成都模式的特點是“規(guī)范化”。這啟示我們，盡管服務型政府建設是一項系統(tǒng)工程，需要政府理念、制度和行為方式的全面創(chuàng)新，但在建設過程中，各地不必嚴格照搬某一模式。相反，各地應以黨的十七大精神為指針，堅持“一個核心目標，多種實現路徑”的建設思路，從本地實際出發(fā)，因地制宜，加大制度創(chuàng)新力度，有重點、有步驟地推進服務型政府建設。

關鍵詞：服務型政府；建設模式；實證分析

中圖分類號：D67文獻標識碼：A文章編號：1003－0751(2009)02－0006－05

建設服務型政府作為我國政府改革的目標，目前正在全國各地積極探索實踐。“一國兩制”下的香港、東部發(fā)達地區(qū)的南京、西部欠發(fā)達地區(qū)的成都經過一段時間的探索實踐，目前初步形成三種各有特色的服務型政府建設模式，即“顧客導向”模式、“公民參與”模式及“規(guī)范化”模式。對香港、南京、成都為代表的三種模式進行分析和研究，對加快我國各地的服務型政府建設，有重要的借鑒意義。

一、香港模式的特點：顧客導向

公共管理中，“顧客導向”指公共組織及其成員站在顧客的立場上，評估組織的管理績效，將顧客視為主要資產，建立與顧客的互動關系，以追求顧客滿意為基本目標的管理。香港回歸后，特區(qū)政府在西方政府再造運動“顧客導向”價值取向的影響下，在“促進安定繁榮，提高廣大市民的生活質量，照顧需要援助的人，保障個人權利和自由，維持法治，鼓勵市民對社會各盡本分”的改革宗旨下，從政府理念、制度、電子政務三個方面著手，采取了一系列措施，力圖建立符合“三E”(Economy，Efficiency and Effec-tiveness，即經濟、效率、效益)標準的服務型政府，強調為香港市民提供優(yōu)質、高效、便捷的無縫隙服務，從而形成了服務型政府建設中的“顧客導向”模式。

第一，理念建設。回歸之前，香港處在英國的統(tǒng)治之下，港英政府管治的出發(fā)點是維護宗主國在香港的利益，其并不是港人利益的代表。回歸之后，特區(qū)政府對自己的宗旨進行了重新厘定，樹立了“服務市民、以市民為本、向市民交代”的全新行政理念。該行政理念有著內在的邏輯關系，充分體現了“顧客導向”的價值取向和要求。其中，“服務市民”是政府行政的宗旨，確定了特區(qū)政府與市民的關系，即市民處于“主權者”地位，特區(qū)政府為香港市民的服務者、“公仆”；“以市民為本”是政府服務市民過程中的指導思想，表明特區(qū)政府在實現“服務市民”宗旨的過程中，把自己當作公共服務這一“商品”的提供者，而市民是公共服務的“消費者”，是政府服務的“顧客”，從而進一步確立了“顧客至上”、“顧客主權”、“顧客就是上帝”等行政文化，鼓勵公務員竭誠為“顧客”(市民)服務，一切以“顧客”是否滿意為標準；“向市民交代”則要求政府施政的方式和績效等都要讓市民清楚地了解，從而將市民滿意與否作為衡量政府公共服務績效的標準，將政府行政置于市民的監(jiān)督之下。特區(qū)政府的這些行政理念并不是停留在口頭上，而是作為行政文化被確定了下來。圍繞這一理念，特區(qū)政府還提出了一系列政府行政管理工作和公務員行為的準則。這些基本原則包括：量入為出；有效管理，改善服務；培養(yǎng)服務精神；向市民交代。

第二，制度建設。特區(qū)政府在重新明確政府宗旨和理念的同時，通過一系列強制性的法律和各種可操作性的程序建立多種制度以建設服務型政府。具體包括：(1)公開資訊制度。特區(qū)政府除通過報紙、雜志、廣播電臺、電視、互聯網等大眾傳播媒介以及政府新聞處向香港市民及世界各地推介香港特區(qū)政府的政策、措施及服務外，還公布實施了《公開資料守則》，明確了公開資訊的范圍、程序等，并于各部門指派一位人員擔任公開資料主任，專門負責促進和監(jiān)督守則的執(zhí)行。(2)政務咨詢制度。一是設立咨詢委員會。目前特區(qū)政府有各種咨詢委員會數百個，成員包括政府人員及社會人士，其中被委任在這些組織服務的社會人士有數千人。從其運作過程來看，香港回歸后，特區(qū)政府各咨詢委員會采取了許多措施，包括在會議后發(fā)放新聞稿和召開新聞簡介會，甚至開放會議，以加強運作的透明度，讓普通市民更深入地認識他們所參與的政務工作。各咨詢委員會的名單都已經存入互聯網內，以方便市民查閱。二是面向全體市民公開咨詢。特區(qū)政府專門設有電話咨詢中心以接受市民咨詢。該中心采用高效能的資訊科技設施，并由訓練有素的職員負責接聽電話。市民只需撥通一個電話號碼，便可查詢多個相關部門的資料，可得到“一站式”的綜合服務，還可查閱辦理某項行政業(yè)務預計所需的時間，以及跟進工作的進度。(3)服務承諾制度。特區(qū)政府規(guī)定所有直接服務市民的政府部門都必須公布服務承諾，包括：本部門所提供服務的內容、標準；監(jiān)督該部門是否達到所定標準的機制要求；落實不滿意服務的市民申訴的權利和途徑等。為使該制度真正落到實處，特區(qū)政府各部門每個工作年度都要對本年度服務承諾的兌現情況進行檢查分析，并將檢查結果和下一年度的目標登載于為下一個年度印制的服務承諾小冊子和部門網站上，以接受市民的監(jiān)督。(4)市民申訴與服務質量監(jiān)督制度。市民除了可以向原提供服務的有關組織的主管人員、客戶服務經理進行電話投訴或者向該部門首長進行信件和電郵投訴外，還可以向申訴專員公署的申訴專員進行投訴。申訴專員公署是依據《申訴專員條例》運作的獨立法定機構，在申訴專員領導下，確保：官僚習性不會影響行政公平；公營機構向市民提供便捷的服務；防止濫用職權；糾正錯誤；在公職人員受到不公平指責時指出事實真相；人權得以保障；公營機構不斷提高服務質量和效率。此外，新聞媒體也有效地監(jiān)督著政府公共管理部門運作，對違反公職倫理道德的公職人員予以曝光。

第三，電子政務建設。為更好地服務于市民。特區(qū)政府實施了“數碼21世紀新紀元”資訊科技策略，建有資訊中心網站、各政府部門網頁等多種網站、網頁，并重新編排了優(yōu)先次序，重組了部門架構，重整了業(yè)務程序。通過特區(qū)政府資訊中心網站的鏈接，可以直達特區(qū)政府15個決策局、57個政府部門以及申訴專員公署等有關機構的網站(頁)。政府網站包含的內容豐富，更新速度快，訪問相關網站、閱讀有關信息，幾乎可以對所有政府部門的活動了如指掌。此外，香港特區(qū)政府還通過實施公共服務電子化計劃，建立了生活易網站、政府表格網頁、電子表格網頁、中小型企業(yè)網上資訊中心等便民服務的專門網站(頁)。

二、南京模式的特點：公民參與

2001年以來，南京市政府為提高政府公共服務水平，促進“三個文明”協(xié)調發(fā)展，同時，基于“適應市場經濟規(guī)則對轉變政府職能的要求和通過深化改革探索政府在市場經濟中如何更有作為”的考慮，

加快了行政改革步伐，采取了一系列措施，力圖創(chuàng)新政府管理模式，建立廉潔高效的服務型政府。南京市在建設服務型政府過程中，秉承“親民”、“富民”之出發(fā)點，積極擴大公民參與，努力發(fā)揮公民在服務型政府建設中的作用，建設人民滿意的政府，從而形成了服務型政府建設的“公民參與”模式。

第一，實行政務公開，保障公民知情權。一是保障公民對基本政務信息的知情權。各級各部門的文件，除法律、規(guī)章明文規(guī)定不宜公開的以外，全部通過政府公報、政府網站和新聞媒體向社會公開。2003年10月又建立了政府新聞發(fā)言人制度，定期向社會公布重要政務信息。二是保障公民對政府決策的知情權。南京市委、市政府的一些重要會議均邀請新聞界參加，并建立了決策聽證和公示制、預告制和通報制，增加政府決策的透明度。三是保障公民對地方立法的知情權。南京市人大常委會堅持召開立法聽證會，重視發(fā)揮立法咨詢小組的專家作用，制定了《關于公民旁聽市人大常委會會議的暫行辦法》，邀請公民代表旁聽人大常委會的一些重要會議，并通過報紙、網絡等多種渠道征求公民對法規(guī)草案的意見。

第二，吸納公民參與政府決策，推進政府決策民主化、科學化。2002年以來，在推進政務公開的同時，南京市委、市政府積極吸納公民參與城區(qū)規(guī)劃以及公交月票、公園門票、自來水和液化氣價格調整等問題的決策。通過公示和聽證制度等方式讓公民享有知情、參與、監(jiān)督的權利，不僅促進了政府決策的民主化、科學化，贏得了公民的理解和支持，還共同實現了城市建設的目標。如南京市政府面向公民公布老城改造重點工程“中山東路漢中門規(guī)劃設計方案”、“鼓樓——北極閣風貌區(qū)改造規(guī)劃”、“南京歷史文化名城保護規(guī)劃”、“民國公館區(qū)歷史風貌保護規(guī)劃”、“夫子廟風景區(qū)改造規(guī)劃”等，均吸引了數萬人次參觀評議，其中許多建議在修訂規(guī)劃時被專家采納。

第三，暢通言路，贏得公民信任。南京市委、市政府及各級政府部門借助“市長信箱”、“局長信箱”、“熱線電話”、“領導接待日”等多種形式和渠道與群眾直接交流對話，加強了政府與公民間的溝通，贏得了公民信任。2002年上半年，僅區(qū)縣領導就接待群眾1554批3605人次，解決信訪難題990件。此外，2002年4月，南京市設置了每月一次由電視臺直播的《市民論壇》電視節(jié)目，以廣泛討論社會改革與發(fā)展的諸多問題。每次“市民論壇”的選題事先都在新聞媒體上公布，論壇由專家主持，市民自愿報名參與，市委、市政府領導參加。論壇上的一些真知灼見、錦囊妙計已經成為市委、市政府制定富民強市政策的重要依據。自2002年4月以來，市民和城市領導者在《市民論壇》上已探討了“南京需要什么樣的市民精神”、“個私經濟如何‘火起來”、“支持老城改造，共同建設新南京”、“世界杯后話‘十運”、“成功在南京”、“關注再就業(yè)”、“關注農產品質量安全”、“服務型政府大家談”等諸多問題。

第四，從嚴治政，接受公民監(jiān)督與評價。一是以設立投訴中心為載體，實現群眾監(jiān)督的規(guī)范化。為方便投資者和群眾監(jiān)督，南京市政府于2002年設立了外商投訴中心、私營個體經濟咨詢投訴中心、民營科技企業(yè)投訴中心、行政效能投訴中心等4個投訴受理機構，將地址、電話向社會公布，并將群眾投訴處理情況納入市政府督查范圍。同時還研究制定了《南京市行政過錯責任追究暫行辦法》，明確規(guī)定了追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等具體內容。二是以“萬人評議機關”活動為基礎，建立新的社會評價系統(tǒng)。2001年以來，南京市委、市政府堅持以人民評判作為機關依法行政、權為民用的導向。于每年春節(jié)后召開萬人規(guī)模的群眾評議機關活動，并在認真調研、反復論證的基礎上制定了《南京市市級機關作風評價體系》。基于評議活動的結果，南京市實行了末位淘汰制。南京市委、市政府對評議活動中排序在前10位的單位進行表彰；對排序末5位的領導班子、領導干部則進行嚴格的組織考核，視考核結果分別進行指導整改和對領導干部個人給予誡勉談話、降職、免職、撤職等處理。

三、成都模式的特點：規(guī)范化

2000年5月開始，成都市委、市政府強力推進了行政審批制度改革、投融資體制改革和機構改革。為鞏固三項改革的階段性成果，特別是為適應我國加入WTO的新形勢和成都市跨越式發(fā)展的需要，成都市委、市政府研究決定打造以“提高政府效率，改進政府服務，實現政府工作的標準化，把全心全意為人民服務宗旨具體化”為目的的“規(guī)范化服務型政府”，并于2001年底委托四川大學課題組設計總體方案。成都市將規(guī)范化服務型政府建設與依法行政緊密結合，強調在規(guī)范政府行為、實現政府工作標準化、為人民提供規(guī)范高效服務的基礎上，構建人民滿意的政府，從而形成了服務型政府建設的“規(guī)范化”模式。

第一，規(guī)范政府行為，強調依法行政。，啟動規(guī)范化服務型政府建設后，成都市政府從行政行為上統(tǒng)一實施了“四個規(guī)范”：一是規(guī)范行政審批行為。在按照合法、合理、效能、責任原則多次清理行政審批事項的基礎上，成都市政府通過對保留的行政審批事項實行目錄管理并公示，優(yōu)化并規(guī)范審批流程，實行部門內審批與監(jiān)督分離制度，建立首問責任制、審批責任追究制度等制度，規(guī)范了行政審批行為。二是規(guī)范行政立法行為。在推進行政審批制度改革過程中，成都市以經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務為重點，按照法制統(tǒng)一、非歧視、公開透明等原則，大力清理地方性法規(guī)、規(guī)章等文件。在此基礎上，通過完善行政立法工作程序，在行政立法工作中舉行聽證會、論證會、座談會等，增強了行政立法的科學性、民主性和透明度，提高了政府立法工作質量，規(guī)范了行政立法行為。三是規(guī)范行政收費行為。成都市政府建立了行政事業(yè)性收費公示和聽證制度。對于涉及企業(yè)的行政事業(yè)性收費項目全部實行公示，對調整和取消的行政事業(yè)性收費項目也予以適時公示，在涉及到廣大市民生活的收費項目的增加和收費標準的提高方面則要求必須經過聽證。四是規(guī)范行政處罰行為。成都市政府推進了行政執(zhí)法體制改革，相對集中行政處罰權，加強綜合行政執(zhí)法，明確要求具有行政處罰權的部門，必須規(guī)范處罰程序，明確和細化處罰尺度，實行執(zhí)法公示，堅持處罰與教育相結合，做到過罰相當，并嚴禁執(zhí)行公務時對服務對象附加法律、法規(guī)、規(guī)章以外的條件。

第二，優(yōu)化服務流程，明確服務標準。為給人民提供規(guī)范高效的服務，成都市政府在規(guī)范政府行為的同時，狠抓了兩項工作：一是再造服務流程。為優(yōu)化服務流程，成都市政府特邀了274名專家學者和企業(yè)、市民等方面的代表全程參與了市級部門服務流程的設計、論證、審驗等工作。例如，將專家咨詢、聽證制度、社會公示等新規(guī)定納入重大決策程序，切實使政府決策更加符合市情民意；將并聯審批、統(tǒng)一辦理、限時辦結等新措施納入行政審批程序，切實使審批服務更加快捷和周到細致；將首問責任、告知承

諾、職位代理等新制度納入為民辦事程序，切實使群眾辦事更加省事和方便。在服務流程再造基礎上，成都市政府最終在服務流程上全面推行了申報、受理、運作、審核、辦結的“五個規(guī)范”。二是明確服務標準。成都市政府按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及咨詢、決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，對政府機構進行了調整，理順了部門關系，進一步整合了部門職能。在此基礎上，成都市政府要求各部門對部門職能及人員進行職位分析，并編制和制定《職位說明書》、《部門規(guī)范化服務細則》等一系列文件，以明確各部門各個崗位的職位關系、職責范圍、承擔責任、服務標準(時限要求)等。在這一過程中，僅成都市公安局就編制職位說明書5000多份，成都市市政公用局制定城市公共交通、供水、燃氣、出租車行業(yè)服務標準和市政道路維護管理標準、考核標準22個÷通過制定職位職責說明、服務操作細則等，成都市政府各部門最終做到了在每個職位定責任、每個崗位定任務、每個環(huán)節(jié)定人員，實現了政務服務好起來、工作節(jié)奏快起來、辦事效率高起來。

第三，推進制度創(chuàng)新，建立規(guī)范便民政務服務體系。規(guī)范化服務型政府建設過程中，成都市加大制度創(chuàng)新力度，先后創(chuàng)建了各級“行政服務中心”、“辦證大廳”、“政務中心”，改革了審批方式，建立了告知服務制、并聯審批制、職務代理制、一個“窗口”統(tǒng)一受理制等一系列便民服務制度，實行“一個窗口進出，一次性交費，一條龍服務，陽光下作業(yè)，規(guī)定時限辦結”。目前成都市12個區(qū)(市)縣均建立了行政服務中心。而在全國首創(chuàng)的四川省、成都市省市兩級合一的政務服務中心也于2004年2月27日正式啟動運行。這個面積達10000多平方米的政務服務中心目前已成為成都市政府43個市級部門的行政審批事項和其他服務事項集中受理的服務窗口。此外，一些政府部門結合實際，積極創(chuàng)新便民服務機制。如成都市工商局發(fā)放了《便民手冊》等30余種方便企業(yè)及群眾辦事的辦事須知，實施了“社區(qū)工商”，在農村推行“維權示范村”；成都市公安局實施了公安利民便民18條，打造警民互動的“警察開放日”，并在全市建成766個社區(qū)警務，所有社區(qū)100％建成。

四、啟示

從比較的視角來看，香港、南京、成都三地雖然都旨在建設服務型政府，但其所要著重解決的問題并不完全相同，所走的道路也不完全一樣。就一國兩制下的香港而言，其是在資本主義民主框架下，在市場經濟相對發(fā)達、公民社會相對成熟的情況下建設服務型政府，因而香港的服務型政府建設更多地帶有西方政府再造的色彩，其追求“三E”目標，強調為香港市民提供優(yōu)質、高效、便捷的無縫隙服務。而南京、成都的服務型政府建設是在社會主義民主框架下，在市場經濟相對不發(fā)達、公民社會不十分成熟的情況下進行的，是力圖通過服務型政府建設，建立起良好的公共管理和公共服務模式，以及民主化的政務工作程序，從而實現從過去的“全能”政府向“有限”政府的轉變，從“公婆”政府向“公仆”政府的轉變。換句話說，南京、成都的服務型政府雖然也要解決“三E”問題，但更重要的是重塑政府理念、重新定位政府角色及實現政府職能轉變。在這個意義上講，較香港而言，南京、成都的服務型政府建設更稱得上是一場“革命”。而就南京、成都而言，其市場經濟發(fā)展水平、公民社會發(fā)育程度也存在差異。雖然兩地均旨在建設人民滿意的服務型政府，但正如前文所分析的，南京側重于發(fā)揮公民在服務型政府建設中的作用，強調“公民參與”；成都則將服務型政府建設與依法行政結合起來，明確提出建設規(guī)范化服務型政府，強調政府自身行為和服務的“規(guī)范化”。需要指出的是，雖然南京、成都兩地建設服務型政府所走的道路不同，側重點各異，但經過數年的探索實踐，目前兩地服務型政府建設日益呈現出共同的趨向，即在服務型政府建設過程中注重政府與社會、政府與公民的互動與合作。

香港、南京、成都不同的服務型政府建設模式啟示我們，盡管服務型政府作為一種全新的政府治理模式，其建設是一項系統(tǒng)工程，需要政府理念、制度和行為方式的全面創(chuàng)新，但在具體建設過程中，各地不必嚴格照搬某一模式。相反，各地應以黨的十七大精神為指針，按照“一個核心目標，多種實現路徑”的建設思路，堅持如下基本原則，有重點、有步驟地推進服務型政府建設：一是必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，把促進社會公平正義、維護人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點；二是必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調；三是必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足本地實際與借鑒他方經驗的關系；四是必須堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合。

責任編輯：浩森