不斷完善人大代表小組活動制度

陳寒楓

組成代表小組開展法律規定的有關活動，是人大代表在本級人代會閉會期間的重要活動或者說主要活動形式之一；代表小組開展調查研究，進行視察，反映群眾的意見和要求，是人大代表在本級人代會閉會期間履行法定職權的一種重要形式。

（一）

人民代表大會制度于1954年建立以后，由于對如何做好人大工作和如何發揮人大代表的作用缺乏經驗，各級人大代表在人代會閉會期間的作用普遍比較弱，存在“代表代表，散會就了”的現象。1979年，制定新的地方組織法時，針對地方人大代表存在的這個問題，該法規定，縣鄉人大代表有3人以上的居民地區或者生產單位可以組織代表小組，協助本級人民政府推行工作。

這以后，地方各級人大普遍建立了代表小組，開展代表小組活動，認真學習有關法律法規和人民代表大會制度的知識，廣泛深入群眾，努力開展調查研究，積極參加人代會閉會期間的各項活動，使代表工作活躍起來。

經過10多年的實踐，代表小組活動取得了很好的效果，也積累了豐富的經驗。各級人大普遍認識到，代表小組活動既是代表履行職權的基礎，也是各級人大的一項基礎性工作；在本級人代會閉會期間，積極參加代表小組活動，人大代表才能在本級人代會上更好地審議議案，從實際出發地提出議案以及建議、批評和意見，更準確地反映群眾的意見和要求，更充分地發揮作用。

所以，1992年制定代表法時，各級人大都強烈要求把代表小組活動寫進法律中。經過多次修改，該法把參加代表小組活動擴大到各級人大代表，并作了更為詳細的規定。該法規定，縣級以上的各級人大代表，在本級或者下級人大常委會協助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組；縣級以上的各級人大代表可以參加下級人大代表的代表小組活動；鄉鎮人大代表分工聯系選民，依法組成代表小組，反映群眾的意見和要求，協助本級人民政府推行工作。

代表法的頒布實施，使代表小組活動有了基本的法律依據，極大地推動了代表小組工作。

在貫徹中央[2005]9號文件、加強全國人大常委會制度建設的過程中，全國人大常委會進一步明確了：全國人大代表在省（區、市）人大常委會協助下，按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組，也可以與省級人大代表聯合組成代表小組開展活動；在全國人代會閉會期間，全國人大代表以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式，一般在代表原選舉單位的行政區域內進行；根據履行職責的需要，在全國人大常委會辦事機構統一安排下，也可以跨原選舉單位的行政區域進行考察。

十屆全國人大常委會還決定，省級人大常委會在其負責代表聯絡工作的機構內設立全國人大代表聯絡處。協助在本省（區、市）的全國人大代表在全國人代會閉會期間開展代表小組活動，是其重要工作之一。各省（區、市）人大常委會的全國人大代表聯絡處協助在本行政區域的全國人大代表建立健全代表小組，并協助代表小組擬訂活動計劃，為代表小組開展學習、走訪、調研等活動做好有關服務保障工作。

全國人大常委會的這些規定，完善了全國人大代表小組活動的有關制度。

（二）

為了貫徹好有關法律規定，組織好代表小組活動，除全國人大積極實踐，認真研究，作了上述完善外，全國不少地方人大在這方面也積極探索并積累了豐富的經驗。在總結開展人大代表小組活動經驗的基礎上，一些省（區、市）、省會城市、較大市（州）人大常委會在地方性法規中，對人大代表小組活動也作了一些規定。

例如，各地普遍規定，人大代表在人代會閉會期間的活動一般在代表的原選舉單位的行政區域內或者原選區進行，以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。所有的人大代表都應被編入一個代表小組。地方各級人大常委會或者鄉鎮人大主席以及人大代表的所在單位，應當為代表小組活動提供必要的條件和幫助。

有的地方性法規規定，代表小組在人代會閉會期間開展的活動主要是：學習宣傳憲法、法律、法規，貫徹本級和上級人大及其常委會的決議、決定；了解本級或者下級人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院對法律、法規的貫徹實施情況；參加視察、執法檢查和調查研究活動；采取多種方式，聽取與反映原選舉單位、原選區選民以及人民群眾的意見和要求，回答對代表工作和代表活動的詢問；參加學習培訓，掌握履行代表職責的相關知識；提出對各方面工作的建議、批評和意見；交流開展代表活動和聯系人民群眾的經驗；參加閉會期間其他執行代表職務的活動和當地人大常委會或鄉鎮人大安排的活動。

有的地方性法規規定，人大代表可以按照行業、工作單位、居住區域，或者按照人代會期間劃分的小組，組成代表小組，由地方各級人大常委會、鄉鎮人大主席副主席或者負責代表活動的兼職人員協助代表進行代表小組的組建工作；代表小組推選組長、副組長，負責召集和主持本組的活動；代表小組每年必須擬訂活動計劃；代表因故不能參加活動的，應當請假；上級人大代表可以參加下級人大代表小組的活動。

有的地方性法規規定，縣級以上地方各級人大常委會可以在其各工作委員會和下級人大常委會中聘請代表小組秘書；縣級人大常委會可以在各街道和有關單位或者鄉鎮的有關部門聘請代表小組秘書。

還有的地方性法規規定，可以根據人大專門委員會和常委會工作機構的工作需要，結合代表的行業和專業建立代表專業組；每個代表小組和專業組確定一名聯絡員，為小組開展活動提供服務；市縣級人大常委會配備專人負責上級人大代表的聯絡和服務工作。

有一些地方還創造了聯組和聯組活動的形式，開展了評優選先的活動，鼓勵代表積極認真地參加代表小組活動。

代表小組的活動次數，有的地方規定，每年活動不少于兩次；有的地方規定，一般每年活動不少于3次；不在原選區或者原選舉單位所轄范圍內工作、居住的代表，在任期內，至少到原選區或者原選舉單位參加一次代表活動。

通過地方立法，人大代表小組活動的法律制度更加豐富，更加完善。

（三）

為了開展好代表小組活動，除了地方立法，還需要地方各級人大特別是基層人大加強指導，充分做好前期服務和協調工作，為代表小組活動創造良好的條件。不少地方人大每年都制訂人大代表小組活動安排意見或指導意見。這種做法值得推薦。試舉兩例:

1. 某地人大代表小組活動安排意見（摘要）

（1）指導思想

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，大力弘揚求真務實精神，牢固樹立履職為民的理念，采取多種方式，開展人大代表小組活動，努力提高活動的質量和水平，充分發揮人大代表的作用。

（2）活動內容

認真開展學習活動。各代表小組要有計劃地采取多種形式組織代表開展學習活動，深入學習黨的方針路線政策；學習全國和上級人代會精神；學習憲法和法律賦予人大代表的各項職責。學習要力求理論聯系實際，不斷提高代表的理論水平、法律素養和參與管理國家事務的能力。

積極開展“三察（查）”活動。各代表小組組織的“三察（查）”活動要根據本級人大確定的工作要點，圍繞本級人大或其常委會擬聽取、審議的有關本行政區域經濟和社會發展方面的議題，圍繞人大各專門委員會確定的工作要點和人民群眾關心的熱點、難點問題以及“一府兩院”依法行政、公正司法情況去進行。

進一步加強與原選舉單位和人民群眾的聯系，認真聽取和反映人民群眾的意見和要求，切實為人民群眾辦好事、辦實事。

為切實提高代表小組活動質量，在活動內容上要把議大事與為人民群眾辦實事結合起來；把代表在閉會期間的活動與代表在會議期間的活動結合起來；把專題調研與代表提議案和建議結合起來。活動形式可以靈活多樣，但要力求實效。

（3）幾點要求

對人大代表小組活動工作，地方各級人大特別是基層人大要高度重視，納入日程，加強領導，結合本安排意見，指導、幫助各代表活動小組制訂好今年的活動計劃并開展好活動。

各代表小組活動要建立健全代表小組活動制度，如代表小組組長職責、小組學習制度、小組活動計劃、小組活動反饋制度，以及組長與代表、代表與代表、代表與群眾聯系制度等，使代表小組活動進一步制度化、規范化、科學化。

本級人大要為代表和代表小組開展活動提供必要的條件，要積極做好為各代表小組活動的組織和服務工作，保證代表小組活動順利開展。

各人大代表小組制訂的全年活動安排，每年4月上旬前報本級人大人事和代表聯絡委員會代表聯絡選舉處，并報上級人大人事和代表聯絡委員會代表聯絡選舉處，代表活動結束后的10日內，要將活動情況以書面形式報本級和上級人大人事和代表聯絡委員會代表聯絡選舉處。

2. 某地人大代表小組活動指導意見（摘要）

為進一步加強代表小組建設，豐富代表活動內容，充分發揮代表在物質文明、政治文明和精神文明建設中的作用，對人大代表小組活動提出以下指導意見：

（1）保證活動時間

各代表小組要在人代會閉會期間認真組織代表開展活動，切實保證活動時間和質量，堅持做到每個季度至少活動1次，全年活動不少于4次。

（2）豐富活動內容

重點圍繞人代會的各項決議和人大工作要點，圍繞當前人民群眾關注的社會熱點問題，認真組織開展好各項活動。

第一季度：組織代表聯系走訪選民，征集選民的意見和建議，組織代表學習有關法律，配合人大常委會搞好執法檢查。

第二季度：組織代表學習有關法律，對城市社區建設和管理工作、城市低保和農村五保戶政策落實情況、村莊規劃實施情況，進行視察和調研，提出意見和建議，并參與人大常委會的相關調研工作。

第三季度：組織代表學習有關法律，視察村村通工程實施情況，配合上級人大常委會開展有關的執法檢查和調研活動，提出意見和建議。

第四季度：組織代表學習有關法律，參與基層人大代表換屆選舉工作；對中央惠農政策的落實情況、基層司法調解工作、招商引資工作，進行視察與調研。

（3）提高活動實效

各代表小組組長要切實負起責任，要在增強活動實效上下工夫。對代表在活動中提出的意見、建議和要求，要認真進行梳理，及時向有關組織和單位交辦并向代表反饋，同時報送本級人大有關工作機構。各代表小組的一些重大活動，可主動邀請本級人大的負責同志參加。

（四）

總結全國各地代表小組活動的實踐經驗和有關法律、地方性法規關于代表小組成熟的規定，可以考慮在有關法律中，對代表小組的組織、活動方式、活動程序、活動次數、對代表小組活動的服務和支持等帶普遍性的程序作出具體規定，使代表小組活動的法律制度更加完善。例如，可以在法律中規定：

1. 在人代會閉會期間，各級人大代表都應被編入一個代表小組，以代表小組活動為基本活動形式。代表小組活動以統一組織、集中活動為主，也可以根據活動的內容采取統一安排、分散活動的形式進行。

2. 縣級以上的各級人大代表在本級或者下級人大常委會協助下，鄉鎮人大代表在人大主席、副主席協助下，可以由本級人大代表單獨組成代表小組，也可以與下級人大代表聯合組成代表小組開展活動；可以按照行業、工作單位、居住區域，或者按照人代會期間劃分的小組，組成代表小組；也可以根據人大專門委員會和常委會工作機構的工作需要，結合代表的行業和專業建立代表專業組；還可以組織聯組，開展聯組活動；特殊情況下，可以不編入小組但參加居住地或工作地的下級人大代表小組的活動，要注意尊重代表意愿。

3. 組織代表小組時，要堅持便于組織和開展活動的原則，堅持不直接處理問題和具體案件，具體問題和案件反映給主管機關嚴格依照法律程序辦理。

4. 代表小組活動要深入實際，深入群眾，要注重質量和效果。

5. 人大代表分工聯系選民和原選舉單位，依法開展代表小組活動，反映群眾的意見和要求，協助本級人民政府推行工作。

6. 代表小組一般在代表的原選舉單位的行政區域內進行活動；根據履行職責的需要，在上級人大常委會辦事機構統一安排下，也可以跨原選舉單位的行政區域進行考察。

7. 代表小組推選組長、副組長，負責召集和主持本組的活動。推選時，要考慮候選人的素質及其在群眾中的影響和威望，要明確代表小組長的職責，要求其帶頭發揮代表作用，模范履行代表職責，積極落實代表小組活動，自覺發揮橋梁作用，與同級人大加強聯系和溝通工作，及時匯報每次代表活動的情況。

8. 代表小組每年應擬訂活動計劃，也可以組織臨時的活動。代表小組活動要突出重點，圍繞黨和國家的中心工作，圍繞經濟建設和改革開放中的重大問題，圍繞人代會和人大常委會審議的重要事項，圍繞法律法規實施中存在的突出問題，圍繞人民群眾普遍關心的熱點、難點、焦點問題開展活動。

9. 代表因故不能參加活動的，應當請假。

10. 代表小組主要開展下列活動：

（1）學習宣傳憲法、法律、法規和黨的方針路線政策，貫徹本級和上級人大及其常委會的決議、決定；

（2）了解本級或者下級人民政府及其所屬部門、本級人民法院和人民檢察院對法律法規的貫徹實施情況；

（3）參加和應邀參加視察、執法檢查、立法調研、執法調研、專題調研、工作調研和其他調研活動；

（4）采取多種方式，聯系選民，聽取與反映原選舉單位、原選區選民以及人民群眾的意見和要求，回答對代表工作和代表活動的詢問；

（5）參加學習培訓，掌握履行代表職責的相關知識；

（6）提出對各方面工作的建議、批評和意見；

（7）交流開展代表活動和聯系人民群眾的信息和經驗；

（8）組織代表向選民述職等；

（9）參加閉會期間其他執行代表職務的活動，或者當地人大常委會和鄉鎮人大安排的其他活動。

11. 地方各級人大常委會或者鄉鎮人大主席以及代表所在單位，應當為代表小組活動提供必要的條件和幫助。

12.下級人大常委會可以在其負責代表聯絡工作的機構內設立上級人大代表聯絡機構，市縣級人大常委會可以配備專人負責上級人大代表的聯絡和服務工作，協助在本行政區域的上級人大代表在本級人代會閉會期間開展代表小組活動。

13.下級人大常委會的上級人大代表聯絡機構協助在本行政區域的上級人大代表建立健全代表小組，并協助代表小組擬訂活動計劃，為代表小組開展學習、走訪、調研等活動做好有關服務保障工作。

14.縣級以上地方各級人大常委會可以在其各工作委員會和下級人大常委會中聘請代表小組秘書。縣級人大常委會可以在各街道和有關單位或者鄉鎮的有關部門聘請代表小組秘書。

15.地方各級人大常委會可以對本行政區域的代表小組活動提出指導意見，可以召開代表組長會議，可以為每個代表小組和專業組確定一名聯絡員，為小組開展活動提供指導和服務。

16. 代表小組每次活動結束后，要認真進行綜合分析，向有關部門和單位提出可操作性的意見和建議，或者作為閉會期間的代表建議、批評和意見，由本級人大轉交有關部門和單位辦理，并要求將問題解決和整改情況書面報告本級人大。

17. 人大代表參加代表小組活動的次數，全國人大代表一般每年應不少于兩次；縣級以上地方各級人大代表，一般每年應不少于4次；鄉鎮人大代表一般每年應不少于6次。不在原選區或者原選舉單位所轄范圍內工作、居住的代表，在任期內，至少到原選區或者原選舉單位參加一次代表小組活動。

（五）

在各級人大的共同努力下，雖然人大代表小組活動的制度日益健全，但是，提高對組織代表小組和開展代表小組活動的認識，完善人大代表小組的法律制度仍有一些問題需要探討和研究。

1. 提高對組織代表小組和開展代表小組活動的認識

經過這些年的摸索和實踐，各級人大越來越認識到，在人代會閉會期間，人大代表要更好地發揮作用，必須以集體活動為主，必須以代表小組活動為基本形式，因此，對組織代表小組、開展代表小組活動越來越重視。

但是，并不是所有的人都重視組織代表小組和開展代表小組活動，特別是擔任黨政領導職務的人大代表，他們很少編入代表小組，即使編入代表小組，也多是借口工作忙，很少參加代表小組活動。從人大代表的權力和責任的角度講，不管人大代表擔任什么職務，其他方面的權力有多大，作為人大代表在人民代表大會之中的權力和責任是相同的、平等的，沒有特殊人大代表，在國家和社會生活中擔任再大的領導，也沒有特殊的權力。

2. 人大代表參加代表小組活動的次數

在組織代表小組和開展代表小組活動方面，人大代表的權力和責任是平等的，沒有“特殊人大代表”。但是，擔任黨政領導職務和不擔任黨政領導職務的人，其工作負擔、時間安排是不一樣的。根據實際情況，他們參加代表小組活動的次數應該有靈活性，可以有所不同。擔任黨政領導職務的人大代表可以適當減少參加代表小組活動的次數，不擔任黨政領導職務的人大代表，特別是基層人大代表，可以適當增加參加代表小組活動的次數。

例如，有人建議，參加代表小組活動的次數，全國人大代表一般每年應不少于2次，擔任黨政領導職務的全國人大代表，每年至少參加1次；縣級以上地方各級人大代表，一般每年應不少于4次，擔任黨政領導職務的同級人大代表，每年至少參加2次；鄉鎮人大代表一般每年應不少于6次（有的地方是8次），擔任黨政領導職務的同級人大代表，每年至少參加3次。不在原選區或者原選舉單位所轄范圍內工作、居住的代表，在任期內，至少到原選區或者原選舉單位參加一次代表小組活動。

這些都需要在實踐中探索，成熟時，可以在法律或地方性法規做出具體規定。

3. 把代表小組活動與人大代表行使各項職權有機結合起來

要組織好代表小組活動，使之真正發揮作用，就要把代表小組活動與人大代表在人代會上和人代會閉會期間提出議案和建議、批評、意見結合起來，了解實際情況，切實反映民意；把代表小組活動與人代會和人大常委會審議的議案結合起來，使通過的法律、法規、決議、決定切實可行；把代表小組活動與視察、檢查和調查結合起來，為人大及其常委會行使監督權打下堅實的基礎。

例如，有的地方在每次人代會前，都組織一次代表小組活動，按照人代會對提議案和建議、批評、意見的要求，組織本小組代表深入實際，走訪群眾，收集情況，做好提議案和建議、批評、意見的工作。這就是一種很好的具體的結合形式。

4.代表小組活動的制度化可以分層次進行

從前面引述的典型事例和對有關法律的分析可以看出，代表小組活動的程序是非常細致縝密的，如果都用法律來規范，法條有可能非常多，法律會太繁瑣。所以，代表小組活動的制度化建設，必須采用法律、地方性法規和其他規范性文件分層次規范的辦法來解決。

有的內容可以用制定法律來規范，例如，本文第四部分所列的內容。

有的可以用地方性法規來規范，例如，制定人大先進代表小組和代表積極分子評選及表彰辦法，對先進代表小組和代表積極分子予以表彰獎勵；在代表小組長會議、人大代表培訓班上，交流推廣他們的經驗；將人大代表在代表小組活動以及由人大組織的活動中的履職情況，記入代表個人履職檔案；年初，通過召開代表小組長、聯絡員會議，布置全年的代表小組活動，年終匯總各代表小組的活動情況，向本級人大匯報；建立代表履職記錄、代表小組長工作職責、小組代表活動簽到記錄、小組代表建議記錄、小組代表活動記錄、小組代表意見辦復記錄等制度；代表組長會議的程序等。

有的可以由基層人大或其常委會制定規范性文件來規范。

對于代表小組活動制度化規范化的內容，哪些由法律來規定，哪些由地方性法規來規定，哪些可以用基層人大或其常委會的規范性文件來規定，應該由最高立法機關根據實踐經驗予以明確。

（作者系全國政協委員、全國政協港澳臺僑委員會委員）