體制激勵、法律激勵與理念激勵

隋斌斌

一個良好的監督制度并不是孤立存在的，需要其他元素為它提供一個完備的激勵系統。這種激勵系統和代議機關監督制度本身是相輔相成的。它為代議機關監督政府提供必要的動力和保障。具體來講，這個激勵系統應該包括以下幾個層面：首先，宏觀的政治體制層面必須要為代議機關監督提供動力和保證；其次，代議機關監督制度應當以法律的形式進行確立，以具體規則的方式體現其程序的合法性和權威性；再次，在理念層面，應當為代議機關塑造一種強有力的“監督機關”的自我角色認同和社會認同。

對于社會主義國家而言，在代議制機關監督制度的建設方面與西方國家進行比較研究是一個非常有意義的工作。而作為“議會之母”的英國議會，其政府監督制度對中國人大監督激勵制度的完善具有更深刻的借鑒意義。

第一，中國和英國的政治體制具有相似性。中國和英國的政治體制都不是典型的分權體制。然而在不能依靠透徹的分權來制衡政府的前提下，英國議會卻另辟蹊徑發展出一套比較成熟的監督體制。這是非常值得中國借鑒的。

第二，英國的議會擁有良好的“監督”政府傳統。作為“議會之母”，英國“議會監督”的歷史是極其悠久的。英國議會產生的重要原因之一就是要對國王的權力進行約束，它是在與王權的斗爭中成長起來的，對王權進行制約和監督是其早期斗爭的焦點。而在資本主義發展時代尤其是內閣制產生之后，英國議會監督又逐步轉入對內閣也就是對政府的監督。在現代國家中，英國是一個典型的“政府統治，議會監督”的國家。

第三，在發展過程中，英國的議會創立了許多影響深遠的監督制度，積累了不少經驗。比如其質詢制和議會辯論等制度都對其他國家議會的發展產生了重要影響。

本文將從體制激勵，法律、規則激勵，理念激勵的層面對中國人大和英國議會的監督激勵制度進行比較,目的在于博取“議會之母”在議會監督方面的優秀經驗，借此來解決中國所面對的問題，建立和健全我們自己的人大監督體系，為建立一個高效、清廉、負責的現代化代議機構添磚加瓦。

一、政治體制層面——監督機關的根本激勵機制

政治體制直接體現了國家機關之間的權力配置和運行關系。因此，政治體制的安排能夠為代議機關履行監督職能提供最根本的動力源。在這里我們主要從以下幾個政體安排來對兩者進行比較：

1.代議機關在國家政體中的位置

在這一點上，中英兩國是具有相似性的。中國人大和英國議會在政體設計中的位置都很高。

英國是一個典型的“議會至上”的國家。從政權組織形式的角度來講，作為議會內閣制國家，英國政府是由議會選舉產生的。因此，除了國家虛位元首——君主，議會在整個國家權力體系中位居頂端。英國憲法也賦予議會至尊至上的地位，擁有“卓越的和絕對的權力”[1]。實踐中，英國議會擁有極多的特權，比如其下院擁有自主管理權，還可以對蔑視下院權威的院外任何人予以懲處。而在立法權上，英國議會不僅可以制定任何法律，也可以修改、廢除憲法性法律和其他任何普通法律。而中國，人民代表大會制度是國家根本的政治制度。在國家權力運行體系中，全國人大是國家最高權力機關，“一府兩院”都由其產生并對其負責。這樣的設置充分體現了中國人民民主專政的國體。因此，就政體設計而言，中英兩國的代議機關都是其政府合法性的來源，這意味著代議機關在兩國監督體系中都處于最核心的位置。

2.代議機關與其權力來源的關系

政治體制設計是否從外在使代議機關監督具備活力？這個問題的一個關鍵層面在于是否有直接的利益或目標來激勵代議機關成員對政府進行監督。監督公權力機關的要求從本質上講是選民的要求，代議機關也是在代表選民對政府進行監督。那么選民是否給予代議機關足夠的壓力和激勵因素就成了影響監督體系是否具有活力的重要因素之一。在這個問題上，英國下院議員是由各個選區的選民以秘密投票、直接選舉的方式產生。選民的意見直接決定議員是否可以連任。但是在另一方面，在實際的政治生活中，議員不可能是純粹的代表或受托人，他們只能是一種政治家[2]。在兩黨制的政黨環境以及議會內閣制的政權組織形式下，英國國會議員，除了少數獨立參選、非政黨議員，絕大多數議員還必須對其所屬的政黨負責，受所在政黨的紀律約束。因此，在實際的政治運作中，議員必須在選民利益和政黨利益之間進行權衡。這也成為外界質疑英國議會是否能夠真正代表選民利益的一個因素。

中國人大在這個問題上比較復雜一點。由于中國的特殊情況，中國人大代表實行的是間接選舉和直接選舉相結合的制度，只有縣級以下的人大代表實現了直接選舉。這種選舉方式一方面適應了中國人口眾多、城鄉和區域發展不平衡、公民素質偏低的國情，但另一方面也使代表和選民之間的直接責任關系并不是很明確。

這個問題的另一個關鍵的層面在于代議機關的權力來源——選民是否具有有效渠道來傳達其對公共權力機關工作的看法。這也意味著代議機關的代表必須保持與選民的聯系。在這一點上，中英兩國各有自己的設計。英國的選民可以通過給議員寫信和通過媒體對議會辯論、質詢的報道來了解議會監督職能的履行。而且英國議會還設有專門的議會行政監察專員來處理選民的申訴，保證選民的權益。而中國人大代表則通過視察和閱讀選民信件來了解選民的要求，選民也可以通過參加各種聽證會來表達自己的觀點。

3.代議機關與執政黨的關系

由于執政黨掌控著代表國家公權力的政府，所以代議機關執行監督職能時必然繞不開執政黨這一政治元素。代議機關和執政黨之間的關系是制約代議機關有效監督的另一個關鍵點。

就英國議會和政黨關系而言，議會產生在前，后面才有了政黨，政黨是在議會活動中產生和發展起來的。因此，議會除了作為民意代表機關外，更是政黨斗爭的一個平臺。而在這個平臺之上，只有在議會選舉中取得勝利的黨派才有資格成為執政黨。這就意味著主導議會立法的多數黨同時也控制政府。這種“議行合一”的體制使得英國執政黨和議會高度融合，也導致議會監督政府的職能和成效受到影響。為了彌補這種潛在的缺憾，英國議會開創了反對黨制度。英國的反對黨和執政黨一樣，有嚴密的組織和嚴格的紀律，它是女王陛下可供選擇的政府，其領袖也是可供選擇的首相[3]。反對黨的主要職責就是監督執政黨，挑執政黨的刺，關鍵時候還可以發起對政府的不信任動議，令政府下臺。這就使得執政黨并不能因為自己是議會多數黨就可以僭越憲法、法律以及選民的意志。而在另一個層面上，即使對于議會中的執政黨議員而言，由于其產生并不是基于政黨組織的任命，而是通過選民的選舉，這就使得他們在履行職責時除了要考慮政黨利益之外，還需要考慮所在選區選民的利益。因此，對于英國議會來說，盡管從席位控制上，執政黨占了多數，但是這并不意味著執政黨可以主導議會各項事務的進程。

在中國，由于是先有政黨，后有人大，人大是在中國共產黨領導人民通過革命而奪取政權，取得執政地位后建立起來的[4]。因此，人大制度的建立是與中國共產黨的角色轉換緊密聯系在一起的。在從革命黨逐步向執政黨的角色轉變的過程中，對舊有角色的固有依賴必然會影響到執政黨和人大的關系。一方面，中國的憲法規定人民代表大會制度是中國的根本政治制度，是中國的政權組織形式，即政體。但是另一方面，在實際的政治運轉中，中國共產黨領導著人大的各種工作，也領導著中國的行政和司法體系。中國政治體制的這種“黨政雙軌行政”的獨特結構，造成了黨組織事實上控制著各個層次的政府機構和部門，黨組織參與并主導了政府決策、執行、監督的各過程[5]。因此，在人大和執政黨關系問題上，法律規定和實際過程是有差距的。如何轉變和調整執政黨的角色，進而落實人大作為監督政府平臺的功能成為現階段中國政治的一個重要命題。

4.執政黨之外的國家各政黨在代議機關中的發言權

這個問題對于代議機關有效履行監督職能也是具有非常重大的意義的，因為代議機關監督的一個重要實體就是政府。監督政府事實上就是對執政黨的執政行為、執政能力的監督。而代議機關的成員通常包含執政黨和國家的其他黨派成員。要想實現對政府的監督，代議機關里的其他黨派必須要有發言權。

這個方面英國的政治體制設計得非常具有特點，它賦予了議會內反對黨極大的發言權。英國議會反對黨制度是其一大特色。占據平民院多數席位的多數黨領導立法和行政，而獲得次多數席位的領銜反對黨則獲得了與多數黨協商安排平民院議程的特權，有權提出對政府的“不信任動議”，有權代表各反對黨應辯政府的動議和聲明，有權單獨安排部分時間的議題，并領導若干關鍵的監督類特設委員會。在英國的政治體制中，反對黨是對政府形式權力的最有效監督機構[6]。反對黨制度優點在于使議會中的各反對黨在領銜反對黨的領導下積極發揮對政府的監督職能，有效實現并維護了英國憲政平衡。而其主要缺陷則在于，明確的爭奪執政權的政治利益導向不可避免地使兩黨陷入互相扯皮、相互挑刺、無休止的爭斗中。

中國實行的共產黨領導下的多黨合作制度。中國共產黨是執政黨，而其他民主黨派是參政黨，在政治利益的目標取向上并不是作為競爭統治權的反對黨出現的。民主黨派在人大中的角色定位是“參政議政”、“政治協商”。從本質上，民主黨派是作為共產黨的輔助者的形象出現的。這種前提決定了民主黨派不會像英國議會中反對黨為了實現政黨利益而對政府刻意刁難。但這并不意味著民主黨派在人大中失去了對執政黨的監督職能。一方面，在人事安排上，民主黨派成員在人大內部人事領導席上是占據一席之地的。例如，民主黨派通常占據人大常委會副委員長半數左右的席位。比如九屆全國人大常委會19名副委員長中，民主黨派（包括無黨派人士）占9名。另一方面，人大確立了“黨派協商”制度，中國共產黨組織必須在某議案或人事建議案投票之前進行協商。與英國議會相比，這種體制的優勢在于可以使議案高效率地通過。其劣勢在于，沒有明確、完善的制度和規則來保障和激勵參政黨派以足夠的熱情和激情來監督政府。

二、法律和具體規則——程序性、保障性激勵

代議機關監督必須具備法制化和程序化、規則化的原則。首先依法監督原則要得到實現。這種原則表明代議機關監督政府必須具備法律依據，是有章可循的。中英兩國憲法或憲法性的文件中都規定了代議機關監督政府是憲法賦予的權力。這一點兩者是共同的。

而更進一步講，在現代議會政治中, 要實行議會民主, 就必須有民主程序[7]。從現實操作的層面，依法監督的原則之下是依規則辦事的原則。這要求代議機關監督政府的每一個階段、每一個程序都必須具備法律或法律性文件所賦予的權威性和規則性。代議機關監督政府的過程同時也是一個遵循法律或實現規則的過程。這主要表現在：監督的每一個步驟、每一個程序、每一個形式都要有規則依據，要符合規則化的程序，監督之后所做出的決議要有效力和權威性。因此，中英兩國代議機關都在力求實現這一原則。中英兩國除卻憲法的規定，各自都有一整套議事規則體系和其他法律性文件。這些議事規則雖然并不是作為法律出現的，但作為法律性文件卻具備相當的約束力和規則性。

1.英國議會

英國議會平民院擁有一套非常完備的議事規則體系。他們認為一個重要的議事觀念只有在強而有力的程序或規則的支持下才會真的確立；沒有程序的支持，觀念不會存在。英國議會從中世紀開始創立議事慣例，經過長時間的發展逐步形成了一整套明文規定的議事規則。其中，發揮主要作用的平民院形成了以永久議事規則為主體，以議事慣例、議長裁斷、議事守則等為輔助的議事規則體系。這套議事規則內容專業、涉及面廣，具備相當的深度和約束力。

以其永久議事規則為例，這套從古老發展至現代的議事體系[8]，具有非常鮮明的特點。首先，內容較為細致。最顯著的例子，對質詢的細節化規定，大至受理質詢的時間、質詢的形式，小至質詢的個數乃至發生過程中可能出現的種種特殊情況都規定得非常周到。

其次，體系非常全面。這主要體現在公事類和私事類議事規則的劃分，實現了對平民院議事的全面規范[9]。最關鍵的是，這套規則具備相當的約束力和預告力。這套規則對議員們在各個議事單位中的可為、不可為之處規范明確，并被嚴格實施。因此，盡管平民院中議員唇槍舌劍不絕于耳，但絕少出現拳腳相加的混亂場面。而同時，這套規則對各種議事規程規范明確，提出法案、動議、修正案等過程都有著明確的程序規劃，對質詢和辯論也有著專門的細節化的程序約定。因此，在這套規則之下，平民院的工作體現出極強的預定性。這些因素的存在使平民院議事具有非常強的秩序性，在提高議事效率的同時當然也提高了對政府監督的效率。

2.中國人民代表大會

中國人大監督總體上并不缺失規則性的文件，現有的法律文件包括《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規則》《全國人民代表大會常務委員會議事規則》《全國人民代表大會代表法》《預算法》《監督法》等。總體來看，中國人大監督并不缺乏法律支持。

但是，與英國議會議事規則及其法律支持體系相比，中國人大議事規則和相關法律條文的規定缺乏具體化、程序化、細節化的特點。全國人大組織法和兩個議事規則中對監督權的規定，大都只是重復憲法有關對人大監督權的實體條款，而很少對這些實體條款進行具體化、程序化的規定。比如，人大聽取政府工作報告是人大監督政府的最重要形式，是一項憲法的授權。對于這樣一項憲法授權的重要監督權，全國人大的議事規則只作了如下規定：“全國人民代表大會每年舉行會議的時候，全國人民代表大會常務委員會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院向會議提出的工作報告，經各代表團審議后，會議可以作出相應的決議。”這樣的規定雖然從一個宏觀的角度再次確認了全國人大的監督權，但是由于缺乏程序性規則為其作進一步注解，因此往往在具體操作時遭遇困境。而新出臺的《監督法》盡管對人大監督作了具體的程序性規定，但并未能建立一個比較系統的監督實踐規則體系。一方面，這部法律所指的人大監督是各級人大常委會的監督，而不包括各級人大、人大代表對“一府兩院”的直接監督。另一方面，這部監督法對人大監督的重要環節，比如司法監督、對干部的述職評議等的規定都有所回避。

三、理念層面的激勵

體制激勵和法律激勵，我們可以將其視為制度性的激勵。而對于代議機關有效履行其監督職能來說，除了制度性的激勵元素之外，還需要理念層面的激勵。這種理念上的激勵，主要有兩方面的內涵。

一方面，代議機關對自己監督機關角色的定位要明確并具有自信。在代議機關的自我理念中，它需要對其“監督者”的身份具有高度的認同感。具備了這種認同感，代議機關及其代表在實踐中自然就將監督政府作為一種與生俱來的責任，一種信念，而不僅僅是職權來行使。

在這一點上，作為議會之母的英國議會，其產生和發展的過程也是資產階級及市民社會向國家爭取權利和權力的過程。其骨子里帶有天然的約束、控制國家權力的血液。因此，在實踐中，我們總會發現英國議會似乎總是與其政府過不去，總是對政府進行一種否定性的監督。但是就是這種對立監督的自我身份認同使得英國議會的監督體系可以永葆活力。而對于中國人大來說，由于整個人大制度是在執政黨革命奪取政權之后建立的，因此，對于監督的問題，中國人大總是會陷入一種“欲說還休”的境地。這直接體現在中國人大的肯定性監督多于否定性監督上。從實踐來看，中國人大對肯定性監督的認識是到位的，并能夠經常地運用。但是，對于作為權力運行安全保障的否定和制約力量，人大則比較缺失。一些體現人大監督的強制性、制約性的剛性監督方式長時間封存在法律文本中，難得在符合條件時被及時啟動并有效運用，使人大監督變得溫情脈脈，疲軟乏力[10]。這些都表明，相對于英國議會，中國人大對于自身作為監督機關的角色認同感要弱一些。

另一方面，社會需要從一個整體層面為代議機關的“監督者”身份提供理念支持。這主要是指在政治文化層面，整個社會應當為代議機關扮演監督者的角色提供一種建構性的理念支持。

在這一點上，英國社會具有議會監督所需要的協商、妥協、法治的傳統。首先，英國在歷史上很早就有了政治協商的傳統。中世紀初期，盎格魯—撒克遜人將日耳曼民族的原始部落民主習慣帶進了大不列顛。征服了大不列顛中南部地區的盎格魯—撒克遜人，為了能夠有效地統治屬內七個王國，成立了“賢人議會”，各王國國王和貴族共同參與國家政務。作為政治協商的賢人議會體制被英國的歷史保留傳承下來。之后的“大議會”和“模范議會”都很好地堅持了政治協商這一傳統。而這種早期的政治協商，不僅僅是社會各階層之間就某項事務的探討，更主要是通過協商對王權構成監督和制約。其次，英國政治文化中善于妥協的傳統有利于議會監督體系的形成和可持續發展。正如羅素所言，“英國人承襲了典型的喜歡妥協的傳統，在社會問題上，他們考慮的是改良而不是革命。”[11]這種妥協精神使得英國統治階級和被統治階級更傾向于利用議會這個平臺來實現利益整合，從而有利于議會監督的長遠發展。再次，英國社會的法治傳統為議會監督的形成和發展提供了強有力的支撐。英國歷史早期就形成了法治傳統，即國王不服從于任何人但必須服從上帝和法律[12]。而事實上，法律的背后就是立法機關——英國議會。而綜合來講，英國社會這種善于協商、妥協和法治的傳統，一方面使得整個社會對議會作為監督者的角色有了事實上的期許，而在另一個層面也促進了議會自身對其監督者角色的認同。

由于中國社會自身特點和發展階段所限，人大作為監督者角色的社會建構呈現出一種矛盾交雜的狀況。一方面，中國社會缺乏監督政府的政治文化。中國傳統的秩序論證從“合”的立場出發，主張你中有我、我中有你的整體統一，并認為這是秩序的要件，權力分立在這里不僅不是討論秩序的前提，而且可能被視為有悖于秩序建設的東西[13]。在這種“合”的思維影響下，對國家權力的監督和限制是有悖于社會秩序的。而在另一個層面，作為現代意義上的中國社會，在市場經濟的影響下，逐步形成了利益多元化的局面。在這種情況下，中國社會的權利意識和自我意識逐步蘇醒，對公權力進行監督和制約的意識也逐步得到深化。因此，我們可以看到，一方面主導中國實際政治生活的依舊是主流的“合”的思維。比如人們在維護自己的利益時，仍然將主要的期望寄托在公權力即政府身上，而往往忽視了人大才是其利益代表平臺，公民上訪問題的存在就是一個明證。但另一方面，不可否認的是，利益多元化也已經開始慢慢改變著中國社會。近些年來，中國各地人大所進行的自主民主創新以及某些地方公民主動參選人大代表的事實已經說明，中國社會已經開始對人大作為監督者的角色有所期待。但是，相對于英國，中國社會顯然還沒有為人大監督建構一個深層次的比較穩定的身份認同。

四、小結

從根本上講，中英兩國對代議機關監督職能的履行都是非常重視的。但不可否認的是，從實踐中，人們卻能發現，英國議會能夠更為具體地、實質性地運用監督權。這種差異的存在并不能說明兩類國家議會監督的孰優孰劣，但卻為我們提供了一系列值得思索的問題。其中一個重要的問題就是，代議機關監督者角色的確立和實現并不僅僅是一句話或一個規定，而是需要一個系統的激勵體系為其提供背景支持。通過以上分析，我們可以看出，體制激勵、法律激勵、理念激勵三者共同支撐了中英兩國代議機關監督激勵體系。政治體制激勵在權力配置的角度為代議機關監督職能的履行提供了合法性支持。法律激勵及其延伸的規則激勵為代議機關監督角色的實現提供了程序性支持和保護。而理念激勵則從身份認同的角度為代議機關監督者角色的實現及其監督職能的可持續發展提供了深層次的積淀。這三個方面共同發揮作用，缺一不可。

英國議會之所以能夠更為科學和實際地運用監督權，其關鍵原因恰恰在于，英國議會擁有一個更為系統的監督激勵體系。英國的政治體制首先在權力配置層面賦予了議會至尊無上的地位。英國的法律和一系列的規則設置又為議會的這種地位提供了切實的保障。而與之相聯系的第三個層面，英國社會擁有一套支撐議會監督的理念。這種理念經過歷史的積淀成為英國政治文化的一部分，并在其政治體制設計和法律規定中得到體現。因此，對于英國議會來說，體制激勵、法律激勵和理念激勵是融為一體的。而中國人大監督不力的原因恰恰出在，我們人大監督激勵的體系并沒有真正地成為一個穩定的統一的系統。雖然我國的政體規定了人大是我國的權力機關，賦予了人大監督“一府兩院”的權力，但是，中國人大監督者角色的實現卻面臨著“兩個脫節”。一方面，由于實際的法律和具體的程序支撐不到位，中國人大面臨著“制度規定”和“實際運作”的脫節問題。另一方面，中國社會并沒有為人大監督提供深層次的理念支持，這就造成了“制度”與“理念”的脫節。因此，相對于英國議會，中國人大雖然在政治體制安排上具有絕對的至高無上的地位，但是由于法律和規則激勵、理念激勵的不完善，使得中國人大監督激勵體系并未能如英國一樣成為一個完整的各要素之間相互支持的系統。

最后，我們必須要強調一點，比較的本質并不在于評判優劣，而在于發現問題。從中英兩國代議機關監督激勵機制的比較中，我們能夠發現，中國人大監督激勵機制最大的問題在于各要素之間的不統一。而縱觀改革開放30年來，中國政治體制改革事實上也一直在圍繞著“如何構建一個科學的、系統的人大監督激勵體系”這個問題進行實踐。從某種程度上講，這種不統一的現實使改革者認識到了問題所在，也為改革提供了動力。因此，對于中國人大監督而言，具有改革意識的人們已經認識到了問題所在。而重要的是，我們如何將這種問題意識轉化為改革意識，切實地在政策引導、法治建設和公民教育等方面進行配套的改革。

參考文獻：

[1][2][3][6][12] 劉建飛等：《英國議會》，華夏出版社2002年版，導論第16、21、19頁，第195頁。

[4]林泰、林伯海：《中國人大制度和西方議會制度的異同》，載于今日中國網站，http://www.chinatoday.com.cn/china/z20033/lianghui226/lh226yy5xifang.htm.

[5]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第292頁。

[7]曹沛霖：《議會政治》 新竹: 理藝出版社1994年版，第125頁。

[8]英國議會永久議事原則以明文的形式制定于1832年，徹底改變了平民院之前缺乏成文議事規則的狀況。而在接下來的發展中，這套規則每一次的變革都是在原有規則的基礎上進行的，沒有任何一屆議會的平民院全盤廢除以往的永久議事規則而以全新的規則取代。每一屆平民院總是以新的一號或若干號永久議事規則續上現行文本，一號一號積累下來。

[9]蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第906頁。

[10]石永寧：《人大監督應當是兩種力量》，刊于《人民之聲》2005年第35期，“開篇要論”欄目。

[11]【英】羅素：《西方的智慧》（下冊），文化藝術出版社1997年版，第460頁。

[13]張靜主編：《國家與社會》（編者的話），浙江人民出版社1998年版，第3頁。

（作者單位：中共中央黨校）