對人大監督公開實效性的制約因素分析

陳松來

人大監督實行公開，是監督法的一條重要原則。從監督法實施一年多來看，各級人大常委會在更新監督公開理念，加快制度跟進，規范公開程序等方面，取得了比較明顯的成效。但也存在一些在公開內容上的不到位，形式和效果上的不盡理想。究其原因，既有工作力量不足、媒體平臺建設滯后等客觀原因，也有思想不重視、深層次的思考少等主觀原因。本文試從人大監督公開的操作層面，對影響監督公開實效性的問題做一些粗淺的探討。

一、關于公開的載體、形式問題

根據監督法的規定，人大常委會監督公開的內容比較廣泛，涉及監督的內容基本上都要向社會公開，這么多內容要向社會公布，必然需要合適的公開載體和形式途經。從人大監督公開工作的實踐來看，監督公開的載體主要是人大常委會的刊物、網站和當地報紙、電臺、電視臺等，但這些載體由于方方面面的原因，都存在一定的局限性。如人大常委會主辦的刊物，雖然在篇幅容量上具有一定的優勢，大部分需要公開的內容都能刊登，但發行范圍有限，多數是內部發行，而且大多數是雙月刊，時效性不強，影響力和群眾關注程度相對不高，難以達到向社會公開的效果；當地報紙、電臺、電視臺覆蓋面廣，影響力和群眾關注程度也比較高，但由于篇幅限制，不可能將需要公開的報告、審議意見、決議決定等內容全文刊登或播發；電臺、電視臺還由于節目編排、播送時間及形式等因素而影響群眾的關注，難以達到比較理想的效果；人大網站是一個比較好的公開載體，但由于受人員、經費、技術等方面的限制，加上網民也是有局限性的，其吸引力和知名度不高，難以達到社會普遍關注的效果。

那么，如何選擇適合的公開載體和形式，這是大家所關心的。結合工作實際，我們認為從以下幾個方面考慮，盡可能地達到最佳的社會效果。

第一，根據內容特點，選擇載體，決定公開形式。監督法第二章聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，第三章審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告，這些內容，一是要召開專題匯報會，組織代表對專項工作報告進行評議，利用當地報紙、電視、廣播等媒體對會議進行報道和傳播。二是人大常委會要對代表的評議意見和建議進行匯總梳理，形成年度計劃和審議意見以及“一府兩院”對審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，要在相對固定的日報、電視新聞、廣播新聞等傳播載體上進行依法刊播，并在人大常委會公報、網站上同時刊播；對監督法第四章法律法規實施情況的檢查，所形成的年度計劃，人大常委會對法律法規實施情況作出的審議意見以及“一府兩院”對審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，也是要在以上載體上予以刊播；對規范性文件的備案審查、詢問和質詢以及特定問題調查、撤職案的審議和決定，則要根據情況在適當的媒體上刊播；對人民群眾關注的社會熱點問題，人大常委會在監督的同時，可通過與新聞媒體合辦固定欄目，進行深度反映。

第二，根據時間要求，決定公開的載體和形式。

人大常委會在監督工作實踐中，遇到一些需要特殊的手段進行監督時，就需要在特殊的時間段采用特殊的載體和形式。如明察暗訪的隨機拍攝和采訪，專題內容發表電視講話，行使人事任免權的公示和公告，就要在相應的媒體上刊播。

第三，根據財力、技術條件，適時進行電視、網絡直播。這種公開形式，具有較強的社會影響力，人大常委會在監督工作中，一年里，對一項重大的監督內容，至少要進行一次電視、網絡直播的形式，以產生更大的人大監督影響力。如對一些事關絕大多數群眾切身利益的物價、醫療、社保、住房、就業等專項工作監督，在財力、技術條件許可的情況下，采用電視現場直播的方式，使老百姓看到原汁原味的人大監督過程，從而增強人大監督的權威。目前，全國人大和部分省、市人大已經實現了人代會和常委會會議的電視直播和網上直播，但縣級人大在這方面的探索相對不多。縣級人大也應建立起會議公開制度，通過各方努力，逐步實現對人代會、常委會會議乃至議題重要的主任會議的電視和網上直播。

第四，根據影響力的要求，可以召開新聞發布會，擴大社會效果。人大常委會的監督內容都是事關社會經濟發展、關注老百姓生活的大事。為豐富人大常委會的監督形式，沖擊讀者、觀眾的視角，產生新聞效應，擴大社會影響力，一年中，人大常委會應至少選擇一次新聞發布會的形式，向社會發布人大常委會的監督情況。如人大常委會對半年或一年的監督工作進行總結和回顧，列出重要的監督內容，作為新聞單位和記者的報道素材，可能會產生更好的監督效果；如在創新監督形式、行使重要的監督手段方面，舉行新聞發布會，解疑釋惑，取得較好的公開效果。

二、關于黨委、新聞單位的支持力度問題

現階段輿論監督被作為黨和政府的喉舌，是宣傳黨和政府方針、政策的工具，具有較強的政治性。人大監督公開的主體是新聞媒體，而新聞媒體是在黨委部門具體指導下開展各項工作的。因此，黨委部門對人大監督公開的支持程度決定著監督公開的力度。而目前作為新生事物的人大監督公開工作，囿于思想認識，就會影響人大監督公開的力度。而更有人認為，人大監督公開的力度增大了，這是人大監督的權力尋租，會削弱黨的領導，影響黨的權威。因此，在黨委部門的一些人中，對人大監督公開的支持力度就會減弱，有的甚至不支持。一些市在貫徹實施監督法的過程中，由于受到原來新聞報道的有關規定和各部門的平衡，人大監督公開的內容受到限制，使監督公開的力度受到很大影響。工作人員雖然知道這是監督法的新要求，但主要領導人的思想認識觀念沒有轉變，工作中很難進行操作，致使公開程度受到影響。

另外，監督工作公開的主要載體是地方新聞媒體，而新聞單位是自收自支獨立的經濟實體，刊登人大監督公開內容，必然會影響到新聞單位的廣告量，也就影響了經濟收入。因此，刊登人大監督公開內容的時間、版面安排，就要根據新聞單位的情況而擇時刊登，主動權也就在于新聞單位了。

其實，保證憲法和法律在本地區的貫徹實施，是各級黨委和國家機關的職責。監督法的貫徹實施，也是各級黨委義不容辭的責任。黨委應該在提高執政能力上，更好地通過法律手段，發揮黨在領導國家事務中總攬全局、協調各方的核心作用。各級人大常委會也要依靠黨委領導的優勢，在加大人大監督公開上，事先向黨委報告，得到黨委的支持。

在實際工作中，地方人大常委會在制定監督公開實施規定時，可以黨委的名義轉發實施辦法，使公開的內容、范圍、措施、載體等都得到黨委的肯定，借助黨委發文這個平臺，起到保障作用。在對社會影響較大的問題公布前，各級人大要向黨委匯報通氣，取得支持和理解，達成一致意見。同時，要充分估計可能產生的后果，謀劃應對措施，使人大的監督公開力度得到加強。

三、關于運作機制問題

1.與新聞單位的聯系機制。人大監督公開的主要載體是新聞媒體，新聞媒體主要的平臺是報紙、電視新聞頻道、廣播電臺、新聞網等單位，而人大常委會與新聞媒體聯系的渠道主要是研究室和辦公室（廳）。因此，人大的辦事機構與新聞單位的聯系渠道通暢程度，決定著公開的力度和程度。而目前雖有人大常委會辦公室（廳）與宣傳部聯合發的關于人大宣傳工作的意見，但只是比較宏觀性的文件，沒有具體的工作細則。即使有具體的工作細則，也要靠關系的密切程度決定工作的成效。所以，主動權還在于新聞媒體。

2.公開內容的批準程序。應當看到，會議多、程序性強，這是人大工作的特點，因而人大監督公開的主要內容就是審議意見。而審議意見的形成和審批程序就相對比較復雜，一般都由常委會會議或者主任會議通過，這就需要一定的時間和批準程序。而一些需要公開的內容，監督法中的5款具體規定，有兩款要求經委員長會議或主任會議通過，印發常務委員會組成人員并向社會公布，其余3處雖然沒有明確的批準程序，只要求向本級人民代表大會代表通報并向社會公布，但根據我們的理解和工作實際，認為不需要經過主任會議通過，也要經相關專（工）委同意后，由秘書長批準才能公開。

3.操作人員的工作標準。當前，人大監督公開的內容，大量展現在讀者、觀眾面前的，主要是審議意見的公開內容。久而久之，不僅我們的受眾形成了“人大監督公開就是審議意見的內容”的習慣概念，而且不少從事人大工作的同志也形成了思維定勢，認為監督公開省事得很，把審議意見發一下就可以了，沒有進行深入思考，工作只停留在表面上，所公開的審議意見，讓公眾產生不了興趣，沒有引起公眾的廣泛關注和共鳴。因此也就失去“消費”群體。在主觀上，做好監督公開工作，是一件比較繁瑣的工作，工作量也比較大，如要在地方媒體上公開，又要做好與相關單位的銜接聯絡，如果工作人員的積極性、責任心不是很強，時效性也就難以保證。比如人大網站內容的更新，工作量較大，如果沒有較強的工作責任心，就難以及時做到更新。

四、關于公眾關注度問題

隨著人類文明進步的不斷推進，公眾對信息公開的要求越來越高。而人大常委會行使的監督情況向社會公開，也自然成為民眾政治參與、民主訴求的必然要求。但在實際工作中，公眾對人大常委會監督公開的關注程度并非想象中那樣高，公眾真正關注人大監督的并不多。如各級人大開辟的人大網站，瀏覽點擊率普遍不高；在當地報刊上公開的監督內容，讀者感興趣的也不是很強，吸引不了讀者的視覺；常委會就某些監督議題向代表、群眾征求意見，能夠給予回復的也不多；向代表印發的《匯編》《會刊》，也不是每個代表都能夠認真閱讀等等。公眾關注程度不高，容易使人大的監督公開成為孤芳自賞，監督公開的效果難以達到。

究其原因，主要是人大監督公開從總體上尚處于初始探索階段，一些地方對人大監督公開工作的認識和重視還不足，造成監督公開的制度也不夠健全、不夠完善。

一是公開的內容過于原則。由于人大監督的題材較大，比較宏觀，切實與老百姓生活零距離接觸的事比較少，無論是監督法中具體監督內容的公開，還是原則性的公開，都是一些宏觀性的內容，大多為常委會聽取的報告及作出的審議意見、決議、決定等宏觀性的文件，靜態公開、事后公開的比較多，事前、事中（監督過程）公開的比較少，存在較大的局限性，與公眾有一定的距離。因此，也就影響了公眾的吸引力。

二是公開的程度還比較保守。雖然監督法規定對預算外資金的審查、審計報告、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定的行權情況等這些公眾關注程度比較高的內容可以公開，但在實際操作中，這些敏感問題往往很少運作，即使有實踐，也是沒有做到完全公開，對“公開度”的把握存在顧慮，這是其一；其二，對媒體開放的內容也十分有限，人大常委會會議及會議材料和人大組織開展的有關活動，只允許特定的少數媒體采訪報道；其三，人大自身向社會宣傳的載體弱，如網站建設不健全，人員少、設備差、更新慢，人大的一些刊物也大多是內部資料，不能面向社會，只有少數部門少數人閱讀等等。

三是公眾關注的結合點沒找到。人民群眾希望人大監督的公開程度越深越好，但人大在公開時，怕公開程度太深、問題暴露太徹底，監督對象可能接受不了，甚至會有情緒和意見，他們從機關形象和社會影響力考慮，不一定會很理解和支持。因此，監督公開就大打折扣，就難以引起公眾的共鳴，致使人大監督公開工作難以與公眾進行有效的鏈接。

這些都制約著人大監督公開工作的深入開展，反映了當前人大常委會監督公開與監督法的要求的差距，與人民群眾期望的距離。

五、關于公眾參與度問題

監督公開的重要目的，就是要通過公開，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。因此，人大監督的成功與否，在很大程度上，取決于公眾的參與積極性。人大常委會在監督工作中，應當創造條件多讓公眾參與，讓其主動反映自己的意愿，積極為人大常委會的監督獻計獻策，使人大常委會監督的議題選得更準，監督的問題找得更深，監督中提出的意見更具操作性，從而提高人大監督的水平。但是，從各地的實踐來看，人大監督公開程度往往難以達到公眾的期望值。

一是受眾對象定位不明確。人大監督公開的對象如何定位，這是一個值得研究的問題。當前，公開對象基本比較模糊，普遍都把人大代表作為主要的公開對象，而對監督的對象和廣大公眾，一般都沒有引起足夠的重視。如此一來，公眾對人大監督的公開內容，就感到不關他們的事，公眾就缺乏參與的積極性，長此以往，人大的監督公開就沒有了社會性和群眾性，影響了公眾對人大工作的性質和作用的了解，影響了人大的社會形象和權威。

二是受程序的限制。人大工作講究程序性，因而在人大監督公開中，往往也就少不了程序性的環節，這是完全必要的。但凡事都有一個度的問題，如果由于過分地重視程序性而忽視了社會性（生動性、可參與性），那就違背了受眾的認識規律。如人大常委會年度監督工作計劃，最遲應在每年的一月份向社會公布，但由于公開內容要有一定的批準程序，須經常委會會議通過，因此，必須要在常委會會議召開后才能實施，有時這些公開的內容在公眾的腦子里，也有可能成了“馬后炮”。

三是會議的開放度不夠。人大履行監督職能的主要方式是以會議的形式去表現，而目前實行的會議公開，只是在形式上嘗試公開方式，本質上并沒有達到公開的目的。如代表列席會議制度、公民旁聽制度等，都沒有實現真正意義上的公開。因此，人大常委會要按照監督公開的原則，在保守國家秘密的前提下，可以將代表列席擴展到議題重要的主任會議，將公民旁聽擴展到常委會會議和議題重要的主任會議上，將常委會會議和主任會議的資料、信息、會議記錄等進一步公開，允許公民和組織更自由地查閱；對于規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定的行權情況，也可以探索性地向社會公開。

總之，人大的監督工作公開透明了，公眾就能知道人大常委會的監督有沒有到位，是不是嚴格依法辦事，從而讓全社會都了解人大監督，關注人大監督，支持人大監督，促進國家權力機關更好地依法行使好監督權，從而提高人大常委會的權威，樹立國家權力機關的形象。

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（作者系浙江省溫州市人大常委會研究室綜合處處長）