引入民主懇談機制強化預算監督效果

何培根　林應榮

2005年，在溫嶺市委的領導和上級人大、有關專家學者的指導下，溫嶺市人大在新河鎮探索將民主懇談引入基層人大預算審查監督程序，充分運用民主懇談這種民主工具，讓人大代表和普通民眾參與政府年度預算的審查，對政府的“花錢計劃”發表意見并促成預算的修正和調整。經過幾年的探索、完善和提高，預算民主懇談逐步走向深入，2008年，溫嶺市人大將預算民主懇談進一步推廣至五個鎮，同時對交通局2008年部門預算及預算執行實施“民主懇談”，引起各方的高度關注，溫嶺公共預算改革的鄉鎮實驗（預算民主懇談）入選“中國改革開放30年創新案例”120個候選名單。筆者結合多年參與預算民主懇談的改革實踐，就這一話題談一談個人粗淺的體會和看法。

一、實施預算民主懇談，符合黨的十七大精神和民主發展的要求

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“人民民主是社會主義的生命。發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”同時強調要“擴大人民民主”、“保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權”。從預算民主懇談的改革設想和實踐結果來看，它非常契合十七大有關發展社會主義民主政治的要求。

第一，它培養了民主氛圍。預算民主懇談，實際上是廣大公民、代表參與管理國家事務、行使當家作主權利的具體表現。鄉鎮人代會時間一般安排1~1.5天，除了預備會議、聽取大會報告，有時還要選舉，剩下審議的時間不到半天，代表審議預算幾乎沒有涉及。實施預算民主懇談，人代會時間起碼安排2~2.5天，在會前邀請公民和代表廣泛參與初審，提出各種意見，同時要求政府提前提交細化的預算草案，讓代表更全面地了解政府信息，更多時間來審議政府工作。通過這樣一種方式，有利于形成更加民主的政治氛圍。

第二，它豐富了民主形式。基層民主的形式往往比較單一，手段比較陳舊。實施預算民主懇談，采取分片討論、分組審查、集中審議、政府班子成員回答代表詢問、大會開展辯論、提出預算修正案等多種形式，使基層民主的形式更加豐富多樣。特別是探索對預算修正議案和預算決議進行投票表決，反映了民意。

第三，它充實了民主內容。社會主義民主政治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，但是我們在實際工作中往往注重民主選舉，而對民主決策、民主管理、民主監督相對比較淡化。實施預算民主懇談，把民主決策、民主管理、民主監督有機結合起來。民主決策方面：實施預算民主懇談，要求在召開人代會前15日或一個月，政府把預算草案提交代表和參與公民手中，各代表小組組織討論，政府廣泛聽取代表和參與公民的建議意見，對合理化建議認真汲取，積極負責地調整預算草案，促進政府決策的公開化、民主化、科學化，這樣使預算編制更加科學、合理、完善。民主管理方面：相對來說政府的信息比較封閉，特別是預算方面的信息更加如此，代表和參與公民對政府的信息和預算不甚了解，談何管理。通過實施預算民主懇談，政府把預算的項目進行細化，置于“陽光”之下，讓代表和參與公民全面了解政府預算安排，這對代表和公民管理國家事務可以起到積極作用。民主監督方面：實施預算民主懇談，要求將政府的財政預算交給代表和人民監督，特別是建立人大財經小組，監督政府日常的預算執行情況，鎮人大組織代表和部分公民進行年中預算執行民主懇談，使民主監督落實到位。

第四，它拓寬了民主渠道。保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，是黨的十七大對民主政治提出的基本要求之一。實施預算民主懇談，在參加人員方面，除代表之外，還廣泛邀請公民參與。如澤國鎮在2008年財政預算民主懇談會中，采取人大代表與民意代表互動的方式，除了邀請197位民意代表外，還邀請了93位（實到63位）鎮人大代表旁聽。讓人大代表旁聽，旨在讓原本就是民意代表的人大代表能夠更多地、更真實地、更有實感地聽取民聲、吸納民意、廣聚民智，使他們在人代會審議和表決時更加體現人民利益。實踐證明，實施預算民主懇談，使人大工作朝著拓展民意基礎方向發展，使基層民主的渠道更加暢通。

二、實施預算民主懇談一般應該把握的幾個環節

預算民主懇談，法律性、政策性、參與性都比較強，需要做到一環扣一環，環環抓落實。從實踐來看，一般有以下幾個環節構成：

第一個環節：組織代表培訓。代表是人民代表大會的主體，代表素質和能力的高低，直接關系到預算民主懇談的效果。由于鄉鎮人大代表基本不是專職代表，年齡結構、文化層次、專業知識參差不齊，在審查和監督專業性比較強的政府預算時，往往存在力不從心的狀況。為提高履職能力，熟悉財政預算的相關知識，提升審查和監督政府預算的水平，溫嶺市從2006年起邀請清華大學、中山大學、上海市人大培訓工委等有關專家學者，就預算編制和審議等方面的業務進行培訓。通過培訓，代表的履職能力、專業知識和審查的水平都有了很大的提高，為預算和初審民主懇談和大會集中審議打下了良好的基礎。同時也使代表在預算民主懇談及大會審議的發言時，能做到顧全大局、有理有據、合情合法。

第二個環節：預算草案初審。鎮政府按照《預算法》規定及市財政部門要求對預算按項目進行細化，并在人代會召開的15日前將預算草案提交給鎮人大。鎮人大提前7日發布召開預算民主懇談的公告，并將預算草案發至每位代表。各代表小組組織代表討論，并將討論意見進行匯總。鎮人大聽取各代表小組討論情況的匯報，并將代表的建議反饋給政府。政府對代表的合理化建議進行研究落實，調整預算方案。

第三個環節：預算初審民主懇談。人代會召開前夕，舉行預算初審民主懇談會，將代表及參與公民分成若干個初審小組（一般設置工業、農業、社會事業三個初審小組），對鎮政府提交的預算草案逐項進行分組初審，充分發表意見和建議，并由各初審小組組長綜合匯總形成初審意見，為大會集中審查預算草案及預算審查委員會提出預算審查報告作參考。

第四個環節：人代會審議與批準預算。在人代會召開期間，大會主席團組織代表審議、修改、批準政府預算和預算報告，主要包括以下幾個步驟：（1）常務副鎮長向大會報告預算草案并作預算編制說明，各初審小組分別向大會報告預算初審意見；（2）代表通過分組和集中審議，對預算草案提出意見和建議，并就預算編制相關事項詢問鎮政府領導人員，鎮政府領導人員回答代表的詢問；（3）代表5人以上聯名提出預算修正議案；（4）召開大會主席團會議，審查代表提交的預算修正議案；（5）大會辯論；（6）對經主席團審查提交的預算修正議案分別進行表決（采用投票表決），以全體代表過半數通過；（7）召開大會主席團會議，鎮政府和人大財經小組成員參加，討論預算初審報告以及代表就政府預算報告提出相關的建議，并由政府形成預算修改方案；（8）大會表決鎮政府預算決議（采用投票表決），以全體代表過半數通過。

第五個環節：預算執行與監督。在人代會閉會期間，授權鎮人大財經小組負責對鎮政府預算執行開展日常監督。在年中由人大組織代表和自愿參與的公民對政府預算執行情況進行視察、審議；鎮政府若在執行過程中報告預算調整議案，則需召開人民代表大會會議進行審議和批準。這樣可以保障人代會通過的預算決議得到有效的實施，體現了預算的嚴肅性。

三、預算民主懇談實踐中可以達到的幾個效果

效果之一：政府的法治意識可以得到加強。實施預算民主懇談，要求將預算項目細化，讓代表和部分公民參與民主懇談，使得鎮政府領導在編制預算時，首先要考慮預算編制的原則是否符合《預算法》的規定，預算編制的指導思想是否符合黨的路線、方針、政策的要求，預算安排的項目是否促進當地經濟、政治、文化和社會各項事業的發展，能否體現改善民生、提高人民生活水平、滿足人民日益增長的物質和文化增長的需要等。因為有了預算執行中人大財經小組的日常監督，促使鎮政府嚴格執行人代會通過的決議，不再擅自更改或調整預算。總之，實施預算民主懇談，可以使政府的法治意識得到加強，依法行政的能力和水平得到提高，有利于推動政府職能的轉變和服務型政府建設。

效果之二：基層人大工作的活力可以得到激發。鄉鎮人民代表大會作為人民代表大會的基礎，既是基層國家權力機關，又是民眾參與農村基層政治、行使當家作主權利的主要形式。法律雖然賦予基層人大有選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府工作的監督權等幾項重大職權，但長期以來這些職權虛置頗多。實施預算民主懇談，人大組織代表和政府進行直接、有效的對話，深入參與到政府決策過程中去，行使重大事項的決定權及對政府工作的監督權，在日常工作中又組織代表跟蹤視察，聽取政府對人代會通過的決議執行情況的報告并進行審議。這些，都可以激活基層人大的職能作用，強化基層人大的地位，對堅持和完善人民代表大會制度有著積極的意義。

效果之三：代表的作用可以得到發揮。代表作為人民代表大會的主體，發揮好代表作用，對于促進基層民主政治建設、完善人民代表大會制度具有十分深遠的意義。實施預算民主懇談，在發揮代表作用方面，主要體現在：（1）代表參與政府預算方案初審。在初審期間，代表對于事關經濟社會發展全局的問題、重大的民生問題，政府預算安排沒有考慮到的，可以要求政府予以調整。政府對代表的建議必須進行回應，認為代表建議合理的，在預算上應當給予適當調整。這樣促進政府預算方案更規范、更科學、更合理，財政投入更體現人民最關心、最直接、最現實的利益問題。（2）代表可以聯名提出“預算修正議案”。代表對經各代表團討論后向人代會提出“預算修改方案”仍有不同意見的，可以5人以上聯名提出“預算修正議案”，經大會主席團審查確認后，列入大會議程，提交大會進行表決，然后政府按照通過“預算修正議案”決議調整預算方案。代表的權力得到進一步體現。（3）建立人大財經小組。由人代會表決通過建立人大財經小組，授權其監督政府預算執行。人大財經小組主要職能有四項：對預算執行情況進行監督，隨時向政府了解預算執行情況；政府每季度向人大財經小組匯報預算執行情況；對需調整預算，及時向人大主席團報告，經人大主席團審查決定，由人大主席團提交人代會表決；參與下一年度預算的編制。這樣使政府預算執行的日常監督落到實處。通過以上這些措施，可以使代表的責任感、自豪感進一步增強，作用也就能夠得到有效的發揮。

效果之四：干部的素質可以得到鍛煉。實施“預算民主懇談”，政府班子成員要面對面與代表和部分參與公民對話，促使政府班子成員要精通自己的業務，負責落實自己分管的每一項工作，才能從容回答代表和參與公民的詢問，這對政府班子成員增加了壓力，同時也增添了動力。比如在新河鎮第一次民主懇談的時候，坐在臺上的政府班子成員有些緊張不安，回答問題有些答非所問，不很自然。但是經過幾年的磨煉，政府班子成員因為有了工作的底氣，坐在臺上更加自信、自然、從容，回答問題更加得體到位，政府、代表、公民的互動更加順暢。

預算民主懇談是一項探索性、創新性的工作，在實施過程中碰到過一些阻力，就其本身而言有許多需要完善的地方，但這項探索、改革非常有價值，非常有意義。筆者以為，只有在黨委的領導、上級人大的支持以及廣大專家學者的指導推動下，不斷總結、完善、提高過去好的經驗和做法，預算民主懇談的改革才能有序加以推進，才能更加符合完善人民代表大會制度、發展社會主義民主以及改革公共預算的方向，才能在更加廣闊的大地上生根開花并結出豐碩的成果。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會）