淺議區、縣人大常委會代表資格審查委員會的職責和工作規范化

孫忠坤

代表資格審查委員會是縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會的常設機構。它的主要職責是審查本級人大代表資格的獲得、終止以及變化是否符合法律規定，并向常委會提出相關報告，由常委會確認并公布。代表資格審查委員會的工作是保證各級國家權力機關政治性、法制性、嚴肅性和權威性的基礎和必須。但是，由于法律規定的原則性，地方性法規規定的差異性，在區縣人大常委會代表資格審查委員會的實際工作中，還存在職責需要進一步明確，認識需要進一步統一，工作需要進一步規范的問題。

（一）

依據《地方組織法》《選舉法》《代表法》等法律的有關規定，本文認為，各地對區縣人大代表資格審查委員會職責的界定，雖存在差異，但在以下四個方面的認識還是基本一致的。

第一，審查本級人大代表資格的獲得是否合法。人大代表的資格，依據法律的規定有兩層含義：一是一般資格，就是《選舉法》第三條規定的，人大代表必須是具有選舉權和被選舉權的中國公民；二是當選資格，就是《中華人民共和國憲法》第九十七條規定的，地方各級人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定；《選舉法》第二條規定的，不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，依照本法規定，由選民直接選舉。第四十一條規定的，在選民直接選舉人民代表大會代表時，選區全體選民的過半數參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選。這些規定明確告訴我們，只有同時具備這兩個資格的人，才能當選為人大代表，其人大代表的資格才能被確認為有效。

《地方組織法》第五十一條規定，代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規定。這個規定把代表資格審查這項職責明確授予了代表資格審查委員會。也就是說，區縣人大代表資格的獲得是否合法，由區縣人大常委會的代表資格審查委員會審查。

依據法律的規定，區縣人大代表當選資格的獲得有兩種途徑：一是主要途徑，就是每隔五年的人大代表換屆選舉；二是補充途徑，就是任期內代表因故出缺，原選區通過法定程序的補選。這兩種途徑獲得的人大代表資格，在換屆選舉期間，有選舉機構依法操作，選舉結果在報到人大常委會代表資格審查委員會之前，已經選舉委員會確定并宣布；在代表補選期間，是由區縣人大常委會主任會議依法組織進行的。所以，代表資格審查委員會的工作更顯現了它的嚴肅性和權威性。由于選舉委員會的工作和主任會議組織的代表補選以及代表資格審查委員會的工作都是在區縣人大常委會的統一領導下依法進行的，為此，區縣人大常委會代表資格審查委員會的審查工作只要對當選代表的選舉權和被選舉權，提名、協商、確定代表正式候選人過程，選舉方式、得票情況、當選依據等環節的相關原始資料進行認真審閱就可以了，所形成的代表資格審查確認報告及時報區縣人大常委會會議通過并公告就行了。但是，這一法定的程序是絕對不能被旁落或忽視的！

第二，審查本級人大代表資格的終止是否合法。人大代表資格的獲得是依法、按順序進行投票選舉的結果，人大代表資格的終止也應依法、按順序嚴格進行。因為，這不僅是法理邏輯的必然，還是維護政治制度嚴肅性的需要。首先，人大代表不但組成了國家權力機關，人大代表還經法定程序組成了同級的人大常委會及其各工作機構和辦事機構的領導班子。其次，人大代表的選舉產生不僅是選區選民政治意愿的集中反映，還是各級組織投入大量人力、物力、財力依法運作的結果。所以，人大代表資格的終止，不但具有政治性、法律性，還應當具有嚴肅性和順序性。從根本上來說，人大代表資格的終止影響到國家權力機關及其組織的整體性和完整性。因此，依法有序地對代表資格終止進行審查，不僅體現了對原選區選民民主政治權利的尊重和維護，還體現了對人大制度、人大代表資格法律地位的尊重和維護，必須要嚴肅、認真的對待。

《代表法》第四十一條、第四十二條的規定，把代表資格終止情形的把握和代表資格終止的審查職責授予了代表資格審查委員會。代表資格的終止，《代表法》界定有六種情形，加上代表任期內死亡的共有七種情形。每種情形的發生，代表資格審查委員會都要及時、認真核準，防止道聽途說和差錯的發生。事實核準后，代表資格審查委員會應向常委會作出關于終止代表資格的審查報告，同時還應對缺額代表進行補選等工作作出相應的報告。常委會依據代表資格審查委員會的報告作出相關的決定或決議，一方面予以公告，另一方面對下一步工作進行部署。

第三，審查本級人大代表資格變化是否合法。人大代表的資格變化，本文指的是除代表資格終止以外的兩種特殊情況，也就是《代表法》第四十條規定的內容。一是對暫時停止執行代表職務情形的審查；二是對恢復執行代表職務情形的審查。這是一項非常嚴肅、仔細的工作，代表資格審查委員會必須依法認真開展，否則權力機關對自己組成人員有上述情形的事不問不聞，不但顯得不嚴肅、不負責，還會造成不依法辦事的不良影響。

《代表法》第四十條規定：因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的代表；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的代表，其代表資格沒有終止的，暫時停止執行代表職務。在執行這項規定的實際工作中，本文認為，有三個環節需要注意和把握：一是司法機關必須及時向區縣人大常委會報告代表因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的情況；二是審判機關必須及時向區縣人大常委會報告代表被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利等情況；三是代表資格審查委員會要及時核準情況，適時作出暫時停止執行代表職務的決定，報人大常委會備案。當前面所列情形消失后，代表資格審查委員會要及時向人大常委會報告，凡代表還在任期內、資格沒有終止的，應恢復其執行代表職務。

第四，接受和處理選民對人大代表資格問題的反映。《地方組織法》《選舉法》《代表法》等法律都規定選區選民對自己選出的人大代表有監督權，甚至可以依法罷免自己選出的代表。實踐中，選民對人大代表的監督，主要體現在對人大代表日常工作的監督中，也有相當部分表現在選民到區縣人大常委會對代表問題的信訪中，所以區縣代表資格審查委員會理應按照法律規定和區縣人大常委會領導的交辦，認真地對選民涉及代表資格問題的信訪作出實事求是的妥善處理。

工作中，以下兩種情形必須認真對待、慎重處理。一是當選代表有違法亂紀行為，選民要求終止其代表資格時，代表資格審查委員會一定要核準事實，弄清情況，依法分別作出不同的處理結論。首先，如果有《代表法》第四十條規定的情形之一的，可以暫時停止執行代表職務。其次，如果被判刑，只要沒有被剝奪政治權利，選區選民又沒有罷免案的，就不能終止其人大代表資格。再次，如果選民認為不宜繼續擔任人大代表的，可以由原選區選民依法提出罷免案，對其人大代表資格進行罷免。區縣人大常委會代表資格審查委員會無權因為上述情形而作出類似選區選舉的代表資格無效、撤銷其代表資格等的審查報告或決議。二是任期內的人大代表，有代表資格終止的情形發生時，代表資格審查委員會一定要嚴格按《代表法》第四十一條列舉的六種情形或代表死亡的情形，進行嚴肅的審查后，才能作出其代表資格終止的報告。尤其是對有前置程序的代表資格終止的情形，一定要等前置程序進行完畢以后，代表資格審查委員會才能作出其代表資格終止的審查報告。如代表依照法律被剝奪政治權利的，喪失中華人民共和國國籍的，代表被罷免的，代表辭職被接受的等等，一定要待有關部門的正式決定文本或文件、決定或公告公布后才能宣布該代表的代表資格終止。

（二）

區縣人大常委會代表資格審查委員會的工作要進一步規范化、制度化，是人大制度不斷完善和發展的必然要求。本文認為在以下四方面還需加強。

第一，相關法律、法規對代表資格審查委員會職責的規定，要進一步完善，并使之更具操作性。各地、各級代表資格審查委員會的工作與實踐已證明，有關法律、法規也已先后明確，凡依法具有選舉權和被選舉權的中國公民，才能當選為人大代表；凡符合法定程序當選，并經過代表資格審查委員會審查確認的當選代表，其人大代表資格才有效；凡出現法律規定的某些情形時，經審核必須報告常委會，或暫停其執行代表職務，或終止其代表資格。但是，對這些規定在現行的法律規定中還不夠配套，表達也不盡一致。為此，本文建議首先應將《地方組織法》第五十一條修改為“代表資格審查委員會審查代表資格的獲得和終止是否符合法律規定”（僅把“代表的選舉”換成“代表資格的獲得和終止”）。這樣的修改，不僅能使代表資格審查委員會的職責更明確、到位，使它的工作更符合實際，更具有操作性，還能更充分地發揮代表資格審查委員會依法把牢代表進口關和出口關的作用。而且這樣的修改，還能使之和《選舉法》《代表法》的相關規定內容更協調、一致，體系更嚴密。

第二，代表資格審查委員會的工作要服從人大及其常委會各項職權依法有序的行使。我國人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大；人大代表是國家權力機關的組成人員；地方各級人大必須有三分之二的組成人員出席才能舉行；人大通過決議、決定和進行選舉，以全體代表的過半數通過。這些規定保證了人民當家作主的權力地位，保障了國家權力機關權力的行使必須代表并符合大多數人民群眾的根本利益。這就要求，代表資格審查委員會必須為人大常委會正確掌握本級人大代表資格變化的情況，保證每個工作時段都有正確的代表總數供常委會作決策依據之一。據此，代表資格審查委員會必須在每次人代會召開前，或每項重要活動開展時，及時向人大常委會正確報告人大代表資格變化情況，確認本次會議或本次活動應出席的代表數，為大會或活動的依法舉行，會議決議、決定、選舉等職能有效行使提供確切的代表數依據。為此，代表資格審查委員會在大會或重要活動前，必須完成對選舉、補選代表資格的審查，對暫停代表職務、代表資格終止情形的審查，書面向人大常委會作出代表資格審查和代表變動情況的報告。

第三，代表資格審查委員會的工作要服務人大及其代表工作的有效開展。代表工作是人大常委會重要工作之一，它貫穿于人大工作的始終，涵蓋了人大工作的全部內容。人大代表依法履職、開展代表活動，只有具備有效資格的代表才能進行和參加。所以，人大代表資格就成了人大和代表工作的必需基礎，是開展人大和代表工作的前提。代表資格審查委員會的工作做好了，不但從基礎上、從根本上保證了人大及其代表工作依法有效開展，而且還能促進人大代表國家意識、法律意識、組織意識的樹立、發展和鞏固，從而自覺、有效地履行代表職權，保證并促進人大及其代表工作的有效開展，保證國家權力機關職權的依法實施。代表資格審查委員會的工作，可以與代表換屆選舉、人大代表學習培訓、因故出缺代表補選、代表辭職、罷免等工作有機結合，有的可共同參與，有的可提前介入，使代表工作與代表資格審查工作相互促進，相互保證，提高效能，達到雙贏。

第四，要建立和健全代表資格審查委員會的各項工作制度，用制度來規范工作，促進工作，保證效能。要進一步統一對代表資格審查委員會工作的職責、范圍和程序的認識，制定具體的工作規范；進一步健全代表資格審查委員會的工作機構，配足配好工作人員；進一步創建代表資格審查委員會必要的工作條件和環境，促進其工作在常設化的基礎上，真正實現制度化、規范化。區縣人大常委會要有一名主要領導分管代表資格審查委員會的工作，并將代表資格審查委員會的工作列入常委會的重要工作日程；常委會領導要及時將有關代表資格審查的工作交付于代表資格審查委員會調查、核準，作出報告。通過代表資格審查委員會的工作，對代表開展法律法規知識、遵紀守法等內容的教育，增強代表依法行使職權，積極履行義務的自覺性。代表資格審查委員會組成人員，應由區縣人大常委會中來自組織、紀檢、司法和人大主要辦事機構、工作機構的委員3~7人組成。在建立和完善代表組向代表資格審查委員會定期報告本組代表資格變化情況制度的同時，代表資格審查委員會也要完善自身的工作制度，其組成人員要經常關心本級人大代表的資格問題，及時了解、掌握法律法規規定的情形在代表資格中發生的情況，如實向分管領導報告，保證及時、有效地開展人大代表資格審查委員會的各項工作。

（作者單位：上海市金山區人大常委會）