農(nóng)民工流動(dòng)與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

范 毅 榮西武

農(nóng)民工問(wèn)題是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性任務(wù)。解決好農(nóng)民工問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的迫切需求，是保持社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在，是貫徹“以人為本”科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、農(nóng)民工流動(dòng)與中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展

(一)農(nóng)民工對(duì)我聞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義

1、農(nóng)民工緩解了城市勞動(dòng)力資源不足

農(nóng)民工是我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口為城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了低成本的勞動(dòng)力，滿足了工業(yè)化發(fā)展的勞動(dòng)力需求。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，農(nóng)民工占第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的58％，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的52％。有關(guān)研究表明，農(nóng)村人口的流動(dòng)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)在15-20％。

2、優(yōu)化了城市人口年齡結(jié)構(gòu)

1999年，我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)。大城市老齡化趨勢(shì)更為突出。流動(dòng)人口融入城市社會(huì)，將緩解城市的老齡人口負(fù)擔(dān)壓力。以北京市為例，2007年，如果將420萬(wàn)農(nóng)民工計(jì)人，則老年人口比重和撫養(yǎng)系數(shù)將分別為12.9％和16.0％，分別比按戶籍人口計(jì)算低4.4和7.6個(gè)百分點(diǎn)。再看上海，2007年如果將479萬(wàn)農(nóng)民工計(jì)人。則老年人口比重和撫養(yǎng)系數(shù)將分別為15.4％和19.7％，分別比按戶籍人口計(jì)算低5.4和9.7個(gè)百分點(diǎn)。

3、有助于擴(kuò)大內(nèi)需

以2005年為例，農(nóng)民工的消費(fèi)能力是農(nóng)村居民的2.2倍。與此同時(shí)，城市流動(dòng)人口的增加也帶來(lái)城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面需求的增加。從投資看，滿足城鎮(zhèn)化需求，每年的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資至少為1萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)住房建設(shè)投資至少為1萬(wàn)億元(聯(lián)合國(guó)建議占CDP的5％)。從實(shí)際的消費(fèi)能力看，城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)能力是農(nóng)民工的1.7倍，穩(wěn)定進(jìn)城農(nóng)民工，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會(huì)對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)具有重要意義。

4、有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

人口從農(nóng)村流向城市，為城市工業(yè)化發(fā)展貢獻(xiàn)了力量，促進(jìn)了城市的發(fā)展。在此同時(shí)，也從根本上解決了農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題。畢竟“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”，這是城鎮(zhèn)化對(duì)于未來(lái)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展重要性的基本認(rèn)識(shí)。近年來(lái)，每年農(nóng)民工可為農(nóng)村增加收入在5000億元以上。工資性收入也已經(jīng)成為農(nóng)民增收的主要渠道。

(二)農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體

1、城鎮(zhèn)化主體是農(nóng)民工

2007年我國(guó)非農(nóng)業(yè)人口4.3億，占城鎮(zhèn)人口的73％，城鎮(zhèn)人口中還有1.6億是來(lái)自農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工人口，占27％，比1995年提高了7個(gè)百分點(diǎn)。在部分省份農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員占城鎮(zhèn)人口的比重甚至超過(guò)了50％，比如浙江，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員占城鎮(zhèn)人口的比重已達(dá)53.6％。

2、農(nóng)民工流動(dòng)促進(jìn)了申西部城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

對(duì)于中西部省份來(lái)說(shuō)，人口流出降低了農(nóng)村人口的比重，農(nóng)村人口流出的增多加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。2007年，河南、四川、湖南、安徽等省市農(nóng)民工跨省流出分別比2005年增加了265.12萬(wàn)、168.82萬(wàn)、104.58萬(wàn)、91.02萬(wàn)，對(duì)城鎮(zhèn)化率的貢獻(xiàn)分別為0.93、0.71、0.64、0.56個(gè)百分點(diǎn)，這些省份城鎮(zhèn)化率在此期間分別增長(zhǎng)3.69、2.6、3.46、3.21個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國(guó)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度。

3、農(nóng)民工流動(dòng)提高了東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平

東部地區(qū)外來(lái)務(wù)工人員和本地農(nóng)村人口進(jìn)城增加了本地城鎮(zhèn)人口，提高了城鎮(zhèn)化水平，提升幅度較大的省份有浙江、北京、上海、天津和廣東。2007年農(nóng)民工的貢獻(xiàn)率分別為30.68、27.86、24.72、24.44、18.55個(gè)百分點(diǎn)，分別比2005年提高了0.51、1.92、0.44、3.51、2.44個(gè)百分點(diǎn)。流動(dòng)人口流入的增多大大提高了城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

(三)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)

1、城鎮(zhèn)化將維持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)

2007年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為44.9％，還處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的前期階段，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢(shì)將會(huì)繼續(xù)維持。最近，多家研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行了展望。從預(yù)測(cè)來(lái)看，認(rèn)同了未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化將要快速發(fā)展的基本觀點(diǎn)。從預(yù)測(cè)結(jié)果來(lái)看，未來(lái)十余年城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)在1400－2400萬(wàn)之間。

2、城市群和都市圈吸納人口比重將會(huì)增加

“十一五”規(guī)劃綱要已明確提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。從2005年人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，珠三角、長(zhǎng)三角和京津都市圈吸納的跨省流動(dòng)人口分別比2000年增長(zhǎng)3.46％、53.95％和38.2％，要快于同期城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度。在東部地區(qū)除三大城市群外，山東半島、沈(陽(yáng))大(連)、海西等地區(qū)也逐漸開(kāi)始具備吸納人口發(fā)展成為新的城市群的條件。

3、人口將會(huì)繼續(xù)向東部流動(dòng)，中西部中心城市規(guī)模將會(huì)增大

從已有數(shù)據(jù)來(lái)看人口向東部集中的趨勢(shì)在加強(qiáng)；在未來(lái)，人才、技術(shù)和資金等方面的優(yōu)勢(shì)將確保東部地區(qū)的發(fā)展，人口向東部地區(qū)的集中趨勢(shì)將可以繼續(xù)維持。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到2030年中西部地區(qū)僅湖北人口會(huì)略有增長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)主要出現(xiàn)在東部地區(qū)。在中西部一些發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域性中心城市，將承擔(dān)起區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭和集聚人口的作用，比如像中西部的省會(huì)城市、一些區(qū)域性中心城市將會(huì)加速發(fā)展等。

二、從城鎮(zhèn)化發(fā)展角度認(rèn)識(shí)農(nóng)民工管理中存在的問(wèn)題

(一)對(duì)農(nóng)民工認(rèn)識(shí)存在偏差

沒(méi)有從中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展角度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)民工問(wèn)題。在實(shí)踐中，一些城鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民工的管理多于服務(wù)，更多的是關(guān)注社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等上級(jí)政府考核內(nèi)容，而在居住、創(chuàng)業(yè)發(fā)展等方面服務(wù)還不夠。過(guò)分強(qiáng)調(diào)高層次技術(shù)人才的吸納，而忽視大量為城市發(fā)展貢獻(xiàn)巨大的流動(dòng)人口，部分地方政府甚至希望通過(guò)減少流動(dòng)人口總量的方式來(lái)提高所謂的人均產(chǎn)值。

(二)政策供給與農(nóng)民工需求之間存在偏差

首先，政策供給忽視農(nóng)民工基本需求狀況。例如，相關(guān)政策規(guī)定農(nóng)民工子女教育以流人地公辦學(xué)校為主，而公辦學(xué)校就學(xué)成本、教材設(shè)置等問(wèn)題卻成為流動(dòng)人口子女就學(xué)的一道障礙。其次，制度設(shè)計(jì)比較僵化，沒(méi)有考慮到不同層次流動(dòng)人口的需求。流動(dòng)人口社會(huì)分層現(xiàn)象已是基本現(xiàn)實(shí)，但是政策大多采取”一刀切”方式，未考慮不同層次流動(dòng)人口需求。再次，制度設(shè)計(jì)比照城鎮(zhèn)制度，不符合流動(dòng)人口實(shí)際情況。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定必須在一個(gè)地方累計(jì)繳費(fèi)15年以上才能享受退休待遇，設(shè)置時(shí)間限制就帶有十分明顯的“城鎮(zhèn)”色彩和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

(三)政策滯后于實(shí)踐

各地對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)進(jìn)行了一些必要的探索，但大多還沒(méi)有上升到國(guó)家層面，政策供給遠(yuǎn)滯后于社會(huì)實(shí)踐。這主要在于：一是實(shí)踐與現(xiàn)行政策

存在沖突。例如解決流動(dòng)人口居住主要途徑的出租屋在實(shí)踐中與現(xiàn)行規(guī)劃體制、土地制度等方面存在沖突。二是地方實(shí)踐不能得到現(xiàn)行政策承認(rèn)。例如政策上對(duì)打工子弟學(xué)校的漠視，實(shí)踐中對(duì)打工子弟學(xué)校的片面取締。三是地方實(shí)踐的“碎片化”。在一些方面，本應(yīng)由中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理，但是中央政府并沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，而是由地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次不高，地方實(shí)踐難以統(tǒng)一。比如在養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前大致可以概括為“廣東模式”、“上海模式”、“浙江模式”等幾種保障方式。

(四)有關(guān)農(nóng)民工管理服務(wù)法規(guī)不健全，機(jī)構(gòu)不完善

在農(nóng)民工管理服務(wù)方面的法規(guī)很不完善，例如說(shuō)農(nóng)民工權(quán)益保障，大多規(guī)定是原則性的，缺乏具體的法律保障和實(shí)施辦法；在統(tǒng)計(jì)制度上，進(jìn)城農(nóng)民工已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)范疇，卻仍然沒(méi)有納入城鎮(zhèn)失業(yè)統(tǒng)計(jì)中，進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)等方面并不能享受與城鎮(zhèn)居民同等公共服務(wù)水平。在農(nóng)民工管理方面還存在機(jī)構(gòu)不健全、部門分割等現(xiàn)象，例如說(shuō)人口登記在公安部門，教育歸教育部門管理，培訓(xùn)歸農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)等部門管理，計(jì)劃生育歸計(jì)生部門管理，各個(gè)部門分頭管理，彼此之間缺少必要協(xié)調(diào)，不符合人口管理的基本要求，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，沒(méi)有體現(xiàn)“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。

(五)農(nóng)民工流動(dòng)的制度障礙

一是戶籍制度。以戶籍制度為依據(jù)的住房、教育、醫(yī)療、社保等一系列公共服務(wù)，造成了城鄉(xiāng)居民之間公共服務(wù)的差異，阻礙了人口的流動(dòng)，使城鎮(zhèn)居民形成新的“二元”現(xiàn)象——本地城鎮(zhèn)居民及外來(lái)人口，弱化了農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)的認(rèn)同感。二是土地制度。農(nóng)村集體土地依據(jù)集體成員身份獲得土地所有權(quán)，土地同時(shí)還承擔(dān)了社保功能，對(duì)農(nóng)民工的積極意義是明顯的，因?yàn)檗r(nóng)民一旦遇到就業(yè)障礙，就可以很自然地回到自己的家鄉(xiāng)，而不至于流離失所，但是“退出”機(jī)制的缺失也使人口處于流動(dòng)的“兩棲”狀態(tài)。三是財(cái)政制度。層級(jí)行政管理體制，使基層政府缺乏與上級(jí)政府“討價(jià)還價(jià)”能力，而對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)職能又主要由基層政府來(lái)承擔(dān)，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一。財(cái)政預(yù)算的編制也主要依據(jù)戶籍人口，并未涵蓋廣大農(nóng)民工。

三、加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)管理，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策建議

(一)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度

應(yīng)充分利用戶籍管理制度的功能，逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口定居落戶問(wèn)題。使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來(lái)。戶籍制度改革的主要途徑是逐步消除在就業(yè)、社保、教育等政府管理和公共服務(wù)領(lǐng)域附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民不平等權(quán)益。

(二)建立與人口流動(dòng)相適應(yīng)的財(cái)政體制

目前，在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工已經(jīng)被統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)人口中，但現(xiàn)行財(cái)政體制并沒(méi)有隨著統(tǒng)計(jì)制度的變動(dòng)做出相應(yīng)的調(diào)整，使得公共財(cái)政不能適應(yīng)人口流動(dòng)所帶來(lái)人口空間布局改變的狀況。應(yīng)探索建立將常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)，調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。建立農(nóng)民工專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度。形成中央和地方財(cái)政共擔(dān)機(jī)制。

(三)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，為流動(dòng)人口進(jìn)城定居創(chuàng)造條件

土地制度改革的原則是，在堅(jiān)持當(dāng)前農(nóng)村基本土地政策的前提下、在確保中國(guó)18億畝土地紅線的條件下進(jìn)行。一是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，探索流動(dòng)人口“退出”機(jī)制。做好土地確權(quán)登記工作，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)更充分交易權(quán)，擴(kuò)大交易對(duì)象。二是允許各級(jí)城鎮(zhèn)政府探索集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革，改善進(jìn)城農(nóng)民工居住條件。在確保農(nóng)民利益的前提下，要勇于探索集體建設(shè)用地使用改革。在流動(dòng)人口集聚區(qū)要允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在集體建設(shè)用地和宅基地建設(shè)農(nóng)民工住宅。

(四)探索城鎮(zhèn)間行政管理體制改革

一是研究行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)和編制與常住人口相聯(lián)系的條件。改革依據(jù)戶籍人口設(shè)置行政機(jī)構(gòu)和人員編制的辦法，把常住人口作為機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的重要依據(jù)。二是應(yīng)允許規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)設(shè)市管理。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有城鎮(zhèn)居住的常住人口規(guī)模(不僅是戶籍人口)，重新研究設(shè)“市”條件。應(yīng)允許設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”，并把設(shè)立權(quán)限下放到省一級(jí)。對(duì)并對(duì)設(shè)市單位按照實(shí)際管理的人口規(guī)模，確定行政管理權(quán)限、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制。

(五)探索一體化人口服務(wù)管理新模式

按照“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人的公共服務(wù)。為此，需要在人口管理方式方面不斷探索，逐漸實(shí)現(xiàn)寓管理于服務(wù)之中，探索實(shí)行人口在社保、公共衛(wèi)生、醫(yī)療等方面公共服務(wù)信息一體化管理模式。可以首先從流動(dòng)人口開(kāi)始探索實(shí)行人口登記、衛(wèi)生防疫、社會(huì)保障、子女教育等方面一體化管理服務(wù)模式。實(shí)現(xiàn)從人口登記到人口公共服務(wù)信息一體化管理，而不是部門分割的管理新模式。