城鄉統籌背景下的新農村社會保障體系研究

唐 霞 徐仁際 王澤玉

一、社會保障制度的概念

社會保障制度是“以國家或政府為主體，依據相關政策法規，通過國民收入再分配，對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度，是一個國家關于社會保障的政策、法規、規定及其實施辦法的總稱。”它具有普遍性、強制性、互助性、福利性和社會性等特點，是維護社會穩定與發展的“安全網”和“減震器”。我國社會保障主要包括社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫，其中以社會保險為主體，以社會福利、社會救濟和社會優撫為補充。

二、農村社會保障制度的界定

就本質而言，社會保障應是面向全國公民的，不應有農村與城市之分。但我國城鄉二元結構的格局，導致了社會保障在城鄉間有著巨大差異。因此，農村社會保障是相對于城市社會保障而言的。農村社會保障與社會保障的概念具有一致性，它是指面向農村居民的社會保障。所以可將農村社會保障定義為：“國家或政府為了保持經濟發展和社會穩定，對農民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障農民的基本生活的一種社會制度。”

三、我國農村社會保障制度建設顯現出的問題

(一)覆蓋面小、保障水平低、體系不健全

目前，我國農村尚未建立起統一的社會保障體系，仍以居民的家庭保障為主，它并不是由國家強制實行的全國范圍內的統一實施的保障制度，也沒有得到國家財政支持。在農村能夠享受社會保障待遇的入主要包括社會救助對象(即農村貧困戶和殘疾人)和社會優撫對象(包括烈軍屬和革命傷殘軍人等)。但從全國來看，農村人口中只有少部分人能享受到各項社會保障，而且保障標準相對偏低，社會保障能力相對不足，難以滿足廣大農民的基本生活需求。

(二)社保項目缺乏資金來源

現實中的農村社會保障體系的模式是：農民自愿參保為主，集體資助為輔，政府政策扶持或少量資助。“由于國家財政支持相對較少，而大部分地方政府財力不足，集體經濟不景氣，導致保障資金難以到位，從而影響了保障制度的貫徹落實。”

(三)缺乏穩定性與規范性

我國社會保障制度改革長期試而不定，農村社會養老保險制度由試點期間的農民踴躍參與到后來的相對停滯狀態，合作醫療機制幾經恢復但對農民的保障功能有限，都足以可見制度的可持續性較差。

四、構建新農村社會保障體系的對策思考

(一)完善農村社會保障的法規體系

1、我國農村社會保障的現實情況決定了必須加快社會保障立法工作，依法建立農村社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用安全、高效。在立法過程中堅持增強政策法規的宏觀性與統一性與增強政策法規的前瞻性和連續性原則。

2、構建農村社會保障法律法規體系。為調整農村社會保障中的各種社會關系，“在立法體制上，形成以全國人大常委會制定的《農村社會保障法》為統率的。以國務院針對農村的社會保障主要方面制定的條例為主體，以有立法權的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規和規章為補充的完整法律體系。”

(二)建立農村社會保障資金支撐體系

1、加大財政投入力度，調整結構，建立穩定、規范的財政支持機制。把農村社會保障資金足額納人每年的財政預算，預算安排的農村社會保障資金要及時足額撥付到位；科學測算、合理確定農村社會保障資金在年度財政預算中的比例，逐步增加財政資金投入。

2、拓展社會保障資金來源，吸取國外經驗。有關部門要盡快通過社會保障稅，發行農村社會保障債券和福利彩票等渠道。充實農村社會保險基金。在農村社會保障資金籌集過程中，應以個人儲蓄積累為主，以社區和國家扶持相結合。充分發揮農民家庭保障和個人保障的積極性。

3、強化監管，確保基金的保值增值。建立健全基金管理制度，堅決執行收支兩條線，嚴格實行專款專用，嚴禁擠占挪用。

(三)健全農村社會保障的體系內容

1、在鞏固農村“五保”制度的基礎上完善農村最低生活保障制度。堅持實施“農村五保供養服務設施建設霞光計劃”，對農村敬老院建設予以傾斜支持，保障資金來源。確定各級政府合理的資金負擔比例，建立穩定而逐步增長的農村低保補助基金，完善農村低保投入機制。

2、完善農村保障體系，落實中央新醫改政策。確定切合實際的合作醫療范圍，立足完善和發展農村合作醫療，全面推進以大病統籌為主的農村新型合作醫療制度，同時應該也保小病，防止農民從小病拖到大病，增加農民自愿參與合作醫療的積極性。多渠道解決合作醫療資金，加強農村衛生服務體系建設。

3、探索建立不同層次和水平的農村養老保險制度，逐步椎進由家庭養老為主向社會養老等多種形式轉變。黨的十六屆六中全會作出了“逐步建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”和“有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度”的決策；“十一五”規劃綱要和《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發[2006]1號)已把“建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”作為推進社會主義新農村建設的重要內容，擺在了突出位置。這些政策的實施，意味著被征地農民、農民工、務農農民等低收人群體將以多種方式納入社會養老保險制度，農村養老保險將經過制度創新和制度多元化以覆蓋廣大農民。

(四)健全農村社會保障的蠱誓考評體系

1、建立項目管理和目標管理體系。明確管理責任和行業管理部門，確定一個部門牽頭，多部門密切配合。制度考核細則。建立目標考核責任制，注重管理過程的檢查和考核，嚴格獎懲制度，增加透明度。提升效率。

2、建立健全農村社會保障監察管理體系。監督農村社會保障資金的管理，主要包括監督各級農村社會保障經辦機構對農村社會保障資金的收繳、管理與發放。監督社會保障各項法律、法規和政策的落實。依法定期對社會保障基金的財務收支狀況進行審查，并在法定期限向社會公布詳細的審計結果，以增加透明度。紀委、監察嚴格監督，政法部門進一步加大執法力度，打擊各種形式的違法行為，通過細致的工作，建立一套農村社會保障監督檢查管理體系。