就業(yè)政策評估指標(biāo)研究的六個(gè)趨勢

沈　熙

[摘要]文章在分析就業(yè)政策評估指標(biāo)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合就業(yè)形式多樣化和就業(yè)市場全球化的發(fā)展趨向，預(yù)測并分析了就業(yè)政策評估指標(biāo)研究的幾個(gè)明顯趨勢：評估指標(biāo)體系化、定量定性結(jié)合化、指標(biāo)內(nèi)容深入化、評估對象具體化、適用范圍擴(kuò)大化、指標(biāo)體系國際化。文章認(rèn)為構(gòu)建全面、科學(xué)、深入、針對性強(qiáng)，且具有較高國際可比性的就業(yè)政策評估指標(biāo)體系，是支撐就業(yè)政策研究的基礎(chǔ)性工作。

[關(guān)鍵詞]就業(yè)政策政策評估指標(biāo)體系研究趨勢

[中圖分類號]F241[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-6623(2009)01-0058-04

[作者簡介]沈熙(1978－)，女，江蘇興化人，南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教師。研究方向：社會保障、就業(yè)政策。

引言

就業(yè)是民生之本。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果只有切實(shí)地體現(xiàn)在就業(yè)增長上，才能從根本上改善勞動者及其家庭成員的生活狀況，進(jìn)而提高整個(gè)社會的福利水平。勞動力市場在創(chuàng)造就業(yè)崗位和配置勞動力資源方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但是由于勞動力需求信息傳遞和勞動力自由流動等方面還存在一些障礙，市場并不能最大程度地保證就業(yè)，甚至?xí)纬删蜆I(yè)排斥。因此就業(yè)領(lǐng)域需要政府和其他公共部門的介入。就業(yè)政策就是政府為促進(jìn)就業(yè)、減少失業(yè)和保護(hù)失業(yè)者而采取的各種調(diào)節(jié)勞動力市場和救濟(jì)失業(yè)者的一系列措施的總和。就業(yè)政策可以大致分為積極的就業(yè)政策和消極的就業(yè)政策：積極的就業(yè)政策通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和修復(fù)勞動力市場，消除引起失業(yè)的原因，達(dá)到增加就業(yè)的目的；消極的就業(yè)政策則是面向失業(yè)者提供失業(yè)救濟(jì)和失業(yè)保險(xiǎn)，助其度過難關(guān)、重新就業(yè)。積極就業(yè)政策越來越引起政策制定者的重視，就業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)中介、創(chuàng)造公益崗位，以及稅費(fèi)減免、小額貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等創(chuàng)業(yè)激勵措施，都在鼓勵就業(yè)方面發(fā)揮著積極作用。而消極的就業(yè)政策則在保護(hù)失業(yè)者免遭貧困打擊，構(gòu)筑社會安全網(wǎng)方面凸顯其重要功能。

選擇合適的就業(yè)政策和對已經(jīng)實(shí)施的就業(yè)政策進(jìn)行評估，需要確立科學(xué)的就業(yè)政策評估指標(biāo)，此方面的研究正在理論上和實(shí)踐上逐漸深入和拓展。隨著就業(yè)形式多樣化的發(fā)展和靈活性的逐步增強(qiáng)，就業(yè)政策的具體內(nèi)容和實(shí)施對象范圍不斷擴(kuò)展；全球化使各國經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系更加緊密，一國的就業(yè)狀況不可能不受到國際就業(yè)市場的深刻影響。因此，確定就業(yè)政策評估指標(biāo)不僅需要關(guān)注國內(nèi)勞動力市場的多樣化格局，豐富評估指標(biāo)的內(nèi)容，而且需要不斷跟蹤國際通用評估指標(biāo)的新發(fā)展，重視國際可比性。本文通過考察我國就業(yè)政策評估指標(biāo)的研究文獻(xiàn)，結(jié)合國內(nèi)外就業(yè)領(lǐng)域的新變化，分析該項(xiàng)研究的幾個(gè)發(fā)展趨勢，為推動就業(yè)政策評估指標(biāo)的研究和實(shí)踐提供參考。

一、評估指標(biāo)體系化

評估就業(yè)政策公認(rèn)的核心指標(biāo)是就業(yè)率和失業(yè)率。一般而言，就業(yè)率提高、失業(yè)率下降代表著就業(yè)市場表現(xiàn)良好和政府就業(yè)政策取得成效，目前我國主要使用總就業(yè)率和總失業(yè)率這兩個(gè)評估指標(biāo)。越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，總就業(yè)率和總失業(yè)率常常不能準(zhǔn)確反映勞動力就業(yè)狀況的變化，如作為政府就業(yè)政策制定和評估主要依據(jù)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，就在很大程度上低估了我國的失業(yè)人口規(guī)模(王延中，2000)。同時(shí)，總就業(yè)率和失業(yè)率指標(biāo)缺乏對統(tǒng)計(jì)客體的細(xì)分，分類統(tǒng)計(jì)群體的指標(biāo)值，如男性和女性的就業(yè)、失業(yè)狀況、不同年齡段勞動力人口的就業(yè)率和失業(yè)率等，就無法從總就業(yè)率和失業(yè)率指標(biāo)中獲知。所以，作為就業(yè)政策評估核心指標(biāo)的就業(yè)率和失業(yè)率指標(biāo)需要增加新的測度。

除衡量就業(yè)水平和失業(yè)程度以外，勞動力人口的就業(yè)能力提升、失業(yè)人群的社會保護(hù)程度、勞動力市場的靈活性、就業(yè)彈性、就業(yè)排斥和就業(yè)歧視程度等，都是衡量就業(yè)政策績效的重要方面，應(yīng)該納入就業(yè)政策評估指標(biāo)的范圍。合理選擇具有代表性的評估指標(biāo)，分層設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，再科學(xué)確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)建立體多面的就業(yè)政策評估指標(biāo)體系，應(yīng)該引起研究者和政策制定者的關(guān)注，也是就業(yè)政策評估研究的主要趨勢。

二、定量定性結(jié)合化

對就業(yè)政策進(jìn)行績效評估需要確立充分、可信的定量指標(biāo)，如就業(yè)增長率、再就業(yè)人數(shù)、人均失業(yè)津貼水平等，定量指標(biāo)體系的構(gòu)建對于增強(qiáng)政策評估的科學(xué)性意義重大；而定性指標(biāo)因其更加重視政策對象的主觀評價(jià)，在政策評估的實(shí)踐中也越來越引起政策制定者和政策研究者的重視。新公共管理理論提倡建立以人為本、以客戶為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)績效管理，注重滿意度調(diào)查。具體表現(xiàn)在就業(yè)政策上，就是重視調(diào)查政策實(shí)施對象(雇主和求職者)對政府促進(jìn)就業(yè)、鼓勵創(chuàng)業(yè)、扶助失業(yè)者等相關(guān)政策的態(tài)度和取向，并對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行理性分析，為政策評估和下一步政策行為提供依據(jù)。

目前衡量就業(yè)政策績效主要使用客觀的定量指標(biāo)，定量指標(biāo)所使用的數(shù)據(jù)庫相對完整，數(shù)據(jù)主要來自各種公開的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，其可得性和持續(xù)性顯著，所以使用定量指標(biāo)作為評估標(biāo)準(zhǔn)可操作性較強(qiáng)。定性指標(biāo)的獲得依賴于基層社會調(diào)查，而就業(yè)狀況的社會調(diào)查尚未普遍展開，就業(yè)政策實(shí)施對象對政策效果的主觀評價(jià)數(shù)據(jù)很不成系統(tǒng)，給定性指標(biāo)的獲得和使用形成障礙。評估就業(yè)政策的績效固然離不開定量指標(biāo)體系的運(yùn)用，而主觀評價(jià)指標(biāo)對于深入了解政策實(shí)施效果，真實(shí)把握政策實(shí)施群體的政策訴求，保障具體政策措施的目標(biāo)可及性具有關(guān)鍵意義。有學(xué)者指出，運(yùn)用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)進(jìn)行政策評估時(shí)可能出現(xiàn)二者不一致，就需要對差距進(jìn)行具體分析，找出原因，政府及時(shí)調(diào)整具體政策措施、服務(wù)、財(cái)政投入，對改革思路進(jìn)行改進(jìn)和校正(曹信邦，2006)。構(gòu)建就業(yè)政策指標(biāo)體系應(yīng)該同時(shí)包含定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，二者相互補(bǔ)充，從而盡可能真實(shí)地反映政策效果。可以預(yù)見，對就業(yè)政策評估指標(biāo)的研究除了在構(gòu)建完善的定量指標(biāo)體系上繼續(xù)深入之外，重視定性指標(biāo)的標(biāo)識作用，推進(jìn)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的結(jié)合使用也將是學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)。與此同時(shí)，對就業(yè)政策實(shí)施對象的滿意度調(diào)查也將會逐漸開展，成為就業(yè)政策評估的重要基礎(chǔ)性工作。

三、指標(biāo)內(nèi)容深入化

就業(yè)狀況是國家宏觀經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)，它不僅關(guān)系到勞動者的基本生活，也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，降低失業(yè)率、增加就業(yè)量是各國政府必須面對的重大政策問題。深入研究就業(yè)政策和勞動力市場狀況，需要構(gòu)建完善的就業(yè)政策評估指標(biāo)體系，已有研究清晰地表明，具體指標(biāo)內(nèi)容的確定已經(jīng)逐漸深入到揭示就業(yè)和失業(yè)的結(jié)構(gòu)性特征。可從以下方面考察這種發(fā)展趨勢：

1、從表面指標(biāo)到結(jié)構(gòu)指標(biāo)。失業(yè)率、就業(yè)率、勞動力參與率等指標(biāo)的變化可以衡量就業(yè)政策的效果，但是缺乏對就業(yè)狀況的深層反映，顯得比較籠統(tǒng)。實(shí)際上即使在總體就業(yè)率和失業(yè)率等指標(biāo)不變的情況下，也可能出現(xiàn)就業(yè)狀況好轉(zhuǎn)或惡化的情況，如長期失業(yè)率上升、青年失業(yè)率上升、失業(yè)等待期延長，以及不充分就業(yè)率提高等等。對就業(yè)質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確評估是就業(yè)政策評估的

重要內(nèi)容，這依賴于構(gòu)建分層深入的指標(biāo)體系。如何對就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)分布、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、受教育程度結(jié)構(gòu)、失業(yè)持續(xù)時(shí)間、再就業(yè)報(bào)酬替代率、不充分就業(yè)、靈活就業(yè)狀況、培訓(xùn)成功率等情況進(jìn)行科學(xué)評估，真實(shí)反映就業(yè)政策績效，將成為研究重點(diǎn)。

2、從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)到社會指標(biāo)。就業(yè)和失業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)的主要研究對象，所以就業(yè)政策的評估肯定離不開經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。就業(yè)問題關(guān)系到勞動者基本生活，也關(guān)系到社會公平問題，勞動力市場上的就業(yè)排斥甚至就業(yè)歧視現(xiàn)象突出，應(yīng)該引起學(xué)術(shù)界和政界的重視。就業(yè)政策除了改善整體就業(yè)狀況，還需要適當(dāng)關(guān)照就業(yè)弱勢群體，制定特殊政策，維護(hù)他們的基本權(quán)利。構(gòu)建就業(yè)政策評估指標(biāo)應(yīng)該會涉及到社會公平和社會融合，歐盟很多國家都設(shè)有專門監(jiān)測收入分配和社會排斥的指標(biāo)體系，其中就包括就業(yè)狀況方面的指標(biāo)，可以為我國確立就業(yè)政策評估的社會指標(biāo)提供借鑒(蘇江麗，2007)。

3、構(gòu)建失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系。失業(yè)問題嚴(yán)重到一定程度就會對社會秩序的穩(wěn)定形成威脅，因此需要構(gòu)建失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系，對就業(yè)狀況進(jìn)行監(jiān)測，便于政府部門采取及時(shí)有效的調(diào)控政策。預(yù)警指標(biāo)重視危機(jī)監(jiān)測與危機(jī)管理，關(guān)注妨礙社會穩(wěn)定和社會公平的宏觀指標(biāo)，是就業(yè)政策評估指標(biāo)研究深入化的表現(xiàn)。此方面的研究已取得很多成果，宏觀經(jīng)濟(jì)、就業(yè)彈性、失業(yè)狀況、失業(yè)保障、收入分配等指標(biāo)均已不同程度地納入了失業(yè)預(yù)警體系(紀(jì)韶，2004；秦開運(yùn)，2007)。受國際金融海嘯的影響，國內(nèi)就業(yè)市場在未來一兩年之內(nèi)很可能會出現(xiàn)較大的波動，目前很多地方政府已隨時(shí)準(zhǔn)備啟動失業(yè)應(yīng)急預(yù)案。可以預(yù)測失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系的研究，將隨著對就業(yè)和就業(yè)政策問題的深入研究而獲得進(jìn)一步發(fā)展。

四、評估對象具體化

就業(yè)市場發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)是就業(yè)形式多樣化，非正規(guī)就業(yè)，或靈活就業(yè)，占據(jù)越來越大的份額。非正規(guī)就業(yè)由非正規(guī)部門的就業(yè)和正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)構(gòu)成，在工作時(shí)間和工作性質(zhì)方面不同于正規(guī)就業(yè)。除了個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者以外。大部分非正規(guī)就業(yè)具有臨時(shí)性、報(bào)酬低、不穩(wěn)定等特征，非正規(guī)就業(yè)人員的社會保障覆蓋面和待遇水平仍舊有待提高。整合非正規(guī)就業(yè)市場，提高非正規(guī)就業(yè)質(zhì)量是就業(yè)政策的長期目標(biāo)之一。靈活就業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的研究已經(jīng)取得了一些成果，靈活就業(yè)率、靈活就業(yè)者的特征分布、分部門的靈活就業(yè)指標(biāo)、靈活就業(yè)工作時(shí)間指標(biāo)，以及靈活就業(yè)者的貧困和收入分配指標(biāo)等都已引起研究者的關(guān)注(呂紅、金喜在，2006)。

目前我國的就業(yè)弱勢群體除了城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員以外，還包括農(nóng)民工、大中院校畢業(yè)生、婦女等，各地政府為促進(jìn)這些群體的就業(yè)，實(shí)施了很多有針對性的促進(jìn)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的政策措施，建立科學(xué)的指標(biāo)體系，監(jiān)測弱勢群體的就業(yè)狀況和評估政策成效，對就業(yè)政策本身的研究和發(fā)展具有重要意義。隨著對多樣化就業(yè)形式研究的深入和針對不同就業(yè)弱勢群體的就業(yè)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，就業(yè)政策評估指標(biāo)體系的針對性和對象化趨勢會越來越明顯。

從就業(yè)政策本身的表現(xiàn)形式方面也能窺測到政策評估指標(biāo)對象化和具體化的趨勢。例如，就業(yè)政策中很大一部分是財(cái)政支出項(xiàng)目，對就業(yè)政策支出進(jìn)行評估可以理性地審視政策支出的績效大小(趙曼、喻良濤，2007)。推進(jìn)就業(yè)的有效措施是促進(jìn)創(chuàng)業(yè)，目前政府比較重視實(shí)施創(chuàng)業(yè)激勵措施，創(chuàng)業(yè)激勵措施科學(xué)評估基礎(chǔ)上的政策創(chuàng)新可以為就業(yè)市場帶來新的動力，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)評估指標(biāo)體系的研究也會引起學(xué)者的關(guān)注(馮政，翟濤，2006)。

五、適用范圍擴(kuò)大化

目前政府實(shí)施的就業(yè)政策主要針對城鎮(zhèn)勞動力人口。長期二元分割的勞動力市場體制使得農(nóng)村勞動力一直處于就業(yè)市場的邊緣地位。很多農(nóng)村地區(qū)缺乏吸納就業(yè)的能力，富余勞動力的異地轉(zhuǎn)移就業(yè)還存在很多障礙，需要政府采取積極有效的就業(yè)政策，為其提供更多的就業(yè)崗位。從政策目標(biāo)來講，農(nóng)村勞動力就業(yè)政策需要促進(jìn)構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化、公平競爭的就業(yè)制度，消除農(nóng)村勞動力的就業(yè)排斥，通過建立城鎮(zhèn)一體化的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)激勵和社會保障等制度，全面改善農(nóng)村勞動力的就業(yè)狀況和生活質(zhì)量(王開良，朱巧英，2007)。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)已經(jīng)引起學(xué)界的關(guān)注，但是對農(nóng)村勞動力市場培育的研究尚不多見，據(jù)筆者所掌握的文獻(xiàn)，還缺乏對農(nóng)村就業(yè)政策評估指標(biāo)的研究。相信隨著對農(nóng)村就業(yè)問題研究的深入和農(nóng)村勞動力就業(yè)相關(guān)政策的實(shí)踐，農(nóng)村就業(yè)政策評估指標(biāo)體系的研究會越來越多。

六、指標(biāo)體系國際化

經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國的勞動力市場正越來越緊密地與國際勞動力市場相融合，就業(yè)正日益成為一個(gè)全球性話題，政府制定就業(yè)政策也離不開對國際勞動力市場動態(tài)的把握。在設(shè)計(jì)就業(yè)政策評估指標(biāo)的過程中跟蹤國際標(biāo)準(zhǔn)，選擇具有國際可比性的指標(biāo)內(nèi)容，不斷接近國際主流指標(biāo)體系應(yīng)該是將來理論研究和評估實(shí)踐的重點(diǎn)。例如，國際勞工組織最早在上個(gè)世紀(jì)90年代就設(shè)計(jì)了勞動力市場主要指標(biāo)體系(Key Indicators of theLabour Market，KILM)，為評估勞動力市場狀態(tài)和就業(yè)比較研究提供標(biāo)準(zhǔn)。最早的1999年版本開發(fā)了18個(gè)主要指標(biāo)，后經(jīng)歷次改版，現(xiàn)已擴(kuò)充為以下20個(gè)主要指標(biāo)：勞動力參與率，就業(yè)／人口比，就業(yè)地位，按部門劃分的就業(yè)，非全日制工人，工作時(shí)間，城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)，失業(yè)，青年失業(yè)、長期失業(yè)，按受教育程度劃分的失業(yè)，與工作時(shí)間相關(guān)的不充分就業(yè)，非經(jīng)濟(jì)活動率，受教育和文盲，制造業(yè)工資指數(shù)，職業(yè)工資和收入指標(biāo)，小時(shí)補(bǔ)償費(fèi)用，勞動生產(chǎn)率和勞動成本，就業(yè)彈性，貧困、工作窮人與收入分配指標(biāo)。我國政府設(shè)計(jì)就業(yè)政策評估指標(biāo)體系和建設(shè)就業(yè)狀況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫都可以從這個(gè)指標(biāo)體系中獲得借鑒。構(gòu)建全面、科學(xué)、深入、針對性強(qiáng)，且具有較高國際可比性的就業(yè)政策評估指標(biāo)體系是就業(yè)政策評估研究的基礎(chǔ)性工作。就業(yè)市場的多樣化和全球就業(yè)市場的高度融合對政府制定合適的就業(yè)政策形成了巨大的挑戰(zhàn)，也為就業(yè)政策評估的研究工作提供了良好的機(jī)遇。期待著能有更多更好的研究成果出現(xiàn)，為制定就業(yè)政策和進(jìn)行就業(yè)政策評估提供科學(xué)依據(jù)，也為我國就業(yè)市場的發(fā)展和完善做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

責(zé)任編輯垠喜