信訪主體論

姚　燕　劉　華

摘要：信訪制度作為我國(guó)民愿表達(dá)、政治參與和解決糾紛的一種特殊手段，在我國(guó)有著悠久的歷史淵源、深厚的社會(huì)根基和普遍的意識(shí)基礎(chǔ)，但是信訪作為一種救濟(jì)制度在我國(guó)長(zhǎng)期處于邊緣化的地位，因?yàn)樗坪跖c我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程背道而馳。文章選取信訪的主體這一角度進(jìn)行研究，通過對(duì)信訪主體內(nèi)涵、外延的闡述，明晰信訪主體的概念，希望對(duì)我國(guó)信訪制度的改革和良性發(fā)展提供一些參考。

關(guān)鍵詞：信訪主體；信訪法律關(guān)系；信訪制度改革

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）05-0100-02

一、信訪主體的外延

（一）信訪主體的概念

信訪主體就是信訪法律關(guān)系的主體。所謂法律關(guān)系是法律規(guī)范調(diào)整人們行為形成的，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的特殊的社會(huì)關(guān)系。把握法律關(guān)系的概念，要注意兩點(diǎn)：（1）法律關(guān)系是依法建立的社會(huì)關(guān)系。（2）法律關(guān)系以法律上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容。據(jù)此，筆者認(rèn)為，信訪法律關(guān)系是指信訪法律關(guān)系主體在信訪活動(dòng)中依據(jù)法律規(guī)定所形成的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。信訪法律關(guān)系的主體就是依法參與信訪法律關(guān)系，依法享有信訪權(quán)利和承擔(dān)信訪義務(wù)的組織或個(gè)人。

（二）信訪主體的外延

根據(jù)《國(guó)務(wù)院信訪條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”

從法定的信訪定義中可以推知信訪主體包括以下三類，即：信訪人、信訪受理人和信訪事項(xiàng)的處理人。但是還有一個(gè)主體隱沒在了規(guī)定中，我們不應(yīng)當(dāng)將其忽略，即：被（信）訪人。被（信）訪人作為信訪法律關(guān)系的主體，有下列義務(wù)：（1）不得打擊報(bào)復(fù)信訪人；（2）接受調(diào)查詢問；（3）執(zhí)行有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)作出的支持信訪請(qǐng)求意見。同時(shí)，被訪人也有權(quán)利在接受調(diào)查詢問時(shí)為自己辯護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，被訪人也是信訪法律關(guān)系的主體。

綜上所述，信訪主體包括：信訪人，被信訪人，信訪受理人和信訪事項(xiàng)處理人。

二、信訪主體的內(nèi)涵

（一）信訪人

1．信訪人的概念。從《國(guó)務(wù)院信訪條例》第2條的規(guī)定中可以看出，行政信訪人應(yīng)為反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的公民、法人和其他組織。信訪人實(shí)施信訪的目的是向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府的信訪工作部門反映情況，提出意見、建議和要求。值得說明的是，這里的公民既可以外部行政管理相對(duì)人的身份出現(xiàn)，也可以內(nèi)部行政管理相對(duì)人的身份出現(xiàn)。作為外部行政管理相對(duì)人的公民可以向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，同時(shí)，作為內(nèi)部行政管理相對(duì)人的公民，即行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)的任用、獎(jiǎng)懲等行為有意見、建議和要求等也可以向相應(yīng)的機(jī)關(guān)或主管部門提起行政信訪。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院信訪條例》第50條的規(guī)定，信訪人不限于中國(guó)公民、法人和其他組織，外國(guó)人、無國(guó)籍人、外國(guó)組織同樣可以作為信訪人向中國(guó)各級(jí)人民政府、中國(guó)的縣級(jí)以上人民政府的信訪工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求。

2．信訪人的權(quán)利和義務(wù)。信訪人的權(quán)利是信訪人在信訪活動(dòng)中，以合法的形式獲得或維護(hù)自身利益的一種能動(dòng)的手段。在信訪活動(dòng)中，信訪人依法具有批評(píng)建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉控告權(quán)、了解權(quán)和監(jiān)督權(quán)五項(xiàng)權(quán)利。信訪人的義務(wù)是指信訪人在信訪活動(dòng)中，以相對(duì)抑制的作為或不作為的法定方式，滿足其獲得和維護(hù)自身利益的一種約束手段。在信訪活動(dòng)中，為了保證信訪工作的順利開展，信訪人在行使信訪權(quán)利的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的義務(wù)。即：必須依法進(jìn)行信訪；遵守上訪秩序。信訪人要自覺遵守和維護(hù)上訪秩序，提倡文明上訪；服從正確處理。在信訪工作中，信訪人提出的問題，如果合乎政策和法律，或在情理之中，經(jīng)過有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)，依據(jù)有關(guān)政策、法律、法規(guī)予以正確處理以后，信訪人不得再提出脫離實(shí)際，超越政策、法律允許范圍和適度原則的過高要求，更不得無理取鬧。

（二）被訪人

1．被訪人的概念。被信訪人是指其行為已經(jīng)或可能影響相對(duì)人合法權(quán)利，經(jīng)信訪人提起信訪，依信訪受理人做出的處理決定而應(yīng)該做出響應(yīng)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其工作人員。根據(jù)具體的情況，被信訪人有時(shí)可能就是受理行政信訪的行政主體。

2．被訪人的權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，被訪人有權(quán)為自己辯護(hù)，信訪部門在對(duì)信訪人提出的檢舉控告問題作出處理之前，被訪人有權(quán)行使信訪權(quán)利，提出反駁信訪人的事實(shí)、證據(jù)，這樣可以避免聽一面之詞，作出錯(cuò)誤的結(jié)論。它不僅對(duì)處理問題有利，而且對(duì)信訪人的信訪權(quán)利也是一種維護(hù)。但是，被訪人同時(shí)還承擔(dān)著接受調(diào)查，參加聽證，執(zhí)行有權(quán)處理機(jī)關(guān)的決定的義務(wù)。

（三）信訪事項(xiàng)受理人

1．信訪受理人的概念。信訪受理人是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)下設(shè)的信訪部門，其職責(zé)就是接受信訪人的來信，接待信訪人的來訪，并依法登記、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦。具體而言就是各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上政府的信訪工作部門。信訪局或信訪辦等直接接待信訪人的機(jī)構(gòu)、部門。

2．信訪受理人的權(quán)利和義務(wù)。信訪受理人在接到信訪人的信訪訴求或建議之后，應(yīng)當(dāng)為履行其救濟(jì)、協(xié)調(diào)或反思之職責(zé)而采取各種手段解決問題，具體表現(xiàn)為以多種行為方式、通過被信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力而重新形成事實(shí)，或雖不能形成新的事實(shí)狀態(tài)但卻可以得出有益建議或結(jié)論以防再度出現(xiàn)類似情況。

具體而言，信訪受理人有以下權(quán)利義務(wù)：

一是協(xié)調(diào)的權(quán)利。

二是督辦的權(quán)利。

三是指導(dǎo)的權(quán)利。

四是不得受理沒有信訪人舉報(bào)的案件，不得主動(dòng)過問第一層位的權(quán)力行使?fàn)顩r。

五是不得包辦代替，越過被信訪機(jī)關(guān)直接作出最終決定。

（四）信訪事項(xiàng)處理人

1．信訪事項(xiàng)處理人的概念。信訪事項(xiàng)處理人就是信訪事項(xiàng)的辦理機(jī)關(guān)，即落實(shí)具體信訪事件的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和部門。

2．信訪事項(xiàng)處理人的權(quán)利義務(wù)

一是對(duì)于信訪事項(xiàng)保密。

二是主動(dòng)采取措施防止不良影響產(chǎn)生、擴(kuò)大。

三是聽取信訪人陳述事實(shí)和理由，必要時(shí)舉行聽證，并依法處理。

四是自收到轉(zhuǎn)送、交辦的事項(xiàng)之日起15日內(nèi)決定是否受理，并書面告知信訪人。

五是在指定辦理期限內(nèi)反饋結(jié)果，提交辦結(jié)報(bào)告等。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：姚燕（1984- ），女，安徽蕭縣人，華東師范大學(xué)法律系在讀研究生；劉華（1983- ），女，安徽合肥人，華東師范大學(xué)法律系在讀研究生。