試論公共危機中非營利組織的作用

劉　勤　劉春湘

摘要：在公共危機中，政府并不是萬能的，非營利組織的參與必不可少。完整的公共危機管理過程包括危機預警、危機防備、危機處理和危機善后四個階段，在這其中，非營利組織都將發揮著不可或缺的作用。文章從公共危機管理不同階段來分析非營利組織參與公共危機管理的理想作用。

關鍵詞：公共危機；非營利組織；危機預警

中圖分類號：C916文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）05-0104-02

非營利組織是指在政府、營利企業之外的領域中具有不同程度自治性的、不以營利為目的的正式組織。公共危機管理是政府公共管理與服務的重要內容，應當由政府干預，負起相應的責任。但政府并不是萬能的。從美國的9·11事件到西班牙3·11事件，從印尼巴厘島爆炸案到巴基斯坦的汽車爆炸案，從美國炭疽傳播恐慌到我國2008年的南方冰雪災害和5·12地震，這一切表明世界各國政府面臨著各種公共危機強烈沖擊，政府不是萬能的，政府也會失靈。因此，非營利組織就成為客觀必須存在的。

一、非營利組織參與公共危機管理的客觀必然性

（一）現代治理理論的發展，要求政府與非營利組織合作

現代治理理論認為，對于現代社會的公共管理，政府與市場一樣都存在其固有缺陷，在“看不見的手”與“看得見的手”之外，還有“第三只手”即市民社會，發展市民社會是彌補市場缺陷和政府缺陷的重要途徑。依據治理理論的要求，在危機管理中，政府應加強與市民社會的代表即非營利組織的合作，極力培育和發展非營利組織，使政府與非營利組織既能在各自優勢范圍內發揮作用，又能建立起互助合作機制。

（二）政府傳統危機管理方式失靈，促使政府與非營利組織合作

在利益多元化的今天，以政府目標代替全社會不同階層和社群利益要求的應急管理機制已經力不從心了。現代政府的危機管理的核心是在加強與社會合作、強調政府在履行其公共職能的同時，還應利用其權威鼓勵非營利組織參與公共危機的預防、恢復等管理工作，建立一種政府、非營利組織和公眾互動行為模式的合作性的危機管理機制。

（三）轉型期我國公共危機呈現多元化、復雜化、國際化等新特點

根據國外發展理論的研究，人均GDP從1000美元到3000美元時，社會分化加速，是社會矛盾凸顯期，而2008年我國人均GDP已經突破3000美元，這說明我國已處在社會矛盾和沖突加劇時期以及社會變革時期，在這種變革中，利益和權力將在不同主體之間進行重新分配、轉移，如果各種利益調整和權力分配不能妥善解決，就會引發各種危機。目前我國的公共危機事件呈現出一些新特點，從發生范圍和頻率來看，呈現多元化和常態化，除傳統的自然災害和生產性危機之外，群體性對抗事件、突發公共安全事件、突發公共衛生事件等日益突出；從公共危機的誘因來看，日益復雜化和多樣化；從傳播速度來看，在當今電視、電話、互聯網日益發達的今天，各種公共危機信息傳播速度加快；從波及范圍來看，在經濟全球化和世界一體化的形勢下，公共危機日益國際化。這種情況

下，危機管理中單靠政府單兵突進，沒有專業化的非營利組織合作就很難想象。

二、非營利組織在公共危機事件中的作用

2008年初的南方冰雪災害和5·12的汶川大地震給中國社會帶來巨大創傷。應該說，中國的非營利組織在這場災難中顯示出了其強大的能力，但同時也暴露了很多一直存在卻沒有引起我們重視的弊端和癥結。災難總會過去，終有一天它會退出媒體的頭版頭條，但苦難不會因媒體的不再聚焦而消失。在我們這個多難興邦的國度，誰也不能保證今后將不再有災難發生，所以我們現在應該“痛定思痛”，“居安思危”，“未雨綢繆”。完整的公共危機管理過程包括危機預警、危機防備、危機處理和危機善后四個階段。本文試從公共危機管理不同階段來分析非營利組織參與公共危機管理的作用。

（一）非營利組織在危機預警階段的作用

1. 監測、發現危機的存在，為防范危機提供準備和依據。警惕性和危機意識是危機預警的起點。美國危機管理學院Smith說:“警惕性是首要的，大部分危機是可以避免的。”在中國，警惕性和危機意識的欠缺令人堪憂。當今氣候變化無常，冰雪已經不再是北方的“專利”，所以南方的人們也應該隨著環境變化而改變。2008年初的冰雪災害在很大程度上可以說是人們缺乏環境危機意識而產生的，比如南方的水管等大都暴露在外，而且冬天也不對其采取防護措施，這都是危機意識缺乏的表現。而在5·12地震中，四川安縣桑棗中學無一傷亡，一所初級中學，在其他學校紛份傳來厄運的時候，為什么桑棗中學能做到無一傷亡？沒有運氣、沒有偶然！實質是危機預警意識救了他們。可是在這次地震中能幸免遇難的實在太少了，在存活的人中有危機意識的又有幾人？因此，在危機預警階段，非營利組織的第一個作用應該是通過新聞媒介、文藝演出等多種形式廣泛開展宣傳、教育，增強廣大民眾的危機意識，加強中小學校的危機教育，開展不同層次的應急專業教育，提高危機管理者的水平。非營利組織有著各自不同的活動領域，所以在宣傳的方式、角度、對象上也不盡相同，與傳統、單一的政府宣傳方式相比更靈活，在一定活動范圍內收效更顯著。這是非營利組織參與公共危機管理的優勢的體現。

2. 提出預警。危機爆發之前的潛伏期會有線索可察，所以預警階段不僅要求有“居安思危”的意識，同時要有“未雨綢繆”的敏銳觀察力，能發現危機前兆，分析預計危機情境，預先解決致使危機發生、發展的可能性和現實性誘因。非營利組織應該運用自身技術優勢監測、收集各種前危機信息，并進行分析、加工和做出科學判斷，據此向政府和公眾提出預警。

（二）非營利組織在危機防備階段的作用

公共危機的出現有人為因素也有非人為因素，完全避免很難，所以必須為公共危機爆發做好準備，這是公共危機管理的關鍵戰略步驟。在公共危機準備階段，危機管理預案的制訂至關重要。在南方冰雪災害和5·12地震中，由于我國沒有建設一套嚴密的應急管理預案，受到了不該有的巨大人員和經濟損失。非營利組織在其專業領域內具有熟知業務、高度敏感的優勢，并且在危機預警階段對前危機信息已全面掌握，所以在公共危機準備階段，非營利組織應為政府制訂預案提供咨詢服務和政策建議。例如提供可能造成危機爆發的潛在要素的信息、預案啟動標準的建議等。非營利組織在危機準備過程中還應該針對可能爆發的危機進行深入的危機動員，提供自救互助的有用安全常識，組織區域范圍內的預演，加強民眾應對危機的自救互助實踐能力。

（三）非營利組織在危機處理階段的作用

1．非營利組織在危機發生后，應及時組織救援人員和援助物資到達危機影響區域實施緊急救援。其活動的主要內容包括緊急募捐、救死扶傷、提供急需藥品、派送食品與飲用水、分發御寒衣物、搭建臨時居住帳篷等。“5·12”地震發生后，中國紅十字總會反應迅速，立即啟動一級救災應急預案。當日4時就從成都備災救災中心緊急調撥了帳篷、棉被等價值78.8萬元的物資，連夜將這批物資送往重災區。當晚12時，中國紅十字會向全國社會各界發出“攜手人道，抗震救災”的呼吁，并向各省市區紅十字會發出通知，要求在全國范圍內廣泛開展募捐，積極投入救災工作。

2．提供心理援助。在危機處理階段，有一種被稱之為“危機中的危機”必須引起重視，即公眾恐慌心理。非營利組織中許多專業的心理咨詢機構、各種咨詢熱線等應及時對危機中受災的民眾進行心理輔導，安撫災民情緒及進行心理治療。同時非營利組織，還應積極配合政府使各種正確信息公開化、明朗化，切斷謠言的傳播、穩定公眾心理，發揮了巨大作用。在5.12地震后，四川省紅十字會向災區派出了幾十支應急救援隊，四川省各級紅十字會組織了十幾萬志愿者，參加災區心理救助等工作。

（四）非營利組織在危機善后階段的作用

1．監督作用。公共危機一般都可能暴露和出現政府官員的失職、瀆職等行為失范問題。如何處置責任者是民眾關心的事情。非營利組織作為公民社會的組織形式，應該行使公民權利，監督問責的落實情況。

2．解決處理過程遺留下來的問題。例如，為保證大災之后無大疫，非營利組織對災區必要的衛生檢疫和醫藥援助是不可缺少的。許多民眾在危機之后仍難以擺脫危機陰影，而大部分人自己并不知道他們需要心理援助。因此，非營利組織對災后心理危機進行主動積極的干預、疏導和救治，幫助曾處于危機中的人順利度過精神危機是非常必要的。在5·12地震后，四川省紅十字會向災區派出了幾十支應急救援隊，四川省各級紅十字會組織了十幾萬志愿者，參加災區心理救助等工作。

縱觀非營利組織在公共危機管理四個階段的主要作用，都是非營利組織的角色和社會作用在公共危機管理這個特殊過程中的細化、具體化。非營利組織在參與公共危機管理中發揮其理想作用將很大程度提升國家公共危機管理能力。非營利組織關注民生，關注公共危機，社會才會和諧。

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作者簡介：劉勤（1982- ），女（回族），新疆伊犁人，中南大學政治學與行政管理學院碩士研究生；劉春湘（1966- ），女，湖南人，中南大學政治學與行政管理學院教授。