淺析我國農村征地補償法律制度

摘要：隨著我國工業化、城市化進程的不斷加快，征地規模、征地速度、征地幅度在急劇增長，由此出現的征地補償問題已成為土地征收中的熱點和難點。但我國現行的土地征用補償標準卻存在著不合理性。為此，針對我國現行土地征用補償標準所存在的問題，應改革現行土地征用補償標準，保護失地農民的利益。

關鍵詞：征地補償；補償標準；法律制度；制度完善

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）05-0125-02

我國工業化和城鎮化進程以及能源、交通、水利等基礎設施建設不斷加快，用地需求也急劇增加，征占農村集體土地已成為新增建設用地的主要來源，在征地的過程中征占的大部分是農用地，造成耕地數量銳減。土地是農民最重要的生產資料，征地補償是農民在失去土地后所能夠獲得的最后利益，它直接關系到失地農民今后的生活質量，從而也最容易成為引發農民與政府對抗的焦點。因此，建立既適應市場經濟發展規律又符合農民長遠利益的征地補償標準是必要的和緊迫的。

一、我國征地補償的范圍和標準

土地征收，是指國家在一定條件下，對本具有不可侵性的個人、團體的土地所有權加以強制剝奪。在我國，土地征收，實質上指集體土地征收。集體土地所有權的征收，是指國家為了建設事業的需要，強制性地把屬于農村集體經濟組織所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對被征收單位予以補償的制度。雖然，大多數土地征收是出于公共利益的考慮，但是帶給農民這樣一個群體卻往往弊大于利。土地補償費過低，安置補償費過低，造成農民的生活沒有了保障。

《中華人民共和國土地管理法》第40條第2款規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。”該條第7款規定：“依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。”作為補充，該條第8款還規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

從上可以看出，我國征地補償標準確定的主要就是“年產值倍數法”。由于在計劃經濟體制下的工農差別、城鄉差別的客觀存在，對失地農民通過戶口農轉非并安排就業等方式進行補償和安置是與當時社會經濟發展基本相適應的。但隨著我國社會經濟的發展，城鄉二元結構的逐漸消除，這種補償標準的弊端也就逐漸顯現。因此，我國現在工商業用地對農民的補償一般是每畝2萬～3萬元，高速公路和鐵路征地給農民的補償只有每畝5000～8000元。一些重大基礎設施建設項目的征地款占總造價的比重很低，一般只有3%～5%。而2004年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝43.2萬元，是工商業征地對農民補償的14.4～21.6倍，是高速公路和鐵路征地給農民補償的54～86.4倍。

二、我國征地補償制度的缺陷

（一）對土地征收的補償沒有原則性規定

我國目前的法律對土地征收的規定很少，憲法當中只規定了國家在必要時候可以對土地進行征收或是征用，并且給予補償。而對于如何補償卻沒有原則性規定，只是在《土地管理法》中規定了補償標準。

從實際做法來看國家采取的是“不完全補償原則”和“公用征收說理論”對于被征地的集體經濟組織和農戶個人按照國家制定的統一標準，給予補償。但是土地的市場平均價與補償收入存在巨大反差，而且現行征地補償標準是毫不考慮任何個案因素的一刀切做法，但問題恰恰相反，土地征收卻幾乎都是個案，各地社會經濟發展千差萬別，被征土地各有千秋，豈能套用同一標準？近些年，國家根據經濟社會發展水平不斷提高和深化社會主義市場經濟體制改革的要求，也將補償標準不斷提高，但事實已表明我國征地補償制度的固有缺陷，還存在許多與現行經濟發展不協調的地方，還遠未達到利用市場來進行合理的資源配置和利益分配。

此外，憲法對征收、征用概念剛剛區分，但相關系列法律法規還無法作出及時修改，滯后于現實的經濟生活，給地政管理和司法工作實踐帶來的很多困難。因此亟需我國學者分析現行征地補償制度利弊，加緊探討制定合理征地補償理論和創新征地補償制度，制定征地補償法。

（二）征地補償標準制定不合理

《土地管理法》第47條規定：“征收耕地的補償費，為該耕地被征收前3年平均產值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，最高不超過被征收前3年平均產值的15倍，二者總和不超過被征收前3年平均產值的30倍。”

年產值倍數法不能真正反映被征地所蘊涵的土地價值。從目前的補償標準看，年產值倍數法是以年產值為基數，而年產值僅反映了土地作為農業耕地的使用性質，僅反映了農作物品種、氣候變化和農技水平等農業產值的片面性，而且由于計算年產值的依據和方法的不同，往往引起年產值差異非常大，具有明顯的不確定性。

土地的價值是由土地用途、土地區位、農用地等級、產值、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平等許多因素決定的，不能用被征用前3年平均年產值簡單地來衡量。特別在市場經濟下，耕地利用方式多種多樣，年產值會隨之發生較大的變化，平均年產值是難以確定的。因此年產值倍數法與土地用途、土地區位和當地經濟發展水平等真正反映土地價值的因素關聯不大，往往導致農村腹地的征地補償高于城市邊緣的補償標準的不合理狀況。

（三）農村土地征收受償主體不合理

物權法規定土地的征收補償由集體分配決定，而且土地補償費、安置補助費由集體所有，地上附著物和青苗的補償費由農民個人所有。我認為不妥，土地補償費是對集體，而非個人，對個人的補償有可能落空。作為土地代償價值的土地補償費無法由作為集體成員的農民直接支配而留在集體經濟組織，出現類似其他集體財產人人所有，人人無權支配，人人不可獲利的現象，少數人以私利代替其他人利益，使征收補償制度不能得到有效實施。通常情況下，征地單位不會直接將該款直接支付給村民，而一般會與土地補償款一起直接支付給村民所在的村集體經濟組織，然后由村集體經濟組織按照已經確定的補償事項支付村民。

三、完善我國征地補償制度的幾點建議

（一）在憲法當中規定補償的原則

因為只有在憲法當中規定補償的原則，才能保證最廣大失地農民的根本利益，切身利益。在具體實施當中，再由法律如《土地管理法》制定實施辦法，結合有關部門對土地的價格做出重新估量，提高現行法中的補償標準，要考慮到過去法律當中指定的標準是和當時的背景以及生產力水平有很大聯系的。在安置補償費方面，尤為要重視它對農民的生活所起的作用。安置補償費如果不能公正地發放給農民，帶來的問題則不僅僅是一位農民的生存問題，而是整個社會的發展問題。另外，國家也要疏通好失地農民進城務工安家的渠道，他們已經沒有土地作為養老的保障，所以只有努力在城市當中獲得安定的生活才是他們最好的歸宿。

（二）建立科學合理的農用地征用補償標準

農村土地經營由于受生產資金、技術投入等因素的影響，土地集約利用程度差異很大，同一地塊中各經營戶之間土地年產值懸殊較大。生產已逐步由傳統農業過渡到現代農業，土地的年產值已不是一個固定的產值，目前的計算方法顯然已與這些現狀無法適應，因此對征地補償標準應采用更合理的方法。最低生活保障金是在綜合考慮農民基本生活需要，當地經濟發展狀況及地方財政承受能力等諸多因素的基礎上確定的一個適合當地的，較為科學且可行的生活補助標準。將現行征地補償測算基數改變為當地政府公布的最低生活保障金，根據不同的地類確定不同的補償倍數，并以政府文件的形式對外公布，提高補償標準的透明度。

（三）確定農民具有農村集體土地所有權主體地位

農村土地屬于集體所有制，而集體所有制的權利主體在法律上并不清晰。集體制消滅了成員的私人財產。因此，“集體財產”成為不可分解（現在流行的詞匯是“不可量化”）為個人私產的財產。它永遠歸抽象的“勞動人民集體”所有，但實際控制權向來落在集體代理人手上。

在征地過程中，村民委員會主任以集體所有權的代理人身份往往借用其權力損害農民的權益，為了其個人的利益往往接受較低的征地補償價格，甚至直接截留征地補償款。只有農村集體土地的產權明晰，明確農民具有農村集體土地所有權主體地位，才能真正實現對失地農民進行公平合理的征地補償。

（四）創新征地補償方式

目前我國在征地補償過程中往往只采用金錢補償這一種方式，而補償費往往不能立即到位，克扣現象也很嚴重。可借鑒日本、德國等國家的經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償或其他方式補償，而實物補償又可以采取宅地開發、工程代辦補償和替代地補償相結合的方式。這樣可以避免相對人在征地過程中只能獲得一次性補償，而不能在土地流轉過程中獲得持續的回報，從而有效保障和維護被征地農民的切身利益。

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作者簡介：延愛萍（1983- ），女，山東東營人，西北民族大學法學院碩士研究生，研究方向：法學。