論公共財政體制的改革

葉麒麟

摘要：實現基本公共服務均等化是緩解社會矛盾和解決民生問題的現實需要，是構建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經濟條件下公共服務型政府的首要職責。但是，由于目前存在著一些認識誤區，公共財政體制領域的改革成效不大，仍然存在著政府間財政的嚴重失衡問題，致使整個社會的基本公共服務均等化程度不高。因此，這就客觀要求我們擺脫現有的認識誤區，以實現基本公共服務均等化為目標，繼續改革和完善公共財政體制。

關鍵詞：基本公共服務均等化；公共財政體制；財政均衡；轉移支付

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0024－07

“基本公共服務均等化”是黨的十六屆五中全會提出的一個新的改革命題。十六屆六中全會又明確提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。因為逐步實現基本公共服務均等化，為全體社會成員提供大體均等的基本公共服務，是形成惠及全民公共服務體系的基礎，是體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾和解決民生問題的現實需要，是構建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經濟條件下公共服務型政府的首要職責。因此，實現基本公共服務均等化是公共財政體制改革的目標所在。也就是說，公共財政體制的改革必須要在基本公共服務均等化的訴求之下來進行。

一、基本公共服務均等化的內涵與度量

盡管基本公共服務均等化已經成為當前的熱點問題，但我國理論界并未就基本公共服務均等化的內涵達成統一的認識。從理論角度分析，即便在西方經濟學論著中也未發現有關公共服務均等化的系統論述。由于公共服務與公共行政、公共管理緊密相聯，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，基本公共服務是經濟問題，也是社會問題，同時又是政治問題。

(一)基本公共服務均等化的內涵

對于基本公共服務均等化的內涵，正如常修澤教授所指出的，可以從如下三個方面來理解：

1.全體公民享有基本公共服務的柳會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。

2.全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。

3.在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。社會成員的需求千差萬別。某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務教育學校上學，而是送到私立的學校就讀。這是完全可以的，應該尊重這些社會成員的選擇權。尊重人民的自由選擇權與尊重人民享有均等的基本公共服務的權利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務的框架之內，也應想方設法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務均等化搞成計劃經濟時代的“配給制”。

從上述可知，基本公共服務均等化是指在一個國家內，不同地區的居民都能夠享受到大體相同的基本公共服務，其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任，提供基本的公共產品和公共服務，并確保全體公民得到普遍平等的享受。一個比較理想的基本公共服務均等狀態，應該是不同區域之間、城鄉之間以及居民個人之間享受的基本公共服務水平一致。

(二)基本公共服務均等化的度量

隨著市場經濟改革的推進，基本公共服務均等化問題日益凸顯。從較為成功地實施分稅制財政體制的國家來看，基本公共服務均等化不僅符合“以人為本”的理念和構建社會主義和諧社會的基本要求，具有明顯的社會效益，而且具有較高的經濟效益。對于社會構成較為復雜、地區經濟發展水平差異較大的中國來說，基本公共服務均等化不僅有助于改善欠發達地區的公共服務狀況，而且有利于國家的長治久安。

既然基本公共服務均等化具有重大的社會經濟和政治意義，那就需要通過度量來反映和判定基本公共服務均等化的程度。但是基本公共服務均等化很難直接度量，通常是需要用地區間的財政均等化程度來表示基本公共服務均等化程度。從此意義上說，基本公共服務均等化更接近于財力均等化的概念。因為各個地區的居民所享受的公共產品主要由兩部分構成：—是由中央政府提供的全國性公共服務，從理論上講地域差別不大；一是各個地方政府提供的地方性公共服務，其供給水平由地方政府的財政能力決定。各地區政府財政能力的差異是導致不同地區基本公共服務水平均等化實現程度差異的根本原因。財政收入和支出是反映政府財政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均財政收支可以反映基本公共服務均等化程度。

按照布坎南的觀點，所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得均等的財政剩余，即每個人從公共服務中獲得的回報與其所承擔的稅負之差都相等。但由于公共服務的地域性特征以及人們對公共服務偏好的差異，完全實現基本公共服務水平均等化是不切實際的，即便是在財政均等化制度較完備、公共服務水平均等化程度相當高的國家，均等化也只是一個相對概念。在此意義上，我們在概念的使用上，更愿意用“財政均衡”取代“財政均等”。也因為如此。基本公共服務水平均等化也就不能單純地用不同地區居民所獲取的公共產品數量或者質量來衡量，還要考慮其所承擔的稅負。當然，布坎南對財政均等的論述所強調的只是橫向的財政均衡問題。然而，基本公共服務均等化的實現不僅涉及到橫向的財政均衡問題，而且還涉及到縱向的財政均衡問題。當中央政府與地方政府，或者上下級政府之間事權與財權不對稱時，就會產生縱向財政不均等。無論是中央政府的事權大于財權，還是地方政府所承擔的支出責任大于財政收入，都有可能影響基本公共服務水平均等化的實現。因此，需要中央政府將其一部分“結構性剩余”(收入與支出之差)，用于轉移支付，以彌補地方政府的“結構性赤字”。

二、我國基本公共服務均等化的現狀

目前我國GDP已經達到20萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍，堪稱世界經濟奇跡。GDP的快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。與此同時，也要看到人們在各方面的差距也隨之拉大，整個社會的基本公共服務均等化程度低。而基本公共服務均等化是通過財政均衡來度量的。從此意義上說，基本公共服務均等化程度低集中體現在財政的不均衡現象之上。而財政不均衡主要包括縱向的財政不均衡和橫向的財政不均衡。

(一)縱向的財政不均衡

縱向財政不均衡主要體現在各級政府間的稅收(包括稅權)的分配、支出責任的劃分，以及政府間的轉移支付制度上。縱向財政是否均衡的準則是各級政府支出和收入是否基本相等。而衡量縱向財政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府級次中，其收支占全部政府收支的比重。具體而言，考察縱向財政均衡