反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)與司法機構(gòu)對接問題初探

韓志紅　李　極

摘要：反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)對接問題既是憲政問題，也是經(jīng)濟法實施的重大理論和實踐問題。美國聯(lián)邦反壟斷法的實施，實行聯(lián)邦和州兩級政府執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制。中國將反壟斷執(zhí)法權(quán)作為中央事權(quán)，按照中國現(xiàn)行行政訴訟管轄的規(guī)定，反壟斷行政訴訟的司法管轄權(quán)卻是在地方法院，明顯存在不對接的問題。我國應(yīng)當借鑒美國的做法，建立中央法院系統(tǒng)，時屬于中央事權(quán)的執(zhí)法活動，納入中央法院系統(tǒng)司法。以促進法制的統(tǒng)一和司法公正，實現(xiàn)社會正義，提高執(zhí)法效果和效率。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；政府執(zhí)法；法院司法；權(quán)力制衡

中圖分類號；D912.29文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0094－07

關(guān)于反壟斷執(zhí)法和司法機構(gòu)的設(shè)置，我國學(xué)者的研究大多是集中在前者，并主要從橫向結(jié)構(gòu)進行研究，即討論是在現(xiàn)有機構(gòu)(國家商務(wù)部、國家工商總局、國家發(fā)展和改革委員會)中指定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，還是應(yīng)當單獨創(chuàng)設(shè)專門的執(zhí)法機構(gòu)?如果是統(tǒng)一到一個部門，究竟應(yīng)當統(tǒng)一到哪個部門等問題上，很少有人對反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)對接問題進行研究，對反壟斷司法機構(gòu)設(shè)置研究的就更少。筆者認為，反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)對接問題直接關(guān)系到法制的統(tǒng)一和司法公正，關(guān)系到社會正義、提高執(zhí)法效果和效率的問題，有必要專門進行研究。

一、現(xiàn)行規(guī)定及其反思

反壟斷執(zhí)法是一項專業(yè)性很強的工作，為便于嚴格統(tǒng)一執(zhí)法，同時考慮到建立、健全全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的需要，我國反壟斷法將反壟斷執(zhí)法作為中央事權(quán)，只有國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的部門依據(jù)反壟斷法享有反壟斷執(zhí)法的權(quán)限。我國《反壟斷法》第10條規(guī)定：“國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機構(gòu)(以下統(tǒng)稱國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu))依照本法規(guī)定，負責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。”目前我國商務(wù)部、國家工商管理總局、國家發(fā)展和改革委員會分別有反壟斷的執(zhí)法權(quán)。這說明我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不是按照現(xiàn)有的五級政府(即中央，省、自治區(qū)、直轄市，省級市，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的政府層級設(shè)置。同時，考慮到所有的壟斷案件都由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)親自處理負擔(dān)太重，因此，反壟斷法第10條規(guī)定：“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機構(gòu)，依照本法規(guī)定負責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。”

中國實行一級多層次的立法體制，立法權(quán)高度集中于中央，而執(zhí)法體制則是多級政府執(zhí)法，以基層(區(qū)縣政府)為主。我國的執(zhí)法管轄基本是按行政隸屬關(guān)系和屬地原則進行劃分的。《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”中央政府的主管部門僅負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)執(zhí)法工作，地方政府實際執(zhí)法并承擔(dān)法律責(zé)任，即實行屬地原則的執(zhí)法體制。我國《憲法》第110條規(guī)定：地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。按照中國目前中央政府與地方政府的關(guān)系，地方政府作為中央政府的“代理人”，執(zhí)行中央政府的法律被認為是天經(jīng)地義。但是反壟斷法的實施成為了一個鮮明的例外：即由中央政府立法，由中央政府職能機構(gòu)進行行政執(zhí)法。

由國務(wù)院執(zhí)法機構(gòu)行政執(zhí)法自然引申出的第一個問題是：由哪一級人民法院對原告向國家執(zhí)法機構(gòu)提起行政訴訟的案件進行司法?因為中國沒有中央法院系統(tǒng)，因此，根據(jù)我國行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過去一直是北京市高中級法院承擔(dān)著國務(wù)院部委涉訴行政案件的審理工作。也就是說，類似的問題，以往的做法是由北京市中級法院為一審法院，北京市高級法院為二審法院。但是，由地方法院審理中央政府為被告案件的依據(jù)何在，似乎沒有學(xué)者提出過這樣的質(zhì)疑。中國是一個中央集權(quán)模型(非地方分權(quán)模型)的單一制國家，是一個統(tǒng)一完整的政治實體，地方政府隸屬中央，因此，事實上，地方政府成為中央政府在地方的代理機構(gòu)，或者是中央政府的派出機構(gòu)，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我國憲法并沒有規(guī)定，地方各級法院對上一級法院負責(zé)并報告工作。全國地方各級法院都服從最高人民法院。

筆者對此的質(zhì)疑在于：北京市高中級法院審理國務(wù)院部委涉訴行政案件，需要對誰負責(zé)?眾所周知，中國根據(jù)自己的國情實行一院制的政治制度。人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，行使國家權(quán)力。我國憲法第3條規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。”這句話下面這樣說可能更準確：各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都是由同級人民代表大會產(chǎn)生，對同級人民代表大會負責(zé)，受同級人民代表大會監(jiān)督。

北京市高中級法院應(yīng)當是北京市人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責(zé)，在我國，包括地方法院在內(nèi)的各級法院，作為法律關(guān)系主體與同級人民代表大會是一對法律關(guān)系。法律關(guān)系是一種對立統(tǒng)一關(guān)系。就像婚姻關(guān)系中的男女，二者是婚姻關(guān)系的當事人，既相互對立又相互統(tǒng)一，互為權(quán)利義務(wù)(公權(quán)主體還有權(quán)力制衡關(guān)系，下同)，法院應(yīng)當也不例外。而北京市高中級法院審理國務(wù)院部委涉訴行政案件，似乎應(yīng)當是直接對全國人民代表大會負責(zé)了。而全國人民代表大會與北京市高中級法院是一種什么關(guān)系呢?如果說，北京市高中級法院與北京市人民代表大會是一種“實的”法律關(guān)系。全國人民代表大會與北京市高、中級法院是否可以說是一種“虛的”法律關(guān)系呢?

第二個問題是：國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)的有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，由哪一級人民法院對原告向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機構(gòu)提起行政訴訟的案件進行司法?如果根據(jù)我國行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，應(yīng)當由當?shù)氐母咧屑壏ㄔ撼袚?dān)涉訴行政案件的審理工作。那么，如果被告是當?shù)氐氖〖壵畧?zhí)法部門，是否會遇到地方保護主義的問題呢?

最高人民法院2007年12月17日通過的《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，有一個突破性的規(guī)定，就是對部分行政案件進行異地管轄審理。最高人民法院意圖通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為行政案件依法獨立公正審理提供制度保障。我國地方法院的人、財、物諸方面都依賴于本地同級政府，在審理以當?shù)卣疄楸桓娴男姓讣r難免心存顧慮，產(chǎn)生立案難、審理難、執(zhí)行難的問題。可以說，行政案件異地審理，是想為民告官提供—個相對意義上的起點公平。

有人說，中國的法院都是“地方”法院，惟一一個全國法院(最高法院)實際上已退出司法裁判領(lǐng)域，成為了一個司法政策法院。而有人進一步認為，地方的法院是中華人民共和國在地方設(shè)立的法院，而不是“地方”法院。這話聽上去耐人尋味。因為。我國法院

設(shè)置存在嚴重的地方化問題。所謂法院的地方化。是指法院在機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費來源、法官產(chǎn)生等方面只屬于地方、不屬于中央的一種司法體制模式。焦洪昌指出法院地方化的四個方面的問題：第一，機構(gòu)設(shè)置的地方化；第二，隸屬關(guān)系的地方化；第三，法官的地方化；第四，經(jīng)費來源的地方化。在這種情況下，仍然說地方的法院是中華人民共和國在地方設(shè)立的法院，真的是一種“幽默”了。

法院機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、法官、經(jīng)費來源的四個地方化，明顯反映出法院與地方有權(quán)機關(guān)形成事實上的法律關(guān)系，地方法院受地方有權(quán)機關(guān)的剛性制約不可避免，出現(xiàn)地方保護主義成為必然。法院的地方化，使地方保護主義泛濫，破壞了國家司法的統(tǒng)一，褻瀆了法律的尊嚴，加大了執(zhí)法的難度，產(chǎn)生了司法腐敗，可謂弊端重重。

為防止反壟斷法實施出現(xiàn)地方保護主義的問題。是否被告是當?shù)氐氖〖壵畧?zhí)法部門，都要異地審理?實際上。異地審理制度僅僅是一種權(quán)宜之計，不是治本之策。異地審理制度同樣存在審理法院對誰負責(zé)的問題，都對中央政府負責(zé)?但是中央政府又對地方法院的人財物不負責(zé)任；或者是由北京市高中級法院進行審理。因為反壟斷地方執(zhí)法屬于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)執(zhí)法，因此，從理論上說是可以視為國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為被告的。但是，又遇到前面的問題了：由地方法院審理中央政府為被告案件的依據(jù)何在呢?同樣存在虛實兩種法律關(guān)系并行、讓地方法院無所適從的問題。

二、借鑒美國聯(lián)邦反壟斷法的實施體制

如何解決上述的問題?筆者認為，美國的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。美國聯(lián)邦反壟斷法的實施，實行聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制，即聯(lián)邦一級司法，聯(lián)邦和州兩級執(zhí)法。也就是說，聯(lián)邦法院系統(tǒng)審理違反聯(lián)邦反壟斷法的案件，各州和聯(lián)邦政府可以對違反聯(lián)邦反壟斷法的行為向聯(lián)邦法院提起訴訟。

美國聯(lián)邦反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)從橫向說包含兩個層面：司法部反托拉斯司和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會；從縱向說也包含兩個層級：聯(lián)邦司法部和州總檢察長。通過司法部反托拉斯司提起民事訴訟和刑事訴訟；通過聯(lián)邦貿(mào)易委員會直接進行裁決或提起民事訴訟，但不能提起刑事訴訟；州總檢察長可以代表州內(nèi)自然人的利益，執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法，向?qū)Ρ桓嬗兴痉ü茌牂?quán)的美國區(qū)法院提起民事訴訟。美國《謝爾曼法》第4條規(guī)定：授權(quán)美國區(qū)法院司法管轄權(quán)，以防止、限制違反本法；各區(qū)的檢察官，依司法部長的指示，在其各自區(qū)內(nèi)提起衡平訴訟，以防止和限制違反本法行為。美國《克萊頓法》規(guī)定：州司法長作為政府監(jiān)護人，代表其州內(nèi)自然人的利益，可以本州的名義，向?qū)Ρ桓嬗兴痉ü茌牂?quán)的美國區(qū)法院提起民事訴訟，以確保其自然人因他人違反謝爾曼法所遭受的金錢救濟。這兩條法律，一方面明確規(guī)定了聯(lián)邦法院對違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權(quán)，同時說明各州對違反該法行為的起訴權(quán)。

關(guān)于聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系，《克萊頓法》規(guī)定：美國政府如果提起反托拉斯訴訟，要立即向州司法長發(fā)出書面通知。為支持州司法長依據(jù)本法提起訴訟，美國司法部長應(yīng)州司法長的要求，在法律準許的范圍內(nèi)，有效地提供同該訴訟實際或潛在原因相關(guān)的調(diào)查性文件及其他材料。所以，1998年美國司法部部長和19個州的總檢察官聯(lián)合對微軟公司提出反壟斷訴訟事件，這樣的案例在美國并不奇怪。

聯(lián)邦法院對違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權(quán)，美國聯(lián)邦政府和各州對違反該法行為可以向聯(lián)邦法院起訴。筆者將其概括為聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制，即聯(lián)邦一級司法，聯(lián)邦和州兩級政府執(zhí)法。

美國實行檢司合一的體制，司法部屬于行政機關(guān)，隸屬于美國總統(tǒng)，其聯(lián)邦反壟斷的實施，可以實行聯(lián)邦一級司法，因為其聯(lián)邦法院自成系統(tǒng)(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院三級法院)。其聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法實行聯(lián)邦和州兩級的執(zhí)法體制是因為聯(lián)邦制的美國有三級政府，即聯(lián)邦政府、州政府和市政府。三級政府的事權(quán)分工明確，聯(lián)邦政府和州政府、地方政府分別是按照不同的事項作為不同范圍居民的代表出現(xiàn)。類似這樣的案件出現(xiàn)在中國，按現(xiàn)行反壟斷法的規(guī)定，由中央政府執(zhí)法機構(gòu)管轄，因為中國是單一制的國家，中央政府可以直接代表全體國民，因此似乎不需要像微軟案件一樣的共同訴訟。但各地消費者的損失如何計算，中央政府是否可以代表的了全體國民，似乎沒有人認為是問題，實際這恰恰是一個問題。因為，反壟斷執(zhí)法和司法目的是要維護公平競爭的市場秩序，追究違法者對市場秩序破壞的法律責(zé)任，補償經(jīng)營者和消費者因此受到的損失。而受到損害的經(jīng)營者和消費者是不特定的人，分散于全國各地，由地方政府代表地方居民的好處顯而易見。

聯(lián)邦反壟斷法實行聯(lián)邦一級司法的原因可能是多方面的，我們不打算多加論證。美國是聯(lián)邦制國家，有聯(lián)邦政府和州政府、地方政府三級政府的存在。聯(lián)邦制國家的主要特點是：聯(lián)邦和其組成單位分別有自己的憲法和法律制度以及各自的國家機關(guān)體系。聯(lián)邦的組成單位先于聯(lián)邦而存在，聯(lián)邦的權(quán)力源于各成員的讓與。聯(lián)邦制決定了美國聯(lián)邦和州政府、地方政府都有獨立的立法權(quán)。三級政府的事權(quán)范圍非常明確，哪一級政府管轄的事情，就由哪一級政府來立法，哪一級政府執(zhí)法。聯(lián)邦和州政府對于需要在地方的執(zhí)法活動，會設(shè)置派出機構(gòu)到基層執(zhí)法。地方政府的執(zhí)法活動一般只是負責(zé)地方議會制定出來的法律。美國有兩套法院組織系統(tǒng)，分為聯(lián)邦和州法院組織系統(tǒng)和法律體系。聯(lián)邦法院負責(zé)實施聯(lián)邦法律，各州法院負責(zé)實施本州的法律。聯(lián)邦法院(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院)負責(zé)實施聯(lián)邦法律，各州法院負責(zé)實施本州的法律。也就是說，違反美國聯(lián)邦立法的案件由聯(lián)邦法院審理。這樣，美國的立法、政府執(zhí)法和司法實現(xiàn)了在層級上的高度一致性。這樣的一致性，使得立法機構(gòu)可以對執(zhí)法部門和司法部門進行直接的監(jiān)督和制約，立法機構(gòu)直接享有對執(zhí)法、司法機構(gòu)的人事任免權(quán)和財政經(jīng)費的撥款決定權(quán)，保證了執(zhí)法、司法機關(guān)及公務(wù)人員的權(quán)、責(zé)、利的緊密銜接。

聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制的最大好處，是不會出現(xiàn)地方保護主義的窘困，有利于實現(xiàn)法制的統(tǒng)一和司法公正，實現(xiàn)社會正義，提高執(zhí)法效果和效率。

雖然美國反壟斷法的實施是司法模式，中國是行政模式，但是都實行司法最終裁決原則，因此，我們可以學(xué)習(xí)和借鑒美國的做法。具體說來，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)的反壟斷執(zhí)法，相對人不服，應(yīng)當向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔(dān)涉訴行政案件的審理工作。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)的有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，相對^不服。也應(yīng)當向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔(dān)涉訴行政案件的審理工作。

借鑒美國模式，結(jié)合中國的情況，我國應(yīng)當建立獨立的強大的中央法院系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設(shè)國家最高法院、國家上訴法院和國家地區(qū)法院。最高法院可以仍

然設(shè)在首都被京；上訴法院可以分片設(shè)置，如設(shè)置東北、西北、華北、華東、中南和西南上訴法院，或者建立屬于中央法院系統(tǒng)的巡回法院；國家地區(qū)法院設(shè)在中心城市，一個省、自治區(qū)可以設(shè)幾個地區(qū)法院，其經(jīng)費由中央財政撥款，法官由中央任免。中央法院系統(tǒng)直接向國家立法機構(gòu)負責(zé)，獨立行使審判權(quán)。目前的地方法院應(yīng)當繼續(xù)保留，但是審理案件的范圍將大大縮小。

三、我國建立中央法院系統(tǒng)的基本依據(jù)和意義

(一)基本依據(jù)

基本依據(jù)之一是法律關(guān)系中的當事人理論。

徐國棟認為，法律制造了各種各樣的身份，每一種身份的制造都是一種正負的對比。身份總是對偶存在的，法律只能制造一對身份，不可能制造一種身份。法院應(yīng)當也不例外。各級法院，作為法律關(guān)系主體應(yīng)當與另一法律關(guān)系主體形成一對法律關(guān)系。法院作為司法機構(gòu)，與立法機構(gòu)是對偶存在的。執(zhí)法者、司法者和立法者應(yīng)當是一種對立統(tǒng)一關(guān)系。中央立法、中央政府執(zhí)法，中央法院系統(tǒng)司法，執(zhí)法者與司法者直接對立法者負責(zé)，互為權(quán)利義務(wù)，形成權(quán)力之間的相互制衡，才是法治社會的正確選擇。

毛澤東講過，對立統(tǒng)一規(guī)律是宇宙的根本規(guī)律，不論在自然界、人類社會和人們的思想中都是普遍存在的。矛盾著的對立面又統(tǒng)一、又斗爭，由此推動事物的運動和變化。而遵循此規(guī)律的前提是按照一定的理念、價值觀和一定的規(guī)則，安排恰當?shù)碾p方當事人，讓當事人之間形成一種對立統(tǒng)—關(guān)系。如果當事人錯位運行，就是體制出現(xiàn)了問題。

我國存在的問題：

第一，是執(zhí)法者、司法者不直接對立法者負責(zé)。劉軍寧指出，長期以來，中國的政府管理體制是對政府負責(zé)的，而不是對代議機關(guān)負責(zé)的。其機構(gòu)設(shè)置與運行方式是完全獨立于代議機關(guān)的。政府被看成是用來獨立行使權(quán)力，管制統(tǒng)治民眾的。而其內(nèi)部的各部門之間互相爭奪權(quán)力，動用各種手段爭奪處罰權(quán)、強制權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)，對責(zé)任卻你推我讓，并千方百計地利用自己的行政特權(quán)為個人與部門留出不負責(zé)任、不受監(jiān)督的責(zé)任飛地。行政部門只對自己負責(zé)，完全擺脫了對代議機關(guān)所負的責(zé)任。從而為通向“任性”的、無限權(quán)力的、不負責(zé)任的政府鋪平了道路。

第二，是當事人的錯位運行。在我國，立法是中央政府的權(quán)力，執(zhí)法、司法是地方的義務(wù)，執(zhí)法者和司法者與立法者沒有現(xiàn)實的法律關(guān)系；而與地方政府有直接的制約關(guān)系，而地方政府又不是立法者。國家的立法得不到很好的實施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法主體的錯位運行，是我國法律實施中的一個不容忽視的問題。當然，形成這種局面并不是偶然的，畢竟我國目前政治運行的體制不是按照法治國家的理念建立起來的。中國憲法規(guī)定實行依法治國的戰(zhàn)略至今不到十年，究竟如何實現(xiàn)法治國家還有許多問題沒有厘清。

法哲學(xué)的觀點是：法對人們行為的規(guī)范。主要就是依靠當事人之間的利益抗衡，即“他律”來實現(xiàn)。從國外的情況看，監(jiān)督執(zhí)法、司法的另一方當事人來自作為代議機關(guān)的“權(quán)力機關(guān)”，即立法機構(gòu)。

謝暉在《論法律關(guān)系》一文中提出過本源性社會關(guān)系和調(diào)整性社會關(guān)系。他的說法是：把由人的本質(zhì)直接決定下所產(chǎn)生的社會關(guān)系稱為“本源性社會關(guān)系”，即本源于人的本質(zhì)而產(chǎn)生的社會關(guān)系。所謂調(diào)整性社會關(guān)系，是指在通過一定規(guī)則而對本源性社會關(guān)系調(diào)整基礎(chǔ)上形成的新型的有利于本源性社會關(guān)系進一步展開的人類交往關(guān)系。本源性社會關(guān)系包括物質(zhì)關(guān)系、政治關(guān)系和文化關(guān)系等；調(diào)整性社會關(guān)系包括法律關(guān)系、道德關(guān)系和宗教關(guān)系等。謝暉特別強調(diào)調(diào)整性社會關(guān)系，是在通過一定規(guī)則而對本源性社會關(guān)系調(diào)整基礎(chǔ)上形成的新型的人類交往關(guān)系。也就是說，規(guī)則的不同會導(dǎo)致法律關(guān)系的不同。傳統(tǒng)計劃體制和高度集權(quán)的政治體制產(chǎn)生了我國傳統(tǒng)的立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)之間的法律關(guān)系；市場經(jīng)濟、民主政治和法治社會規(guī)則要求新型的三者關(guān)系。因為一定的規(guī)則調(diào)整是調(diào)整性社會關(guān)系產(chǎn)生的前提，調(diào)整性社會關(guān)系是規(guī)則指令的產(chǎn)物，因此，規(guī)則是至關(guān)重要的因素。謝暉認為，調(diào)整性社會關(guān)系不是本源性社會關(guān)系的簡單復(fù)寫，而是一種經(jīng)過重新加工的、十分精致的社會關(guān)系。我國需要在法治國家的目標下建立新的規(guī)則。然后重構(gòu)立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)的法律關(guān)系。

提出上述意見的基本依據(jù)之二是法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的對應(yīng)理論。

謝暉認為，法律關(guān)系是主體因為一定利益需要而交往形成的社會關(guān)系被納入國家法律規(guī)范體系后所形成的以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系。法律關(guān)系以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容。可以說，法律的全部要旨，在于按何種原則、何種方式對權(quán)利和義務(wù)進行分配；而法律關(guān)系的全部要旨，在于依法分析法律所調(diào)整的社會關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)和存在的狀況。

我國現(xiàn)在的情況是：在立法上，實行一級多層次的立法體制，立法權(quán)高度集中于中央，但執(zhí)法和司法主要是地方的事情，由此產(chǎn)生了中央與地方的一種只有義務(wù)沒有權(quán)利的“虛的”法律關(guān)系；我國執(zhí)法和司法機構(gòu)完全是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，在行政事務(wù)上由當?shù)攸h政機構(gòu)管理，執(zhí)法機構(gòu)和法院的^，財物完全受制于地方有權(quán)機關(guān)，由此產(chǎn)生了與地方權(quán)力機構(gòu)之間既有權(quán)利又有義務(wù)的“實的”法律關(guān)系。兩種法律關(guān)系并存：比較而言，前一種關(guān)系雖然是地方執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)執(zhí)法和司法的依據(jù)，但是沒有形成對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者說地方政府只有義務(wù)沒有權(quán)利；后一種關(guān)系倒是一種實實在在的對應(yīng)性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。謝暉認為，權(quán)利和義務(wù)作為法律關(guān)系的內(nèi)容，表現(xiàn)為任何一種法律關(guān)系都是既包含了權(quán)利在其中，亦包含了義務(wù)在其中的社會關(guān)系。所謂純粹的“單務(wù)法律關(guān)系”事實上是很少見的。

北京市高中級法院審理國務(wù)院部委涉訴行政案件應(yīng)當是對作為全國人大的立法機構(gòu)負責(zé)。但是包括北京市高中級法院在內(nèi)的各級地方法院，實際已經(jīng)是“地方性”法院。與作為全國人大的立法機構(gòu)沒有對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，也沒有權(quán)力制衡關(guān)系。

筆者認為，法治國家的基本做法，簡單地說，是正確地理解社會各種現(xiàn)存的關(guān)系，然后，按照一定的理念和價值觀及其規(guī)則，安排法律關(guān)系的雙方當事人及其權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)。應(yīng)當讓當事人之間形成權(quán)利義務(wù)對應(yīng)的關(guān)系，相互制約，才能保障社會的正常發(fā)展。只有義務(wù)沒有權(quán)利，不屬于法律關(guān)系，因而也很難實現(xiàn)法治國家的目標。

(二)意義

我國的反壟斷法實施實行中央一級司法，多級執(zhí)法的體制，有利于改變現(xiàn)存司法和執(zhí)法縱向結(jié)構(gòu)不合理的問題，促進法制的統(tǒng)一和司法公正，提高反壟斷法的實施效果。

首先，能夠有效防止地方保護主義，保證法制的統(tǒng)一。作為地方政府，出于地方利益的考慮，很難成為全社會公共利益的代表。只有一個超越地方利益的“裁決者”。才能維護全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序，實現(xiàn)全社會整體利益。我國現(xiàn)今地方法院與地方有權(quán)機關(guān)的關(guān)系，使得地方法院難以有效地實施反壟斷法。反壟斷法實施實行中央一級司法，可以從根本上革除地方保護主義的弊端，保證法制的統(tǒng)一。

其次，有利于維護好經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。地方政府作為地方居民利益的代表，能夠了解地方居民因為壟斷行為帶來的損害，因此，實行兩級甚至多級的執(zhí)法體制，可以有效地維護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，使得壟斷者對自己的壟斷行為付出應(yīng)當付出的代價。

最后，可以實現(xiàn)立法者對執(zhí)法者和司法者的監(jiān)督和制約。涉嫌壟斷的經(jīng)營者，對反壟斷執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法不服，可以向中央法院上訴，而中央法院審理涉及國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的案件，符合權(quán)力制約權(quán)力的需要。中央法院，直接由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負責(zé)。反壟斷執(zhí)法作為中央事權(quán)，反壟斷司法也是中央事權(quán)，使司法直接受立法的制約，保證法律得到正確的實施。

結(jié)語

“徒法不足以自行”，離開了有效的執(zhí)法和公正的司法，再完美的法律都不能得到貫徹執(zhí)行，但邏輯起點是執(zhí)法、司法本身結(jié)構(gòu)和運作機制是正常、正確的。在我國，執(zhí)法、司法者與立法者沒有實現(xiàn)真正的權(quán)力互相制衡關(guān)系，法律得不到很好的實施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法關(guān)系的錯位運行，是我國法律實施中一個尚沒有引起足夠重視的問題。我們認為，只有立法、執(zhí)法、司法機構(gòu)之間在一定的規(guī)則下，形成正確的權(quán)力制衡關(guān)系。才能保證法的實施和實現(xiàn)。

責(zé)任編輯懿勤