利益集團、政府類型與經濟繁榮

柳建文

摘要：奧爾森從集體行動的角度出發，認為國家和政府的興起并非由于社會成員任何形式的契約協定或自愿交易，而是強權者理性且自私的產物。保護產權和契約的制度設計和政策安排也是出于統治者自利的刺激和需求。為防止統治者或利益集團侵犯個人權利和過度掠奪社會財富，一是需要穩固的民主體制，二是需要建立“強化市場型政府”，這是促進經濟增長和保障國家繁榮的政治條件。

關鍵詞：奧爾森；國家起源；利益集團；政府類型；國家理論

中圖分類號：F124文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0050－06

國家的盛衰興亡是政治學和歷史學的古老話題，在此問題上產生過諸多理論和演繹。新政治經濟學中，美國經濟學家曼瑟·奧爾森(MancHr olson，1932－1998)從集團理論出發，對這個老話題給出了頗具新意的解釋，形成了獨具特色的國家理論。

一、國家起源的集團分析

在國家起源問題上，契約論有著悠久的歷史。早期的霍布斯、盧梭等認為，國家是人們為擺脫“一切人反對一切人”的自然狀態而主動訂立契約的產物。近期以諾斯為代表的新制度經濟學則將國家視為一種“實現帕累托最優資源配置的機構，其存在會減少人數眾多時獲取個人關于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本。”契約論不考慮權力因素，它的前提是權力的平均分配，國家的產生則是人們為節約交易成本自下而上達成一致的結果。奧爾森認為，國家或政府的存在是為了謀求不能通過純粹個人行動來增進的那一部分利益，由政府所提供的國防、社會經濟秩序乃至環境保護等集體利益是一種純公共物品，無論是否為此作過貢獻，集體成員都能自動分享這些利益。因此，理性的個人都會采取“搭便車”的策略，拒絕為集體利益花費任何成本，并且個人所作出的貢獻愈大，其自愿行動的可能性將愈小。理論上講，除了某些足夠小的集團能夠通過一個或多個成員自發的和理性的行動提供給自己一定量的集體物品外，社會成員很難通過談判達成集體行動的一致，特別是對于人數眾多的大型集團。因此，期望全體社會成員一致同意達成契約是不現實的，很難想象社會中能自發產生契約式的政府。奧爾森認為，面對理性的個人，只有采取“選擇性激勵”手段才有可能使得集體物品得以提供。歷史上看，統治者往往利用手中的權力界定產權，榨取收入。“很容易想象，政府是為了滿足社會的某種需要，或者協調打獵和收集食物的活動而從原始無政府的狀態中產生出來，但同樣很容易想象的是，在國家起源的背后。掩藏著一種分配上的動機。”因此，在分析國家的起源時，需要引入權力因素，這是一種“選擇性激勵”，正是基于利益的刺激，“國家”這種集體物品才得以提供。

從集團理論出發，奧爾森頗具新意地將最初創建國家的功勞歸于“匪幫”。最初的原始部落一般由50到100人組成，作為小集團，部落內的和平秩序可以通過自發、自愿的協商來實現。隨著人口規模不斷擴大，和平與秩序這種公共物品的維護成本變得很高，搭便車幾乎成為所有人的理性選擇，社會秩序無法實現。因此，無政府狀態是集體行動失敗的產物。在無政府狀態下，組織起強大的武裝力量進行暴力掠奪無疑是謀生的一種有效手段，于是社會上“流寇”四起。然而，流寇無組織的競相掠奪使人民逐漸失去生產的積極性，流寇所能掠獲的財富也越來越少。理性的匪幫首領很快發現，只有壟斷一塊地盤上的掠奪權才能杜絕這種惡性競爭，于是他將其他匪幫趕出此地，以控制這塊地盤上的掠奪活動。當流寇定居下來，變成統治一方的“坐寇”時，其利益機制也發生變化，從“狹隘利益”(narrow interest)向“共容利益”(encompassing interest)轉變。“狹隘利益”意味著某一集團總是企圖通過損害社會利益來提高自身利益；“共容利益”則意味著該集團的自身利益與社會繁榮密切相關，因此注意減少對社會利益的危害。奧爾森認為，流寇只有狹隘利益，以掠奪、破壞為生，但當其變為坐寇時，便擁有了共容利益。為了能持續進行掠奪，其首先會減少攫取的份額，因為“普通人創造的收益越多，那么他們能夠攫取的好處就越多。—個穩定的定居的匪幫，總是攫取普通^產出的一小部分作為其穩定的稅源，保持普通人進行生產活動的動力”。其次，共容利益的重要意義在于它會促使固定匪幫為人們提供良好的社會秩序和產權保障等公共物品。此類公共物品可以有效刺激生產。可使匪幫獲得更多的利益回報。“流動的匪幫意味著無政府狀態。而用政府來取代無政府狀態就會帶來產量的巨大增加。”由于從無政府狀態擺脫出來的收益巨大。人們也傾向于接受“坐寇”持續的、有限度的掠奪。所以，國家和政府的興起不是由于任何形式的社會契約或自愿交易，而是那些“匪幫”理性自私的成果。同時，國家對交易和產權的保護也僅是它的派生結果。在這里，奧爾森的國家起源論和霍布斯、諾斯等人有著明顯差別。霍布斯的出發點是契約主義，是從個體之間的自由契約中推導出國家；諾斯也是從個人對產權保護的需求而引申出國家；奧爾森的出發點則是統治者的利益，是自上而下的國家權力。國家、政府或統治者僅僅是為了能夠長期征得最大的稅收，才采取有利于產權保護和契約執行的政策。從英國近代發展史看，“國家的作用并不產生于契約的性質，而產生于壟斷契約的強制執行有可能帶來豐厚的收益，正是可能的收益驅使皇家法庭把強制執行的壟斷權力弄到自己手中”。這是奧爾森國家起源論的有效佐證。

二、國家興衰的體制原因

分析國家的起源是為了解釋國家間的貧富差異。歷史上看，當需要在國家(可能具有專制性和剝削性)與無政府之間做出選擇時，人們均選擇了前者。奧爾森認為，固定匪幫的持續掠奪比無政府狀態要好。“無政府狀態被專制政府所取代時，經濟的效果會得到改善。這只看不見的手——或許我們應該把它叫左手——在共容利益指引下使用權力，其后果至少在某種程度上與社會利益是一致的，即使其實現了公共物品的供應，也不是基于善良的愿望去做的。”依據這樣的邏輯，只要存在共容利益，即便君主專制國家，統治者也會從長計議，保護個人權利，尋找最優稅率征稅，而不會采取竭澤而漁的掠奪政策，以保證其利益的長期最大化。從國家起源論出發，奧爾森強調了狹隘利益和共容利益在權力邏輯上的巨大差異。對于前者而言，他們不會或很少考慮社會利益，對于后者而言，意義則完全不同。“當我們從什么是對繁榮最有利的因素轉到什么是對繁榮最不利的因素時，人們比較一致的看法是：當存在激勵因素促使人們去攫取而不是創造，也就是從掠奪而不是從生產或互利的行為中獲得更多收益的時候，那么，社會就將陷入低谷。”這對理解專制國家與民主國家的經濟績效有著重要意義。在專制體制下，一個穩定的統治者也會具有共容利益，從而限制自己的掠奪行為，甚至提供一些必要的公共物品，但其目的僅是為擴大自己從社會中攫

取的純收益量。我們知道，高投資率可使一國經濟產生最大化的效益，但人們投資的前提是確信他們的資本不會受到侵犯，如果人們對此持懷疑態度，無疑會減少投資，繼而減少專制者的稅收所得。因此，眼光長遠的專制者總是試圖讓人民相信他們的資本會永遠得到保護。但問題在于專制者往往面臨權力繼承的危機，也即未來能否繼續執掌權力的不確定性，無論一個專制者眼光多么長遠，他極易采取一些短視的行為，只關心自己掌權時的收益，專制體制下的臣民總是面臨著資本被剝奪的風險，這無疑會降低社會儲蓄與投資總量。“當一位獨裁者預期任職期很短時，沒收那些在他的任期內所應交納的稅少于其總價值的資產，當然對他更有利。獨裁政體中的這種動力加之繼承權的內在不確定性就意味著任何獨裁制幾乎不會維持良好的經濟運行多于一代以上。”一方面，由于專制者不受任何權力的制約，他的承諾也是不可靠的。“獨裁權力意味著這個社會中不可能有任何使獨裁者不能制服的法官或其他權力資源。由于這一點及任何獨裁者因為權力的動搖或不能繼承而有可能會目光短淺，獨裁者的許諾從來都不會讓人完全相信。”歷史上專制者沒收財產、拒絕支付債務以及強迫貨幣貶值以謀私利的例子可謂數不勝數，而只要專制者預期的執政時間足夠短，這些可能性就都可以實現其利益。此時，專制者的激勵動機恰如“流寇”，掠奪無度，竭澤而漁，從而破壞經濟的發展。

奧爾森認為，民主雖然不是促進投資和增長的唯一手段，但能夠保護對經濟增長至關重要的財產和契約權利，需要持久的民主制度。民主制度本質上要求對個人權利的保護，恰與經濟增長所需要的對產權和契約的尊重相一致。“使個體擁有最大限度的經濟發展權利所需的這些條件，恰恰與維持一個持續的民主政體所需要的條件相同……一個民主政體所需要的法院體系、獨立的司法權以及對法律和個體權利的尊重，同樣也是保證財產和契約權利所需要的。”在穩定的民主政體中，權力的繼承在法制下進行；立法與司法部門對政府形成橫向制約，契約權利能夠得到獨立、公正的司法部門之保護，其任期并不取決于誰在臺上；個人的法律權利是穩定和可靠的，人們有信心簽訂長期的契約，為后代建立信用(信托)以及創建他們的基金會，這些均是保障經濟增長的動力。實證研究表明，國家領導人的更換，在民主政權下對經濟增長率和投資比率并未有太大影響，但在專制政權下卻會有明顯的負面影響，因為后者會減少人們對投資和長期履行契約的信心。另一方面，民主的本質不在于是否賦予公民選舉權，而在于是否保證了政府產生于自由的政治競爭過程，從而確保擁有共容利益的精英掌握領導權。因此，民主政體對防止統治者敲詐社會剩余也有極大優勢。

在專制體制下，專制者統治的時間越長，也會產生相對共容的利益考慮，財產和契約權也能得到保護。碰巧他又采取了適當的經濟政策，這些國家的經濟可能急劇增長，但卻難以長期持續。“獨裁制在長期發展中的主要障礙是個人權利，甚至像財產權與契約權這樣的相對非政治的或經濟的事物，可能從來都不是可靠的，至少長期來看是如此。”也就是說，并非所有具備良好經濟績效的國家一定是擁有穩定民主體制的國家。雖然民主體制下執政者的任期比專制者要短，可能損失一些效率，但取得最高經濟發展水平和保持連續幾代的良好經濟運行狀況的國家都是穩定的民主國家，卻是不爭的事實。“對民主的道德呼吁幾乎受到了普遍的贊揚，卻很少有人理解它的經濟優勢。”政治體制與國家繁榮有非常密切的關系，民主制度更有利于經濟發展，正是奧爾森國家理論最重要的結論。

通過引入政治權力于經濟增長分析之中，奧爾森特別強調了政府在經濟發展中的重要性，將政府作為影響經濟發展的內生變量納入分析框架，認為政府“統治質量上的差別對經濟績效有著顯著的影響”。已有的經濟模型難以解釋為何不同國家或同一國家在不同時期有不同的經濟表現，無論是傳統的增長理論還是“新增長理論”，也無法洞察為什么有些國家富裕而有些國家貧窮。在他看來，忽略政府的市場理論和經濟思想都具有局限性，難以闡明政治和經濟之間的微妙關系。在學術生涯后期，奧爾森專門探討政府的形式與經濟發展之間的關系，試圖提出國家繁榮的政治條件。

三、經濟繁榮的政府條件

“政府的形式和達到人類目的的其他手段一樣。它被完全看做是一種發明創造的事情。既然是人制作成的，當然人就有權選擇是否制作，以及怎樣制作或按照什么模式去制作。按照這種看法，政府是一個問題，應和任何其他事務問題一樣加以處理。第一步是明確政府所須促進的目的。第二步，是研究什么樣的政府形式最適于實現這些目的。”從“經濟人”假設出發，奧爾森認為，個人總是自利的。民主的確立與推行并不必然帶來經濟的繁榮。一個長期穩定的社會將使潛在的集團克服集體行動的困難，產生數量眾多的分利集團。在采取民主政體的社會中，對個人權利掠奪的情況也時有發生。這種掠奪“一是通過游說，以贏得符合特殊利益集團的立法和法規，二是通過卡特爾化或共謀行為以操縱價格或工資”。特殊利益集團只有狹隘利益而非共容利益，加之大多數人存在“理性無知”的現象，他們可以支配政府經濟政策的制定，從而攫取社會的大部分財富。“選民以及大多數人中存在的理性的無知現象，意味著大多數人常常看不到真正的利益所在。他們可能成為自己不曾注意的掠奪行為的犧牲品。他們可能被表面看上去很好聽的所謂為了大多數人或者總體上為社會利益的政策所蒙蔽，而實際E這些政策只是為了滿足某些特殊人的利益。”游說活動之所以能影響政治決策，還有另一個原因，就是政治家需要從他們的成員那里獲取選票和捐款。游說集團便利用這一影響操縱再分配，從公眾那里掠奪資源，有時會以高額的社會成本作為代價。在英國工黨政府統治時期，工會的游說導致了對勞動市場的限制和大規模的社會再分配計劃，而這也是在撒切爾改革之前英國經濟長期停滯的一個重要原因。因此，民主體制下也可能造成代表狹隘利益的“流寇”輪流上臺、輪番掠奪的破壞性局面。

傳統的國家理論將政府分為“保護型”和“扶持型”兩類。保護型政府相當于19世紀自由主義者的“守夜人國家”和諾齊克的“最低限度的國家”。扶持型政府則“包括從財政上支持和提供‘公眾所需的商品和服務”。奧爾森的分析則讓我們看清了另一類政府：掠奪型政府。當共容利益占主導地位時，政府將積極扶持社會經濟，一旦共容利益被狹隘利益所取代，政府的掠奪行為便開始破壞經濟發展。在奧爾森看來，市場經濟的確立并不一定能夠保證繁榮，經濟的繁榮取決于政府的類型。這也是為什么有的市場經濟國家貧窮，有的富裕的原因所在。“國界勾勒出的多種公共政策與制度不僅互有差異，而且好壞不一。實行最優政策與制度的國家完全實現了其潛力，而其他國家卻成就甚微……較為貧窮的國家沒有獲得財富是因為它們沒有導致生產性合作(productive cooperation)

的激勵結構，而個體理性并不能確保這樣的激勵結構自動產生。激勵結構不僅依賴于不同時期選擇的經濟政策，更取決于長期或制度安排：執行契約并保護產權的法律體系、政治結構、憲法條款(constitutional pro－visions)以及為特定利益游說和結盟的程度。”契約的有效執行和對個人產權的保護都要依賴于政府，政府在市場形成過程中起著關鍵作用，由于不同制度安排下權力運作的邏輯不同，便產生了經濟發展的不同結果。實證研究表明，產權、法治、合同有效性和政治自由的保障對增長尤其重要。經濟自由和良好企業環境的缺乏以及對財產的任意剝奪都將抑制經濟增長。

“國家最重要也是最困難的任務是建立一系列的游戲規則，并將之付諸實施，以鼓勵全民充滿活力地加入到經濟活動中來。”從政府的角度看。市場經濟的繁榮僅需滿足兩個基本條件：一是個人權利的有效保護及清晰界定。從歷史經驗看，個人權利是人們在經濟活動中，特別是在復雜交易中獲得收益的必要條件。個人權利失去保障，在大量的對預期不確定的情況下，也就無法制訂出個人計劃，以及去實現那些能夠帶來大量收益的長期復雜的交易。只有所有的經濟當事人——無論是個人還是公司，國內的還是國外的——都有權公正有效地履行其選擇的合約時，市場經濟才能充分發揮其潛能。個人權利并非自然賦予，而是政府規劃設計的產物。沒有政府保護，個人擁有的僅是物品而非真正意義上的個人財產。只有個人權利得到有效保護，人們才有動力去生產、投資和從事各種互利交易，個人收入才能持久增長，經濟才能長久繁榮。“只要一個經濟中有被信賴的足夠強大的政府長久存在，并保護個體的財產權和契約執行權不受侵犯，那么它將能夠從投資和長期交易中收獲全部潛在的收益。”擁有最高水平的人均收入國家，同時也是個^權利得到最好保護的國家。二是必須根除任何形式的強取豪奪。除了專制體制下對個人財產的掠奪。也包括民主體制下特殊利益集團對社會財富的攫取。雖然“所有的文明社會都分成不同的利益集團和派別”利益集團的存在深深植根于人的利益追求的本，陛之中，民主社會難以根本消滅利益集團，但采用限制分利集團的方式，不需要耗費大量的資源，可以增進經濟的繁榮。“只有按如上推想統一了認識的社會，才有可能采取最明確與有遠見的補救措施：它可能簡單地廢除所有反映特殊利益的立法或法規，同時對各種卡特爾或特殊利益集團實施反托拉斯法，以制止這些集團利用權力制訂高于競爭水平的價格與工資。通過這種手段。社會才可能免受特殊利益集團之害。采取這一補救措施不需要耗費大量的資源；聰明而堅決的公共政策本身就能大大增進經濟繁榮與社會效益，因此不需要在觀念與政策上采取激烈手段進行變革。”這是奧爾森對國家提出的政治任務。

奧爾森認為，能夠滿足上述兩個條件的政府便是“強化市場型政府”(market－augmenting govemment)，它有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利，能夠強制執行各種契約，同時還受到約束而無法剝奪或侵犯個人權利。這類政府最有可能在穩固的、尊重個人權利的民主體制中得以實現。民主制度的設計使得權威機構的決策最大可能地服從于絕大多數人的利益，可以避免狹隘的特殊利益。對個人權利而言，政府是必不可少的，但政府也可能變成這些權利的最大威脅。“個體需要他們的財產和契約權利不僅不受私人部門的其他個體的侵犯，而且不受社會中有最大權力的實體，也就是政府本身的侵犯。”強大到足以保護產權和實施合同的政府也同樣強大到足以剝奪公民的財產，要使政府起到促進作用，就必須從激勵機制出發，建立一個能給予共容利益最大決策權的政治體制。對大多數發展中國家而言，建立“強化市場型政府”的難點不在于是否有足夠的權力去創造和保護私有產權和強制執行契約，而是需要建立一種能夠限制政府剝奪公民權利的政治基礎。“持續的經濟發展需要有這樣的政府，它相當強大從而可以自我維持，但卻又需受到各種限制或制約，以至于無法濫用其至高無上的權力來剝奪個人的權利。”通過提出經濟繁榮的兩個條件，奧爾森把國家興衰的理論又推進了一步，增加了對政府限制或保護權利作用的分析，深化了對政府在經濟發展中作用的認識。此外，從個體追求最大利益的動機出發分析政府的作用，也彌補了傳統國家理論缺乏微觀基礎的不足。

四、結論與啟示

分析政府在經濟發展中的作用歷來是新政治經濟學研究的主線之一，有關政府干預與經濟自由的爭論·一直不斷。保護型政府理論主張國家干預越少越好，很少探尋真實經濟中存在大量政府干預的原因是什么，也不關注那些能夠遏制政府的改革舉措。扶持型政府理論假定政府會追求社會福利的最大化，但政府卻常常與服務公眾的目標背道而馳。從歷史經驗看，“政治權力這種東西，它雖然本身并不是惡，但卻使得惡可能變成現實，而且——主要的是一，它能誘人為惡”。奧爾森也對政府持懷疑態度：無論是專制政府還是民主政府，政治家的目標不是社會福利最大化，而是追求自己的私利。獨裁者運用他們的權力來維護自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利動機，部分原因在于他們需要再次當選，但是通過民主方式選舉的政治家一般也不會追求社會福利的最大化。民主政治中獲勝的多數派經常執行一些破壞性的政策，利用再分配來剝奪那些失敗的少數派。奧爾森的分析注重政治過程，準確地描述了政府在實際中的所作所為，提供了—個實證性的政府選擇理論，可以幫助我們分析公共部門的弊病并設計一些好的制度，包括一整套的法律體系和政治秩序，以強化契約、保護財產權、執行抵押協議、發展有限責任公司，并且培育起—個使投資與信貸更加具有流動性的持久而廣泛的資本市場。“如果沒有這些制度，一個社會便無法享受到一個安全市場所能帶來的豐碩果實，也就難以制造出那些只有通過眾多人的長期合作才能創造出來的復雜產品，也就無法從其他的多方或多時期的安排中獲利。”“最繁榮的國家恰好是那些憑借制度而提供了最大限度的個人權利的國家，這決非偶然。”在奧爾森看來，這是尚未被大家所認識但卻是通向經濟成功的一條暗道。

經濟的繁榮不僅需要適宜的產權制度，更要有政治制度作為保障。“如果沒有一個關于國家的理論，也不能真正完成關于產權的理論，令人遺憾的是到現在還沒有這一類理論。由布坎南、麥基恩、尼斯卡寧、諾斯、圈洛克及其他學者正在進行的研究所給出的許諾是要填補這一空白，但是這個一般的研究線索仍處于初始階段。”從政治學的分析人手，奧爾森的國家理論可以作為一個有用的指導原則服務于產權理論，也使我們對中國實踐中的制度改革問題有了更清醒的認識：有效率的經濟制度和政治制度的建立需要社會公眾對改革進程的廣泛參與，需要提高政府的政治問責性(politocal accountability)，需要警戒和削弱既得利益集團的阻撓，需要遏制對沉默的大多數的再分配掠奪。更需要把握有利的社會契機，加強憲政民主制度建設、完善政府治理結構，保障公民權益不受政府的肆意侵犯，而理想的改革目標就是政府的政治利益與社會福利相一致。

責任編輯懿勤