公路建設負債問題探討

時雪靜

摘要:公路建設貸款帶來的一系列的經濟問題和風險。

關鍵詞:公路;貸款;風險

中圖分類號:F542.3文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-091-01

近年我國公路建設取得了突飛猛進的發展,至2008年底,全國高速公路通車里程躍居世界第2位。以高速公路為主的全國干線公路網絡初具規模,公路運輸能力顯著增強,公路交通對國民經濟和社會發展所起的重要促進作用已普遍被認同。但是,在公路建設取得跨越式發展的同時,公路建設高負債問題也日益顯現出來,成為當前影響公路建設可持續發展的重要制約因素。“貸款修路,收費還貸”的投融資方式,使我國公路建設走上了快速發展的道路。但是,舉債規模必須控制適當,要立足于自身的經濟發展水平和籌資能力,量力而行。如果盲目的追高求快,過度的舉債建設,其結果將是“修起了致富道路,背起了債務包袱”,帶來一系列的經濟問題和風險。

一、公路負債帶來的金融風險

改革開放以來,我國公路建設成就巨大。在公路建設進程中,銀行信貸資金發揮了不可替代的重要作用。但由于公路建設造價高、貸款金額大、還款周期長的特點,加之公路項目對銀行貸款依賴程度偏高,公路建設行業日益趨重的債務負擔,使銀行在公路建設行業信貸資產潛藏著巨大的風險。除個別經濟發達省份外,目前,多數地區每年籌集的財政資金、交通規費收入等合起來,維持當年公路建設資金需求都很難,償還貸款本息的能力更無從談起,面對逐年增長的公路建設巨額債務,一些地方財政支付能力出現了嚴重不足,個別地方甚至出現了“借新債還舊債”的現象。一旦進入還貸高峰期,地方財政收入在短期內難以增長到需要的額度,籌集不到巨額償債資金,財政支付風險和金融風險將不可避免出現。

在目前的投資體制下,我國公路建設以地方投資為主,由于地方政府財力有限而公路建設投資額巨大,地方配套資金落實難度大,絕大部分公路建設資金依賴各級銀行貸款和國債轉貸,尤其是高度依賴銀行貸款。從目前我國公路建設資金來源分析,每年用于公路建設的各級政府資金、交通規費收入、國債資金等加在一起,仍不能滿足當年公路建設和養護資金需求,全國各地普遍存在資金缺口,償還巨額債務本息的能力明顯不足,而隨著借貸規模的進一步增加和償債風險的加大,勢必增加交通部門再融資難度和銀行放貸的風險,使公路建設陷入資金短缺的瓶頸制約困境。

二、公路舉債缺乏監管造成債務責任缺位

在目前的公路建設投融資機制下,地方交通廳作為舉債人,所借銀行貸款除少部分獲得地方財政部門擔保承諾外,大部分借款資金未經財政部門擔保,也未納入地方政府預算管理體系,脫離了公共財政原則的制約和地方人大的監督。由于舉債資金未完全納入地方政府債務總量,缺乏有效監督制約機制,債務責任不與權利掛鉤,領導者借債和還債情況不考核、不評價,造成債務責任缺位,導致公路建設投資效益被忽視,甚至出現了形象工程和政績工程,工程建設資金的使用管理出現了嚴重問題。

三、不利于公路建設可持續穩定地增長

公路建設過多依賴于銀行貸款必然導致各省市自治區交通公路部門債務包袱加重,迫使許多地方借新債還舊債,累計貸款余額越來越大,還本付息任務越來越重。直接影響公路建設再度信貸的能力,并影響到公路建設其他融資渠道暢通,限制了公路建設的發展。同時,限制了公路部門職工收入水平不斷提高,不利于公路建設可持續穩定地增長。

四、解決公路建設債務問題的措施及建議

今后相當一個時期,我國公路建設仍處于加快發展的階段。按目前的投資渠道所能籌集到的各級財政資金、交通規費收入、國債資金等政府性資金合計,僅能滿足資金需求的近1/3,尚有2萬多億元的資金缺口,如果再單一依靠舉債經營、向銀行借貸的方式解決,顯然是行不通的。要破解公路建設資金不足的難題,實現公路建設又快又好地發展,必須創新原有的投融資機制,拓寬籌資渠道,科學控制負債總規模。筆者提出以下幾點建議。

1.加大政府和中央國企投資比例

公路是國家重要的公益性基礎設施,政府投資應占絕對主導地位。發達國家在公路建設過程中,資金來源主要是政府支出和稅費收入,政府投資占絕對主導地位。目前,我國各級政府對公路建設的投資雖一直占主導地位,但總投資額占國民生產總值的比例,與經濟發展水平相近的國家相比,仍屬于偏低。據世界銀行的統計,發達國家政府公路建設支出占其國民生產總值的2%左右,發展中國家約占1.5%.從我國目前及今后經濟發展水平分析,政府應進一步加大對公路建設的投資力度緩解公路建設的籌資困難。國企是我國經濟體制的特色,國企改革十幾年來,為消化改制成本,國家規定,國企除繳納相關稅費外,不用向國家上交利潤。近幾年隨著經營狀況的改善,國企的利潤越來越高,作為全民所有制的中央國企,其所得利潤應當回報于國民和全社會,公路是國家的公益性基礎設施,國企利潤用于公路建設是公平的、合理的。

2.采取控制措施,實行統借轉貸的辦法。

對于收費還貸公路借款采用省公路局統借轉貸辦法,省交通廳統一掌握審批權,并奉行嚴格的適度貸款政策凡系統內發生的公路項目貸款,其審批權統一掌握在省交通廳,并實行由省公路局統借轉貸辦法。未經省交通廳批準,各級公路部門不得擅自增加公路項目貸款規模,以奉行嚴格的適度貸款政策。省公路局取得統一借款后再內部轉貸相關地(市、州)公路管理部門,用于指定項目建設。收費還貸項目建設,應采取分項目核算,以免相互混淆。貸款到期時由貸款單位按要求償還。省公路局應加強對轉貸資金的日常監督管理,保證資金合理、有效使用,并如期足額歸還。如遇政策性利息變動,應及時與提供貸款、集資方協商調整利率。爭取低息貸款,以降低資金成本。公路項目貸款應嚴格按照規定的用途專款專用,嚴格用于該項目支出。工程建設前應擇優選擇收費還貸公路項目,科學地、實事求是地編制項目可行性研究報告,在工程建設時,應嚴格工程概預算管理,堅持實行項目法人負責制、工程招投標制、工程監理制、工程價款計量支付制以及工程合同制,要有質量意識和成本意識,在保證工程質量的前提下,合理控制工程建設成本。不得挪用、轉移貸款或高利率轉貸。

3.采取激勵措施,制定通行費超收獎勵辦法。

對通行費超收分成各省已有相關的文件,但全國沒有統一的獎勵制度。激勵層次不高,加之收支掛鉤和獎勵辦法沒有落實到人,實際效果還不盡如意。建議參照重慶和湖南的做法,將超收獎勵政策落實到政府部門和各級交通公路管理部門責任人.通行費征管目標寫進目標責任書,對完成目標任務的縣市政府主要責任人實行獎勵到人的做法。根據完成和超額完成任務的程度,給與責任人0.4~1萬元不等的獎勵;省則根據收費項目投資結構不同,超收部分采取按省管站按五五分成、地管站按四六分成辦法。地市管理的收費站分成部分40%用于還貸,60%部分用于收費站彌補經費不足以及福利和獎勵。

4.開征燃油稅,地區之間燃油稅收入互補。

世界上大多數國家,尤其是發達國家都是以征收燃油稅作為公路發展最主要的資金來源。我國1999年10月修訂的《公路法》規定,國家采用征收燃油稅辦法籌集公路建設資金以來,由于國際油價的波動等諸多因素影響,具體出臺時間至今未能確定。目前的公路養路費政策執行起來面臨重重困難,車主漏繳、逃繳養路費現象嚴重,造成國家規費大量流失,養路費收入增長與車輛增長比例不協調,公路建設資金籌集難度加大,負債比例高,導致收費公路的膨脹。根據世界銀行《中國的高速公路:連接公眾與市場,實現公平發展》的報告分析,我國目前公路通行費可承受性低的原因之一就是:燃油稅這種國際上通行的更具公平性的公路建設資金籌集方式沒有實行。因此,盡快開征燃油稅是符合我國目前公路建設籌資需求的,同時,由于我國公路建設發展存在東、中、西部地區間的不平衡,應在全國實行統一的燃油稅政策,各地區間的燃油稅收入應相互調劑補充,將東部發達地區的富余收入轉移到中、西部欠發達地區,直至所有建設負債全部償清為止,這樣可以有效彌補欠發達地區的資金不足,使東、中、西部地區路網建設協調發展。由于公路建設具有明顯的階段集中性,資金需求也相對集中,考慮到我國國情,燃油稅稅率在不同階段可實行不同的靈活稅率,在目前我國公路建設集中階段執行較高稅率,待全國路網基本形成,燃油稅收入出現富余時,再適當調低稅率。