論當代中國政治制度創新的基本途徑

葉長茂

摘要:制度創新是當代中國政治發展的基本動力。中國繼續推動制度創新,需要在原有制度的基礎上通過政治雙軌制進行,同時需要擴大對外開放以借鑒別國制度發展的經驗;引入競爭機制以激勵地方政府的制度創新活動;還要為民間的制度創新創造自由、寬松的政治環境。

關鍵詞:政治發展; 制度創新; 制度競爭; 雙軌制; 制度學習

中圖分類號:D621 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0025-04

改革開放以來,中國通過漸進的制度創新,使整個政治體制的民主化水平顯著提高,政府權力得以規范,公民的各項基本權利得到較好的保障。但中國政治體制的民主化轉型尚未完成,制度運行的各個環節還存在許多缺陷,需要選擇合適的途徑通過持續的制度創新繼續對現有政治體制進行民主化改造,使其日臻完善。

一、 通過改造現存制度以實現制度更新

中國現存的政治體制盡管存在許多弊端,需要進一步改進,但不能憑理性的設計來重構一種新的政治體制,改造現存政治體制的最好的方式是在原來的基礎上進行部分的修正或改進。政治發展是一個長期的過程,并不是新舊兩種政治體制的突然轉換。新舊兩種體制并不是截然對立的,通過某種相關制度安排的創新,可以實現兩種體制的兼容和并存。制度創新需要在現有制度的基礎上進行,利用舊制度提供的穩定和秩序建立新制度,始終保持制度演進的連續性。新的制度安排只有與現有的制度結構相適應,才能有效發揮作用,才能確保新舊兩種體制在非對抗的狀態下實現和平過渡。中國政治發展的關鍵就是要通過一系列的制度創新對現存體制進行改造,通過制度創新成果的不斷積累來逐步淘汰舊制度,突破舊的體制。

政治雙軌制是民主體制與非民主體制并存的制度形態,是對現存體制進行民主化改造以推動制度轉軌的過渡性的制度安排。[1]利用雙軌制推進政治發展就是在既定制度的約束下,在不拋棄舊制度、不對現有各種群體的利益造成重大損害的條件下推進政治制度的創新和發展,推進政治體制的民主化。政治雙軌制不僅表現為新舊兩種體制并存,而且表現為不同地區政治發展進度并不一致。這不僅是中國經濟體制轉軌的一條成功的經驗,也是中國政治發展的現實狀況。各地在民主發展方面梯次前進是中國政治發展比較合理而現實的選擇。

在一種政治體制中,總是存在著核心制度與非核心制度。執政者對中央政府與各級政府的控制權屬于核心制度,而控制方式則屬于非核心制度,與公共權力具體運行相關的各種規則、程序與慣例也屬于非核心制度。政治改革一開始就從核心制度入手,會使執政當局的根本利益受到威脅,所有的社會成員也都將面臨不確定的風險,改革不能獲得廣泛的支持,最后往往導致改革失敗。中國的政治改革可以借鑒經濟改革的經驗,采用雙軌制的方式來向民主政治體制過渡,先保持核心制度不變,同時實現非核心制度的民主化,等到非核心制度民主化基本完成之后,再推進核心制度的民主化,就會水到渠成,不會出現大的政治動蕩。

政治雙軌制能夠減少政治改革的成本和風險。政治雙軌制的本質特征是在核心制度不變的前提下,先在國家整體政治結構穩定的基礎上對非核心制度進行民主化改造,使民主制度從舊體制的旁邊或縫隙中培育和生長出來,通過非核心制度的民主化運行,為政治發展提供制度示范,實現政治運行機制的民主化,帶動整個社會的權力運行、政策制定和執行、公民行為、思想觀念發生民主化的轉型。人們可以有時間和機會逐步適應新的制度,形成穩定的心理預期并規范自己的行為,這樣就大大減少人們對新體制的不適應和過渡時期的混亂,降低改革的代價和風險,使人們逐步養成民主所需要的行為和習慣,學會在民主體制下如何行為,如何談判和妥協,如何討價還價。同時,人們在雙軌制下可以學到更多的關于民主的經驗、知識和智慧,使舊體制的其它部分向民主體制的過渡更為順利。等到非核心制度民主化實現之后,再逐步實現核心制度的民主化,這樣,民主政治體制就能夠以較為和平的方式建立起來。

二、 通過擴大對外開放借鑒別國制度發展經驗

在開放的制度環境中,各種制度之間會出現制度比較和制度競爭,績效差的制度就會逐步被淘汰,績效好的制度就會得到模仿、改進和推廣。因此,對外開放能夠提高一個國家的制度學習能力和制度創新能力。一個國家越是開放,與其他國家交往越多,對制度競爭的反應就會越敏感越迅速,反應能力也會得到更大的提高,國家也更容易創造出有競爭力的制度。對外開放是推動后發國家制度轉軌的重要推動力量,不僅可以促進一個國家經濟體制的改革和創新,也可以推動政治體制的改革和創新。

中國社會的不斷開放在促進經濟繁榮的同時,也為中國的制度變革和制度創新提供了強大的動力。中國已經成為一個經濟上比較開放的社會,在國際上面臨著西方發達國家以及新興工業化國家的經濟競爭,而經濟競爭從某種意義上就是制度績效的競爭。制度績效決定著一種制度體系的合法性和正當性。中國的政治體制在開放的時代面臨著越來越大的制度競爭壓力和民主示范壓力,促使中國政府尋求以民主化的方式獲得合法性。參與全球化時代的國際經濟交往也要求中國加大制度變革和創新的力度,使政府與企業的行為與國際通行的規則接軌。[2]與此同時,人們在參與對外交往或了解國外信息的過程中廣泛接觸到發達國家的先進制度與價值觀念,認識到中國各方面的制度水平以及與發達國家存在的差距,在思想觀念上逐漸產生制度變革的要求。

對外開放為中國提供了學習先進制度的機會,也節約了中國制度創新的成本。開放的國際環境使“轉軌國家增長了制度知識,擴大了制度選擇集合,降低了制度設計和創新的成本和風險”。[3]中國實行對外開放的一大好處是可以接觸、比較和學習其他國家已經被證明比較有效的制度,并結合本國的實際需要進行制度創新。創造性的引進憲政規則和制度安排可以節約制度創造的時間和成本,參照別國經驗可以規避政治發展進程中不可預測的風險,是成本最低的制度演進的途徑。[4]薩托利曾十分肯定地指出:“一旦一種政治形式在一個地方被創設并進行試驗,那么其他地方模仿這種形式只需花費較少的時間。原則上我們也同意,‘通過模仿來創設一種民主是一樁相對容易做的事。”[5]比如,協商民主制度、福利國家制度是西方國家在比較成熟的階段才發展起來的制度,而中國則可以直接借鑒這些制度,來克服民主發展過程中的不利因素。

通過對外開放促進制度創新是中國制度變遷的一條成功的經驗。中國市場經濟的許多重要的制度都是借鑒發達國家制度形式進行制度創新的成果。隨著中國對外開放程度的加深,中國已經從管理和技術的模仿轉變到法律制度方面的學習和借鑒。2001年12月11日中國加入世界貿易組織(WTO)對中國的制度發展產生了重大影響。為適應入世的要求,中國的政務公開已有初步進展,政府職能在進一步轉變,中國的法制水平有了顯著提高,公開公布的法律正在取代政府的文件成為調節經濟活動的主要依據。一些不適應市場經濟要求,不符合WTO規則的法律法規被廢止,一些新的法律逐步公布并實施。據統計,截至2004年上半年,國務院有關部門根據WTO有關規則和經濟體制改革的需要,共清理各種法律法規和部門規章2300多件,全國人大、國務院和各部門修訂了325件,廢止830件。地方政府共清理出19萬多件地方性法規、地方政府規章和其它政策,分別進行了修改或廢止處理。2004年4月6日,十屆全國人大常委會通過了修訂后的《外貿法》,實行了50年的外貿權審批制改成了登記制。國務院還作出規定,各級政府部門制定與貿易、投資有關的規章和政策,必須在指定刊物予以公布,否則不能執行。[6]

為促進國內的制度創新,中國需要繼續擴大對外開放,創造條件使中國經濟進一步走向國際化、全球化,實現國內市場與國際市場的對接,在不損害國家主權的前提下,使國內的制度和規則與國際通行的規則和慣例相符合。同時,在文化、政治領域也要進行有選擇、有限度的開放,加深與世界各國在政治上的交往與互動,使中國更深地融入國際社會。這種融入不是也不可能改變中國的獨立自主的地位。中國的獨立性已經經受了國際政治風云變幻的考驗。中國擴大政治、文化領域的開放,將使世界更深入地了解中國在文化、政治進步方面取得的成就,改善中國的國際環境,也使中國有更多的機會能夠借鑒別國發展民主的經驗,汲取制度轉軌遭受挫折的教訓,促進政治體制的進一步開放和公開,更加穩妥地推動制度創新和體制轉軌。

三、 激勵和引導地方政府制度創新

在當代中國制度變遷的過程中,地方政府的制度創新是制度演進的重要動力。中國在改革過程中形成了中央政府與地方政府適度分權的制度。中央政府主動下放經濟管理權力,尤其是通過分稅制實行財政分權之后,使地方政府獲得了獨自組織經濟社會發展的許多權力,享有資源分配、投資決策、優惠政策、公共品生產以及制度供給方面的自主決定權,在本地經濟發展中發揮主導作用,極大地調動了地方政府制度創新的積極性和主動性。

財政分權使地方政府成為相對獨立的利益主體,中央政府通過一整套政績考評制度約束干部也給各地政府官員施加了很大的發展經濟的壓力。地方官員為創造政績,提升地方經濟實力,在發展經濟方面展開了激烈的競爭,在某些相近的省份之間尤為激烈。比較初級的競爭就是圍繞中央調配的資源、外來投資以及其它流動要素展開的競爭,各地主要通過政府公關來爭取資源,通過政策優惠吸引外資。除此之外,地方政府還要優化投資環境,在管理效率和服務水平方面超越其他地方,才能更快更多的吸引投資。這種經濟領域的競爭推動著地方政府的改革,為提高制度績效和政府的管理水平,地方政府積極推行有利于地方經濟發展的制度。有利于提高政府績效、提高競爭力的制度能夠及時被創造出來,并很快被其他地區所模仿和采用。而且地方政府對于現有體制的弊端及其嚴重性,對于改革給自身給整個社會帶來的利益比中央政府更清楚,因而改革可以做到有的放矢,在制度供給方面效率更高。[7]

改革開放以來,地方政府在各個領域廣泛展開了制度改革的試驗和探索,一些新的制度形式被創造出來,并逐步在全國推廣。包產到戶、鄉鎮企業、價格雙軌制、村民自治、民主懇談、政務公開等制度形式都是先在個別地方出現,當其效益在本地顯現后,迅速被其他地區所模仿并加以改進。

中國要繼續推動政治制度創新,中央政府需要在不損害中央權威和政令統一的前提下,重新劃定中央和地方政府的權限,在經濟權力下放的基礎上,進一步向地方下放政治權力,如人事權、自治權、參政權等,開放地方選舉,逐步做到地方政府實現自主治理、自主發展,并將這種分權用法律化的方式確定下來,充分調動地方推動現代化和制度創新的主動性和積極性。[8]在賦予地方政府更大的自治權的同時,中央政府還要為地方政府之間的制度創新創造更好的經濟、法律和政治條件。

全國市場的統一性對于促進地方政府的制度創新有很重要的意義。當要素的流動性受到限制時,地方政府不能順暢地通過制度創新吸引資源和要素的流入,于是就會出現惡性競爭,各地可能會通過行政或司法途徑限制本地的要素流出,從而導致地方保護主義。市場化程度越高,市場秩序越是統一和開放,地方政府間的競爭就會向著規范、有序的方向發展。[9]國家要通過憲法和法律保障國內市場的統一和開放,禁止不規范的競爭,維護國家內部的商品、人才、勞務和資本自由流通,使地方政府之間爭奪市場和資源的競爭轉變到制度模仿和創新上來,鼓勵地方政府通過學習和創設新的制度來提升競爭力。

中國應進一步改革戶籍制度,使居民能夠自由地遷徙,用腳投票,從而加大地方政府之間制度創新的壓力。當居民和資源可以自由流動時,只有那些提供了最優公共產品和服務的地方政府才能夠吸引更多的人才和資源。地方政府追求經濟績效的競爭只能圍繞技術和制度供給展開,通過基礎設施建設、技術平臺準備、面向服務的制度體系的構建等來創造良好的政府績效, 使地方競爭轉變成一個發現、學習、模仿、擴散以及創造適宜制度的過程。市場的開放性和居民的流動性可以促進制度的模仿和傳播。那些擁有競爭優勢的地區,其制度就會很快被其他地區模仿,好的制度就可以得到較快的傳播和復制。[10]

中央政府需要建立良好的地方政府競爭秩序,用法律來規范地方政府權力的行使,防止地方挑戰中央的權威,使地方政府之間的競爭建立在法治的基礎之上。為此,劉亞平建議,我國應建立中央層面的對地方政府間競爭的裁決機關,突破我國司法機構設置及人員屬地化現象,“當發現地方政府在競爭中采取的行為導致了惡性競爭時,通過裁決設立禁令與標準來引導競爭向有益的方向發展”,[11]使地方政府的競爭轉化為良性的制度創新方面的競爭。同時,國家要進一步落實地方人大的權力,增強地方人大對政府行為的制約性,加大地方政府官員選拔方面的民意考量,建立地方政府與地方選民之間的委托代理機制,增加選民和市場主體對地方政府的壓力,促使地方政府官員對選民承擔責任,并確保這種承諾可信。這種用人制度的設計將迫使地方政府向著改良制度和提高公共服務水平的方向發展,使地方政府在參與市場競爭時追求地方的公共利益。地方政府必須增強其公共物品的供給能力,提高其服務水平,創造更好的制度環境和市場環境,才能獲得穩定的權力來源和更多選民的支持。[12]

在不違背現行法律基本精神的前提下,中央政府要激勵、引導地方政府的市場競爭活動向制度創新的方向發展,變消極競爭為積極競爭,允許地方進行各種有益的制度試驗和制度創新。在制度創新的過程中,某些試驗會突破法律的規定,但是可能并不違背憲政精神和基本法律原則,不會對國家體制造成大的沖擊和危害。這種制度創新可能并不具有法律意義上的合法性,但卻具有政治學意義上的合法性,[13]因為這些制度創新與中國的憲政精神與中國人民民主國家的性質是一致的,中央政府對地方政府的這種制度創新要給予容忍和支持,并及時通過法定程序修改法律使這些制度創新從政治學意義上的合法性轉變為法律意義上的合法性。

四、 創造自由、寬松的制度創新環境

從中國制度創新的實際來看,中國經濟、政治制度演進的一個有利條件是國家改革以來逐步放松了對社會的控制,民間或基層的制度創新能夠在較為寬松的政治環境中展開。中國市場經濟的許多制度都是自下而上發展起來,而不是政府自上而下強制推行的。當民間或基層產生了重要的制度創新時,國家沒有粗暴地干涉,而是采取默許的態度,當新的制度形式經過實踐的檢驗能夠帶來更大經濟效益之后,國家及時對制度創新成果予以認可,并使之制度化、法律化,形成正式的制度。[14]鄉鎮政權取代人民公社制度就是在寬松的政治環境中,農民自發的制度創新所造成的結果。“文革”之后,關于真理標準的討論和十一屆三中全會的召開在全國創造了寬松的政治氣氛。正是在這種背景下,由安徽省鳳陽縣小崗村農民率先實行的包產到戶這種制度形式,才能在開明的改革領導人的支持下,很快被其他地區的農民所模仿,并逐漸在全國普及。包產到戶(家庭聯產承包責任制)既是一項重要的經濟制度的創新,同時也具有重要的政治意義,它打破了政、經、社合一的人民公社體制,并在事實上導致了人民公社的解體,使基層政府還原為一級政權組織,雖然它還擔負著管理、監督、服務等多種經濟職能,但它主要履行的是政治職能。這也就意味著全能主義政權首先在農村被打破了,政府過度延伸的權力出現了大范圍的收縮,國家與社會、個人的關系由此得以重塑。在此之后,農民和基層政治精英又進行了村民自治、“兩票制”選舉村支書等一系列重大創新,基本都得到了國家的支持或者默許。中國鄉鎮領導民主選舉的制度創新也是得益于這種寬松的政治環境。

國家要主動為民間的制度創新創造寬松的制度創新環境,使好的制度能夠從本土社會生長出來。國家需要主動從經濟與社會的微觀領域退出,鼓勵公民社會參與公共治理,鼓勵個人和民間組織參與制度創新。個人或民間組織能夠不受控制的自由地進行制度創新活動,政府(或任何其他組織)不再對此進行強制性干預,制度創新主體之間能夠自由地學習、交流和模仿,并且能夠向外部世界學習先進的經驗,由個人或民間組織之間的競爭來決定哪一種制度形式更有效。[15]“在一個自主和平等的環境中,微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會,并在自愿和一致的基礎上,通過排除外部性和搭便車等問題,最終完成制度創新。”[16]在寬松、自由的環境中,個人或民間組織嘗試和試驗不同的制度形式,各種不同效能的制度就會出現,不好的制度形式會在競爭中被淘汰,好的制度形式從競爭中勝出,在經過實踐檢驗之后被廣泛推廣。公民廣泛參與的制度創新是一種小范圍的局部試錯,可以使制度的效能和風險得到檢驗。制度變遷通過地方和局部的試錯來進行,可以規避大范圍制度變遷的風險,節約制度變遷的成本。對于民間的制度創新成果,國家要及時在規范上予以認可,通過法律的修改和創新賦予其合法性。

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責任編輯張國強