大部制改革的樣本城市

唐　蓉

摘要:“大部制”是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物,也是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革的必然選擇。成都作為探索大部制改革的一個(gè)樣本城市,其改革舉措、改革成效、改革過(guò)程中遇到的障礙及出現(xiàn)的新問(wèn)題,對(duì)我國(guó)在其他中心城市推進(jìn)大部門體制改革具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:成都; 大部制; 改革

中圖分類號(hào):D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0058-04

隨著中央政府在部委層面正式推行“大部制”改革,不少地方政府都開始思考如何銜接這一新的改革方案。其實(shí),一些地方此前已經(jīng)按照“大部制”的思路進(jìn)行了嘗試,主要有“海南經(jīng)驗(yàn)”、“深圳經(jīng)驗(yàn)”、“浦東經(jīng)驗(yàn)”、“隨州經(jīng)驗(yàn)”等。地處中國(guó)西部的內(nèi)陸城市成都,為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革,近年來(lái)也采取了一些具體的改革措施,對(duì)構(gòu)建大部門體制進(jìn)行了一些有益的探索,其“單部門突破”的模式,已經(jīng)進(jìn)行了4年的實(shí)踐。

一、 成都市大部門體制改革背景

由于歷史、體制等原因,成都市與全國(guó)許多地區(qū)一樣,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,城市的高速發(fā)展與農(nóng)村的緩慢發(fā)展同時(shí)并存,并逐漸形成了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)格局。隨著社會(huì)的發(fā)展和改革的深入,這種城鄉(xiāng)分割的二元體制,已成為全面建設(shè)小康社會(huì)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的巨大羈絆。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè),有效破解城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距,構(gòu)建和諧成都,成都市委、市政府經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研、思考之后,將“三農(nóng)”問(wèn)題作為主攻方向,于2003年10月作出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的重大戰(zhàn)略部署,以大力破解城鄉(xiāng)二元體制性障礙導(dǎo)致的“三農(nóng)”問(wèn)題頑癥。

為實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略,成都市進(jìn)行了以“規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)”為保障的一系列政府組織結(jié)構(gòu)改革。最初主要體現(xiàn)為政府有關(guān)部門按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路,調(diào)整各級(jí)政府部門的行政職能,將以往主要是城市的管理和服務(wù)職能向農(nóng)村延伸,工作向農(nóng)村延伸,投入向農(nóng)村傾斜,重心向基層下移,為廣大農(nóng)民做好服務(wù)工作。但在實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”的過(guò)程中,長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)分割、部門分離、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端暴露無(wú)遺。分工過(guò)細(xì)、對(duì)接不清、空間模糊的傳統(tǒng)二元分割的管理體制大大制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的發(fā)展。[1]成都市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)到了非改不可的地步。

二、 成都市大部制改革措施

為清除城鄉(xiāng)分治的體制性弊端,形成城鄉(xiāng)一體的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。成都市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路,本著“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則,緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵,通過(guò)整合過(guò)去城鄉(xiāng)“分而治之”的行政管理職能部門,改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式,力破城鄉(xiāng)界限,著力提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能力。

(一)整合職能部門,構(gòu)建大部門格局

為改革不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的行政機(jī)構(gòu),避免機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉,實(shí)現(xiàn)政府部門職能的城鄉(xiāng)一體化,減輕執(zhí)政成本,提高辦事效率,全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,成都市以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為主線,按照“一項(xiàng)職能由一個(gè)部門主要負(fù)責(zé)”的原則,在對(duì)部門職能進(jìn)行重新梳理的基礎(chǔ)上,合并職能和管理范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門,優(yōu)化配置全市各級(jí)行政管理資源,集中資源和力量辦大事、快辦事,以達(dá)到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能、實(shí)現(xiàn)政府部門職能的城鄉(xiāng)一體化的目的。從行政體制改革上說(shuō),成都已從簡(jiǎn)員增效、轉(zhuǎn)變政府職能等方面跨入了重新整合新部門,打破行政區(qū)域進(jìn)行資源配置,提高資源利用效率的階段。從2004年開始,成都市以超常的魄力對(duì)市直部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的改革和調(diào)整。通過(guò)拆并、重組、劃入、更名、并入、撤銷等辦法,本著先易后難、逐層推進(jìn)的思想,按照“成熟一個(gè)、報(bào)批一個(gè)”的節(jié)奏展開,從有效整合農(nóng)林牧漁管理職能、交通運(yùn)輸管理職能、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理職能入手,把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最密切的農(nóng)、林、水和交通當(dāng)作“突破口”先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、林業(yè)和園林等涉及30多個(gè)部門的行政管理體制改革,[2]改革了不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的行政機(jī)構(gòu),組建了市國(guó)資委、投促委和統(tǒng)籌委,調(diào)整、歸并了32個(gè)市級(jí)政府機(jī)構(gòu)。由此,成都市政府結(jié)構(gòu)逐漸形成了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”、“大商務(wù)”和“大城管”等大部門格局。此外,成都市還按照“政事分開”的原則,實(shí)行廣電局臺(tái)分離;按照“政企分開”的原則,撤銷了冶金、機(jī)械、紡織、輕工、化工、建材、電子等7個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì),并將其承擔(dān)的行政管理職能劃入市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。通過(guò)上述機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能整合,逐步從制度上實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌管理。

(二)改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式,建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府

大部門制探索,只是加快行政體制改革的一方面內(nèi)容。成都的大部門制改革,也是推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)這項(xiàng)系統(tǒng)工作的一項(xiàng)內(nèi)容。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,成都市采取自上而下、先政府機(jī)關(guān)后黨群機(jī)關(guān)的步驟,在全市推行了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)。成都市建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府,其目的是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,著力構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政府職能框架,將政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái),將政府職能由無(wú)所不為的“全能型管理”,轉(zhuǎn)向有所為、有所不為的有限型管理與服務(wù)。其中“服務(wù)型政府”體現(xiàn)的是成都市政府職能的轉(zhuǎn)變,而“規(guī)范化”則是成都市政府探尋實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的路徑選擇,其具體做法:建設(shè)高效的服務(wù)流程,明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);建設(shè)民主科學(xué)的公共決策機(jī)制,包括推行重大行政決策調(diào)查研究制度、行政決策專家咨詢制度等;大力規(guī)范行政審批、收費(fèi)、處罰行為;推進(jìn)政務(wù)信息公開,保障公民知情權(quán);建設(shè)“顧客導(dǎo)向型”便民服務(wù)機(jī)制,全面建立高效的政務(wù)服務(wù)體系,推進(jìn)電子政務(wù);完善行政監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制和行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督以及監(jiān)察、審計(jì)等專項(xiàng)監(jiān)督;建設(shè)嚴(yán)格的績(jī)效考核體系。[3]通過(guò)上述舉措,推動(dòng)治理模式、行政職能“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,強(qiáng)化政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

三、 成都市大部制改革成效

大部門體制改革的主要目標(biāo)和總體要求是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順職能;降低成本、提高效率;關(guān)注焦點(diǎn)、體現(xiàn)民生;加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù),建立服務(wù)型政府。成都的大部門制探索在這些方面已經(jīng)初見成效。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革,職能整合、職能轉(zhuǎn)化、職能強(qiáng)化、職能延伸等多種方式,加強(qiáng)了成都市政府機(jī)構(gòu)和職能的整合、調(diào)整,對(duì)全市行政管理資源進(jìn)行了優(yōu)化配置,較為有效地解決了職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問(wèn)題,初步達(dá)到優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的目的。規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)取得初步成效,政府職能逐步回歸到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái),強(qiáng)化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務(wù)功能,增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。

(一)大部門格局效果初顯

通過(guò)整合職能部門,成都市政府機(jī)構(gòu)逐漸形成了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”、“大商務(wù)”和“大城管”等大部門格局。這種新格局,破除了各自為政、分工過(guò)細(xì)、職能交叉、空間模糊等積弊,理順了行政職能,精簡(jiǎn)了政府管理部門,減少了辦事環(huán)節(jié)和程序,整合了行政資源,提升了行政效率,降低了行政成本。新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理,建立了一種綜合性、全局性、系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)一體水務(wù)管理新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了水務(wù)管理的一體化,結(jié)束了“多龍管水”的局面。機(jī)構(gòu)改革亦帶來(lái)工作創(chuàng)新。成都市農(nóng)委成立后,集中以前分散于各部門的財(cái)政支農(nóng)資金,成立了一家政策性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保投資公司,以4億元投入撬動(dòng)100多億元金融資金注入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。新組建的市交通委員會(huì),將市交通局的全部職能,市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車,市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理,市經(jīng)委的鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進(jìn)行整合,既管城又管鄉(xiāng),既管規(guī)劃又管協(xié)調(diào),打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法、責(zé)任推諉的局面,初步形成了城鄉(xiāng)一體大交通格局。[4]

(二)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)取得初步成效

服務(wù)型政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)為價(jià)值理念,以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象,以多元參與為服務(wù)形式,以合作協(xié)調(diào)為服務(wù)基礎(chǔ),以滿足公共需求為服務(wù)導(dǎo)向。在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中,成都市通過(guò)改進(jìn)政府管理和服務(wù)方式,著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)了公共管理和社會(huì)服務(wù)能力,規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)已取得初步成效:一是確立了服務(wù)理念。逐步樹立了以人為本的新行政發(fā)展觀,堅(jiān)持把以人為本作為公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)和歸宿。二是擴(kuò)展了服務(wù)主體。成都市充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用,通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)志愿機(jī)制,運(yùn)用招投標(biāo)、志愿服務(wù)、中介參與等方式,擴(kuò)展了服務(wù)主體,逐步由單一化管理模式轉(zhuǎn)向政府、公民、社會(huì)中介組織和市場(chǎng)主體共同治理的多元化治理模式。三是創(chuàng)新了服務(wù)體制。通過(guò)采取不同的供給制度模式;建立健全科學(xué)的行政決策體制;改革公共財(cái)政服務(wù)體制;建立服務(wù)型政府的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制;建立科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制等,逐步形成了較為完善的、符合現(xiàn)代公共服務(wù)和公共物品供給特點(diǎn)的服務(wù)體制。四是優(yōu)化了服務(wù)模式。成都市政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,以群眾的需求為公共服務(wù)的切入點(diǎn),以親民、便民、利民為服務(wù)創(chuàng)新的宗旨,對(duì)服務(wù)模式進(jìn)行了探索,如一窗式并聯(lián)審批模式、公共服務(wù)熱線的服務(wù)模式、網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)模式等。這些模式為政府與服務(wù)對(duì)象之間架起了高效、便捷、利民的橋梁與紐帶,實(shí)現(xiàn)了政府公共服務(wù)職責(zé)的“回歸”。五是提升了服務(wù)效能,樹立了公共服務(wù)的成本與效益理念,強(qiáng)化了服務(wù)成本的意識(shí)。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度不斷加強(qiáng)

體制活,全盤活。著眼城鄉(xiāng)一體的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,極大地改變了成都市政府部門此前存在的城鄉(xiāng)分割、各自為政的局面。在縱向結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步理順了成都市各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門之間的事權(quán)關(guān)系,合理劃分了職責(zé)權(quán)限,將由農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等行政主管部門管理的農(nóng)技、農(nóng)經(jīng)、畜牧獸醫(yī)等站下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣主管部門雙重管理的機(jī)構(gòu)也以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主,增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌能力。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展機(jī)制不斷完善。城鄉(xiāng)社會(huì)一體發(fā)展機(jī)制初步形成。城鄉(xiāng)一體發(fā)展的保障機(jī)制基本建立。經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展,成都市城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的美好圖景初步呈現(xiàn),全市綜合實(shí)力明顯提升,在全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴(kuò)大的背景下,成都在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面走在了前列。民生不斷改善,社會(huì)趨于穩(wěn)定。2007年,全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.7%,社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)滿覆蓋,城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均衡,城鄉(xiāng)居民生活條件實(shí)現(xiàn)基本同質(zhì)化。[5]

四、 成都市大部制改革困境

雖然成都市的大部門體制改革實(shí)踐走在了全國(guó)的前列,也取得了一定成效,但由于行政管理體制和機(jī)制等方面存在一些深層次的原因,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一大背景下,其大部制改革的深入推進(jìn)尚面臨一些亟待突破的難題。

(一)政府職能轉(zhuǎn)換還不到位

大部制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)基本前提是實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵不是部委的大小,而是政府職能的界定。當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的趨向應(yīng)體現(xiàn)為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能。能否圍繞上述四項(xiàng)基本職能,真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,使政府從直接管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者的角色,嚴(yán)防政府越位、缺位、錯(cuò)位,實(shí)現(xiàn)政府“歸位”,這是大部制改革能否順利推行的關(guān)鍵所在。毋庸置疑,成都市政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ㄟM(jìn)展,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但是,由于政府理念、歷史條件、宏觀環(huán)境等的限制,政府職能存在的諸多問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本性解決,它們與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍顯突出,,在一定程度上遲滯了成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)。最為突出的問(wèn)題是成都市政府越位、缺位情況依然存在,政府兼有“政治實(shí)體”與“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”雙重身份。一方面,政府管了許多不該由政府辦的事情。“越位”干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還不同程度地存在,政府直接管理、運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的全能政府模式并未根本改變,通過(guò)市場(chǎng)配置資源的機(jī)制并未真正形成,政府包攬市場(chǎng)事務(wù)、過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)的現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。另一方面,政府該管的事情尚未管好。由于政府過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè),單純追求GDP增長(zhǎng),在社會(huì)事業(yè)的發(fā)展方面投入不足,政府公共服務(wù)職能還不到位,公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給數(shù)量與質(zhì)量,尤其是醫(yī)療類、教育類、環(huán)保類公共產(chǎn)品,遠(yuǎn)不能滿足人民群眾公共需求。

(二)部門利益成最大障礙

部門利益既是我國(guó)政府部門當(dāng)前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權(quán)力尋租行為)的源頭,也是多次行政管理體制改革流于形式的根本原因。大部制改革的最大阻力依然是部門利益。大部制改革試圖通過(guò)整合職能部門,把相同的職能歸由一個(gè)部門來(lái)管,以解決部門設(shè)置過(guò)多、職能交叉重疊、政出多門、多頭管理等弊病。部門整合,職能合并實(shí)際上就是權(quán)力和利益的重組,如何“說(shuō)服”既得利益者放棄現(xiàn)有的勢(shì)力范圍,將是一個(gè)復(fù)雜的博弈過(guò)程。職能整合的面越廣,所觸及的部門利益越多,觸及的程度越深,受到的干擾就越大,致使改革阻力更大。成都市的大部制改革實(shí)踐亦充分證明了這一點(diǎn),在大部門制改革的道路上,成都實(shí)施的幾次“手術(shù)”讓機(jī)構(gòu)變革取得了一定實(shí)效,但改革仍然存在很大阻力和障礙。其改革過(guò)程中最大的阻力和障礙仍然是多年來(lái)被強(qiáng)化的部門利益。另外,成都市盡管形成了大部門格局,但大部門內(nèi)部之間有效的約束、監(jiān)督機(jī)制尚未形成,原因還是多年來(lái)被強(qiáng)化的部門利益。因此,深化大部制改革,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能不僅在于準(zhǔn)確設(shè)計(jì)政府職能理想模型,關(guān)鍵還在于如何突破利益梗阻,尤其是突破部門利益梗阻。

(三)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)

大部制改革的順利推進(jìn),除了政府部門的自身努力,還有賴于社會(huì)組織的發(fā)育完善和健全。大部制改革意味著,一些原本由政府承擔(dān)的職能將轉(zhuǎn)向社會(huì),彌補(bǔ)政府退位后的管理空缺是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展目標(biāo),社會(huì)組織對(duì)相應(yīng)職能的承接能力直接影響著大部制改革的成效。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明,社會(huì)組織的發(fā)展,可以在克服市場(chǎng)與政府的“雙重失效”、促進(jìn)公民參與社會(huì)公共事務(wù)及創(chuàng)造新的就業(yè)領(lǐng)域等方面發(fā)揮積極的作用。各種社會(huì)組織作為公民社會(huì)的主體,它們是社會(huì)自我管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能的承擔(dān)者,它們的大量產(chǎn)生與活躍,標(biāo)志著社會(huì)自身走向成熟。而成都的現(xiàn)實(shí)是社會(huì)組織不發(fā)達(dá),政府機(jī)構(gòu)改革與社會(huì)組織系統(tǒng)培育的互動(dòng)關(guān)系在歷次改革中并未真正觸及到。雖然已經(jīng)涌現(xiàn)了一批非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等“第三部門”,且具有承擔(dān)一部分社會(huì)管理職能的能力,但其作用并未得到成都市政府的重視。傳統(tǒng)的“官本位”思想使“放權(quán)”不能真正落到實(shí)處,在具體實(shí)踐中對(duì)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的引入不夠,依舊囿于“政府獨(dú)舞”的治理范式。社會(huì)組織發(fā)展還存在經(jīng)費(fèi)缺乏、財(cái)務(wù)制度不夠健全、人力資源管理和開發(fā)不足等問(wèn)題,社會(huì)組織的整體素質(zhì)和能力不高,數(shù)量與規(guī)模、作用與影響非常有限。因而成都市社會(huì)組織在大部制改革過(guò)程中,尚難以承擔(dān)起應(yīng)該發(fā)揮的作用,還難以形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)。

五、 深化成都市大部門體制改革的政策建議

大部制的概念盡管出自于現(xiàn)代西方公共行政改革,但是,中國(guó)大部制改革的動(dòng)力卻是來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治發(fā)展的內(nèi)在要求。就作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都而言,大部制改革的成功與否,取決于能否在以下方面有實(shí)質(zhì)上的突破。

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,完善政府職能體系

針對(duì)成都市政府職能轉(zhuǎn)換尚不到位,政府缺位、越位與錯(cuò)位情況依然存在的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前,成都市政府應(yīng)從以下幾方面切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能:一是對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)體系、職責(zé)分工情況進(jìn)行全面評(píng)估,重點(diǎn)加強(qiáng)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)的機(jī)構(gòu),精簡(jiǎn)或弱化直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。二是各區(qū)(市)縣基層政府應(yīng)根據(jù)“執(zhí)行上級(jí)決策、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)管理、保障公共服務(wù)”的職責(zé)定位,重新清理各部門的職責(zé),弱化宏觀調(diào)控、決策、政策制定等部門,加強(qiáng)以社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)為主要職責(zé)的部門,不必強(qiáng)求上下對(duì)口。三是繼續(xù)深化行政審批制度改革。前期的行政審批制度改革雖取得了一定成效。但從目前情況來(lái)看,取得的成效只是初步的,還存在著許多與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和我國(guó)加入世界貿(mào)易組織不相適應(yīng)的問(wèn)題,應(yīng)在前期對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理、取消、調(diào)整的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持“合理原則”、“合法原則”,采取有力措施,進(jìn)一步深化行政審批制度改革。四是建立健全科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。應(yīng)在清理各類行政考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上,著手制定一套有利于政府職能轉(zhuǎn)變,保證政府公正、高效履行職能的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。五是強(qiáng)化規(guī)范政府行為的法律體系建設(shè)。在完善有關(guān)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)秩序和法律法規(guī)的同時(shí),進(jìn)一步建立健全政府行政方面的法律法規(guī),將政府行為和對(duì)政府行為的監(jiān)督、約束全面納入法制軌道。

(二)規(guī)范政府部門權(quán)力,清除利益障礙

成都市大部制改革遭遇的最大阻力仍然是多年來(lái)被強(qiáng)化的部門利益。因此,能否沖破部門利益的束縛,遏制部門利益的蔓延,是影響成都市大部制是否得以順利實(shí)施的一個(gè)重要方面。同時(shí),如何監(jiān)督和遏制整合后的大部門的利益追逐,防止因權(quán)力集中而產(chǎn)生的更大腐敗,是保障大部制改革成功的關(guān)鍵。權(quán)力和利益是相輔相成的,政府部門利益因權(quán)力而生,利益矛盾的出現(xiàn)則源于權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題。權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府管理的基本框架,是政府結(jié)構(gòu)的內(nèi)在剛性框架。要深化成都市“大部制”改革,必須整合權(quán)力結(jié)構(gòu),形成有效的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。在整合權(quán)力結(jié)構(gòu)方面,必須關(guān)注兩大問(wèn)題:一是權(quán)力的分工是否科學(xué)的問(wèn)題。任何權(quán)力都是有限的,政府各部門的權(quán)力行使范圍是由其職責(zé)決定的,在深化大部制改革過(guò)程中,成都市應(yīng)在合理分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)力整合,明確權(quán)力界限,劃清責(zé)任界限,強(qiáng)化行政責(zé)任,限制權(quán)力擴(kuò)張,形成明晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架,確保權(quán)、責(zé)、利三者間的統(tǒng)一。二是權(quán)力的制約與平衡問(wèn)題。十七大報(bào)告在提及大部制改革時(shí),強(qiáng)調(diào)要“建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”這就意味著大部制的整體構(gòu)建要實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互制約。實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督既三分又制衡的行政權(quán)力新結(jié)構(gòu),是解決目前無(wú)限權(quán)力政府的必要形式,是根除政府權(quán)力利益化的治本之策。為此,成都市可借鑒中央大部制改革的做法,實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離,以防止因權(quán)力過(guò)分集中又不受制衡而產(chǎn)生權(quán)力腐敗。

(三)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移,增強(qiáng)社會(huì)自我管理能力

針對(duì)成都市當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移不足,社會(huì)組織不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀,成都市政府應(yīng)具體采取如下幾方面措施重構(gòu)政府與社會(huì)組織的關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)政府各部門與社會(huì)多元主體間的合作共舞、相融互補(bǔ):一是以善治理念為導(dǎo)引。自20世紀(jì)90年代以來(lái),善治的理念逐漸興起并對(duì)傳統(tǒng)的政府治理模式發(fā)難,善治理念所倡導(dǎo)的政府與多元社會(huì)主體之間合作共舞的治理格局已成為公共管理改革的基本導(dǎo)向。“大部制”改革是公共管理改革的重要內(nèi)容,成都市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)變革觀念,調(diào)整思維,以善治理念為導(dǎo)引,在職能整合和機(jī)構(gòu)改革方面進(jìn)行突破,使新一輪的政府改革不再是政府的獨(dú)角戲,而應(yīng)充分考慮社會(huì)力量,實(shí)現(xiàn)政府各部門與社會(huì)多元主體間的合作共舞、相融互補(bǔ)。二是重新界定自己的職能范圍和活動(dòng)領(lǐng)域。應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),將現(xiàn)行的一些不宜由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織或規(guī)范的行業(yè)自律機(jī)構(gòu),放權(quán)于社會(huì),充分利用社會(huì)力量治理社會(huì)和服務(wù)社會(huì),真正形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。三是完善管理法規(guī),統(tǒng)一各社會(huì)組織的法律地位,取消事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的管理區(qū)別,理順政府與社會(huì)組織的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政社分開。注重非政府組織的治理結(jié)構(gòu)和自律機(jī)制,在政府給予適當(dāng)資助和進(jìn)行必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上,積極引導(dǎo)、培育社會(huì)中介組織,扶持和發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),推進(jìn)行業(yè)自律組織的發(fā)育與規(guī)范,加快培育社會(huì)組織的自我管理、自我協(xié)調(diào)和自我服務(wù)的能力。

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責(zé)任編輯李萍