中國法官職業化的法官選任研究

李志明

摘要:我國進行司法改革多年來,合格法官的選任是困擾我們的主要問題之一。本文將通過對大陸法系和英美法系法官遴選制度比較,論述我國法官遴選制度中的困境并提出個人設想,希望對我國的法官職業化中法官隊伍的建設帶來思考。

關鍵詞:法官職業化; 法官精英化; 法官遴選制度

中圖分類號:DF817 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0114-04

自2001年我國正式提出了法官職業化的概念,最高人民法院出臺了“關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見”,將全面實施法官隊伍職業化建設作為21世紀的一項工作目標和人民法院新世紀隊伍建設的根本方向。[1]法官職業化就是讓法官成為專門從事司法審判工作并具有一定權威和社會地位的特定職業和職業群體。

法官職業化是現代法治國家的一個基本特征,是司法文明發展的重要標志和必然結果。隨著我國經濟的大步發展社會現實發生了翻天覆地的變化,而我們傳統的法制思想和制度已經不能很好的調節現有的社會關系和矛盾。其中的某些法律思維習慣和行為方式已經成為制約我國社會法治發展的障礙。因此提出司法制度改革加強法官職業化建設是必然的,是實現依法治國基本方針的需要;是審判工作的內在要求;是人民法院在新形勢、新任務下提出的迫切要求;也是實現“公正與效率”工作主題的關鍵。[2]

法官是一項特殊的職業,它關系到國家頒行的法律是否能被有效的適用,社會的正義是否被彰顯,現代的法律精神是否被繼承。因此世界各國都要求法官具有較高的素質:全面的法律知識、較強的思辨能力、豐富的社會經驗、較高的語言表達能力以及高尚的職業道德。[3]

一、 英美法系的法官遴選制度

英美法系法官遴選是以“經驗、精英、年長”為原則。首先必須經過大學法學教育并獲得法學J.D學位即法學博士。[4]然后通過律師資格考試,成為一名律師之后,積累若干年職業經驗,最后才會從優秀的律師中選拔出合適的人選出任法官。

在英美法系國家,法律的主要組成部分是判例法,法官作為“立法者”要有創造和解釋法的能力,本科畢業生進入法學院主要以判例為研究對象,接受職業化訓練。從中領會法律精神和基本原則,培養獨立思考和推理、表達能力,形成自己對法律的見解。畢業后通過嚴格的律師資格考試一般要從事至少六年的出庭律師的工作,才能被選任為法官。美國的聯邦法院是由地區法院、上訴法院和最高法院三級組成,所有的聯邦法官均實行行政任命,由總統提名,經參議院以半數票通過后由總統任命。州最高法院以下的各級法官選任一般由首席行政長官授權司法部長或其副職進行。美國州法院法官實行任命制和選舉制兩種,取決于各州憲法或法律規定,但多數州的法官采用的是一種兼有任命制與選舉制性質的“密蘇里方案”。

在英國欲成為法官,必須首先經過三年的法學本科教育,通過嚴格的考試,獲得法學學士學位,然后由個人提出申請,通過考試,過關者到英國律師公會所屬的四大法學院學習一年,再通過考試,而獲得該學院授予的律師學位,經過一年見習,才能成為正式律師。一般除治安法院法官外,地方法院的法官必須具有至少七年的出庭律師經歷,而擔任高等法院的法官則必須具有十五年以上的出庭律師經驗或兩年以上高等法院法官的資歷才能被提名為法官。在英國法官采用任命制,所有法官都由行政機關任命。上議院的常任法官、身兼立法、行政、司法三方面職務的大法官,由首相提名,國王任命;上訴法院的法官、高等法院的法官、巡回法官由大法官推薦,國王任命;治安法官由大法官任命。[5]

二、 大陸法系國家的法官遴選制度

大陸法系著重于法官的專業知識,法官作為一個精英職業是專門培養的,一般不從律師中選任。而是通過多次的標準化考試來建立一支高度專業化和相近司法風格的法官隊伍。相對于英美法系強調的職業經驗則沒有那么重視。在大陸法系國家,法官的職責是解釋法律和運用法律,并不負責創設法律,因此不需要法官有太多的個人見解。只需嚴格忠于立法原意,熟練地掌握司法的技巧,做出標準的判決即可,這是因為大陸法系是以成文法為主要法律淵源,一案的判決并不對類似案件判決有意義。大陸法系國家一般都設立法官從業資格考試或司法考試,這些考試十分嚴格,錄取比例很低,一般在大學畢業后,要經過較長時間的準備才有可能參加考試,且只有極少數人才能通過,在考試合格后,還必須經過較長時期的嚴格培訓,才能夠出任法官。[6]

在大陸法系國家還實行嚴格的晉升制度。法官待遇隨其晉升而變化,法官很少從法院外任命,更像是一種文官制度。這是英美法系所沒有的。

雖然各國都有不同的遴選方法,各有特點也各有利弊。但其宗旨都是要保持本國法官隊伍的高素質、精英化。對兩大法系的法官遴選制度的比較我們總結出兩大法系有如下共同特點:其一,兩大法系都要求有較高的專業知識,即學歷背景。必須受過專門的系統的法學基礎理論教育,具有精深的專業知識是出任法官一職首要條件。其二,在法官選拔中關注其職業經驗。雖然英美法系國家與大陸法系國家的遴選的側重點不盡相同但都不約而同的關注法官的執業經驗。法官只有具有非常豐富的社會經驗才能夠洞察復雜的社會關系,從而保證法律的公正與效率。其三,對初任法官的品格要求較高。“從長遠來看,除了法官的人格之外,沒有其他東西可以保證實現正義”。法官的人格直接影響法律品格的體現。法官職業化至為重要的一點就是法官要求具有高尚的法律職業道德與良知。法官應是道德高尚,精通法律,具有正確的法律意識,堅定的法律信仰的人。其四,初任法官必須經過嚴格的任前培訓。任前培訓作廣義的理解,除了審判實務的培訓外,還包括通過參加司法考試和出任法官前必經的實習經歷。

三、 我國法官遴選制度問題與對策

我國古代中央機構,司法官與行政官從混一逐步走向司法官與行政官分設。皇帝是最高的行政長官,對案件擁有最終裁判權。雖說在中央一級設置了審判官職,但其除了審理案件外,還要協助皇帝處理大量行政事務。在地方,行政官兼司法職務的現象一直延續到清代。清末官制改革中,在中央建立了法部,掌管全國司法行政,不再兼理審判;改大理寺為大理院,作為最高審判機關相當于今天的最高人民法院;同時在地方設立各級審判廳專司審判。司法官與行政官趨向分設。民國初年的《中華民國臨時約法》進一步確認“法官獨立審判,不受上級官廳之干涉”的原則。

中國古代主持司法審判只不過是官員職責中的一部分而已,官員也并未接受過真正的法律知識和執法技術的培訓,司法與行政混為一體。所以我國司法行政化色彩濃厚是有傳統原因的。清末官制改革之后,司法與行政趨向分立,法官成為一種特殊的職業日益受到重視。在民國時期,最早開始實行嚴格的司法考試制度,規定任免法官除了要具備在正規的法科院校學習達一定年限的條件外,還必須通過當時舉行的統一司法考試,這比選任一般的行政官吏的條件大大提高。

進入了社會主義時期,依照《憲法》、《人民法院組織法》《法官法》對法官的任命權限和產生方法作了具體規定。建立了從最高人民法院到地方各級人民法院和專門人民法院的完整的法院組織體系,確立人民法院獨立行使審判權的原則,并在憲法中以條文的形式加以確認,法官與行政官各司其職。法官的遴選也有較嚴格的程序,《法官法》經多次的修改也說明,我們一直在完善法官的遴選制度。但是即使如此我國現行法官遴選制度還是存在著缺陷。[7]

在現實的中國,由于諸多原因長期忽視了法官的職業特性和專業要求,造成了我國的司法主體,即法官和人民陪審員的法律素養普遍偏低的狀況。我國法院的行政化色彩比較濃厚,這在上文已經提過具有傳統因素。法官長期以來大多是從法院內部遴選,導致一些非專業人員成為法官。據調查,2007年“中國基層法官隊伍的組成結構大致如下:正規院校的法律或非法律專業的畢業生,包括大學本科和專科,只占少數,在絕大多數法院,這類人數不到10%,從當地招考或政府其它部門調入法院的,人數大約有30%,其它的則是復轉軍人,大約超過50%。”[8]由此可見,現今我國整體法官隊伍的素質離我們所期望的精英法官差距還很遠。

(一)初任法官的專業知識要求較低

《法官法》規定,初任法官必須是“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律知識”。法官首要的要求就是具備豐富的法律知識,而讓非法律專業本科畢業生進入法官職業,無疑會降低法官素質,自學的法律知識和正規教育獲得的法律知識有著重大區別,并且合格的法官不僅僅要具備專業知識還有專門的思維模式、法治理念、法律信仰,要有扎實的理論積淀。這些都是要經過專門的長期的法學教育培訓才可能獲得,世界上許多國家都要求初任法官的最低學歷為正規大學法律本科畢業,并要經過長期的培訓。

(二)法官任職時對其法律職業經驗要求不高

《法官法》規定:“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律知識,從事法律工作滿二年,其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官,應當從事法律工作滿三年;獲得法律專業碩士學位、博士學位具有法律知識,從事法律工作滿一年,其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官應當從事法律工作滿二年。”從這一規定可看出,雖然《法官法》有法律職業經驗的要求,但這相較于英美法系規定的一般要求六年以上律師從業經驗,大陸法系要求經過較長時間的專門培訓是無法相比的。通常的做法是,大學畢業生通過國家司法考試直接被法院錄用,從事最多三年的書記員或者是助理法官,然后經法院同意,權力機關任命,就可以晉升為法官,這對于法官這一特殊職業來說,嚴重缺乏法律職業經歷,這是造成我國法官辦案能力差,效率低的主要原因之一。

(三)我國法官選任地方化傾向嚴重,也沒有完善的晉升機制

法官的選任雖然有《法官法》的指導,但是具體是由各個地方的權力機關決定的,地方化色彩很濃。一是審判活動行政化。長期以來,法院在一些重要環節上沒有按照司法的專業工作方式從事審判活動,反而借用了行政工作方式處理案件和管理審判工作。有的地方把法官當作行政官員來管理,加劇了審判活動的行政化。二是司法權力地方化。由于人民法院的產生、法官任免、司法經費等都在同級地方政府控制之下,以致形成了司法權力的地方化。

而法官的晉升也沒有傾向于從下級法官中遴選的機制,而是一種行政管理模式。法官并不完全是以專業技術或工作成績考察晉升,這樣有很多基層的優秀法官得不到提拔。而有些中級法院和高級法院的法官并不是從基層法院選任,無法確保法院級別與法官素質相適應,高級法院的法官不能夠充分了解下級法院法官的工作,不能保證裁判的統一性,同時法官得不到逐級鍛煉,又不能保障高級法院法官的榮譽感。這與大陸法系的逐級晉升機制是無法比擬的,法院的地位和法官的作用也無法與英美法系國家相比。

(四)法官數量嚴重不足

我國地域遼闊、人口眾多、經濟發展水平不平衡,而我們的法官尤其是基層法院的法官人數不能滿足辦理案件的需要。人員缺乏案件較多的現實困境,在某些地方形成了所謂的“法官荒”現象。貴州目前缺少法官人數達1000多名,基本上都缺在基層法院。在青南地區,連續三年無一人通過國家司法考試,16個基層法院中法官人數在20人以下的有3個,10人至19人的有3個,6人至9人的有6個,其他4個基層法院的法官人數在5人以下,如遇到上級法院發回重審的案件就無法審理。每年還有近20%的法官在流失或者退休。[9]不只是在偏遠地區存在,在發達地區也一樣存在這些現象。在我國廣東省東莞塘廈法庭有13名法官就收審7540宗案件。據法院系統年度統計數據,在該法庭受案近1千的法官就有3人,一個法庭的審案量相當于內地一個基層法院的負擔,法官數量明顯不夠。[10]

而根據最高人民法院的意見,法官名額將根據審判任務量、轄區人口和面積、經濟發展水平等各種因素在現有編制內合理確定。對于基層法院來說,要求增加法官編制幾乎是奢望。因為法官職業化的實質和目標是法官的精英化,法官名額的確定,又必然造成法官數量的減少。這意味著基層法院急需大量增加法官數量的要求與迫切提高整體法官素質必然精簡法官人數的矛盾變得尖銳起來。在法院中非審判辦案的“不辦案法官”今后將不再擁有法官的名義,同時目前在審判一線審理案件的審判員、助理審判員中,為數不少的人員將不再有權審理案件。還有,即使基層法官辦案壓力如此之大,那些集審判職務與行政職務于一身的院長、副院長、庭長、副庭長因為擔當著行政管理、行政協調等繁重的行政事務,因此他們的辦案數量極少,又不可能取消這部分人的法官名額。這些看似不可調和的矛盾也是確定法官名額所面臨的客觀的現實困難,這也使人員少、案件多的矛盾進一步加劇。法院法官的基本辦案人員都不能夠滿足審判辦案的需要,再談法官的職業化、法官隊伍的精英化只能是困難重重,這是高標準的法官遴選制度與我國法官隊伍的現實狀況之間難以調和的矛盾。

(五)我國法官遴選困境:選難、任難、留難

選難,為了挑選優秀的司法人才進入到司法活動中,我國在2002年宣布對法官和檢察官的遴選采取“兩考一培訓”制度。所謂“兩考”,一是要經過國家統一的司法考試,取得法律執業資格證書,成為法官的遴選對象;二是還要通過審判實務考試和考核,具備法律規定的法官所應具有的學歷條件、法律工作經歷條件和道德品質條件。通過兩個考試遴選出預備法官,預備法官還必須在國家法官學院經過專門的培訓,并取得合格證以后,才能任命為法官,采取如此嚴格的選任制度將部分解決提高法官素質的問題。但是法官編制有限,每年通過考試的人少之又少,即使通過考試的人愿意從事法官工作的人更少,法官職業在我國還等同于一般公務員,職業榮譽感不高,待遇也相對較低。很多人愿意進入做法官也是求一個安穩的職業。符合法官職業要求的優秀人才少是一方面原因,優秀人才不愿意做法官也是一方面原因。任難,即名額少,上文所提到的基層法院“法官荒”問題時已經表述過了,就在此不再多說。留難,法院系統每年要流失大量的優秀法官,他們學歷高,辦案經驗豐富,人脈較廣,不甘于沉寂在法院沉悶繁復的工作中,大都跳槽到律師事務所或自己創業,希望實現更高的人生價值。還有很大的原因是法官工作并不能給這部分人帶來優越的物質生活和強烈的成就感,榮譽感。因此也有很多專家學者呼吁提高法官地位和待遇,也是希望能夠為司法系統留住這些優秀的人才。但是,人才的流失的問題還是沒有得到很好的解決。2005年,全國人大政協兩會上,最高人民法院副院長萬鄂湘委員提出了這樣一組數字:近年我國共流失法官1.6萬人,其中多數是從西部地區流失的。[11]

存在如此多的問題,我們將要面臨的是該如何解決這些難題,應該采取什么樣的手段來調和這些矛盾。筆者對此提出了以下幾點建議。

(一)建立民主、科學、公開的新型法官遴選制度

首先,提高法官學歷上的下限,擴寬法官選任的途徑。保證法官都經過了專業的法律學習,有較好的法律理論素養。要求法官任職的最低學歷規定為高等院校正規法律本科畢業,取得法學學士學位,高級法院、最高法院法官一般要具有法律專業碩士以上學位。可以從檢察官、律師、大學教授等法律職業者中遴選。不但可以優化法官隊伍還能夠盡可能的補充人才到審判工作中,至少可以緩解某些地區法官人數不足的境況并且不會降低法官水平。還可以設立兼職法官。現今技術型糾紛越來越多,要求的知識水平也越來越高,術業有專攻,法官也不可能是全才,必然在相關領域的知識存有缺陷而可能影響公正審判。所以,要吸收一些專家學者經過一定培訓后以兼任法官的方式參加到合議庭案件中,僅對自己的專業部分提出審判意見。這也許將會更好的實現審判的公平正義。

其次,要求所有的法官必須是從通過司法考試的人員中遴選,司法考試是遴選法官的首要條件。欲遴選為法官的人員首先要通過司法部組織的司法考試,然后由法院組織其參加兩年的實務培訓和考試,只有兩個考試都合格的才能夠被人大任命為法官。因為司法考試是面對社會的人才選拔,律師、檢察官、法官的從業資格來看法官的從業要求應當更高。所以,從通過者中選拔更加合理,符合優中選優的精英理論。[12]

再次,建設學習型法院,保證法官的知識更新和不斷提高業務能力。每次法官等級的晉升必須通過法院組織的能力考試。為了保證考試的權威性,可以由最高人民法院組織或同等級的部門組織,考試的內容以最新法律法規和司法解釋的運用并以司法能力為主要考察方向。對法官可以每年定期組織業務培訓,不斷更新其知識結構。以此促使法官不斷地學習,與時俱進。

(二)構建合理的人事結構、晉升機制和待遇水平

法官的專業化、職業化要求把法官從法院事務性工作中分列出來,專門從事審判工作。可以把法院工作人員分為法官、審判輔助人員(書記員、助理審判員、執行員)、法警和行政人員,把寶貴的法官名額分給真正的辦案法官。法院內部的行政與審判分工有助于濾清職責,各類人員專司其職從事各自的工作,避免工作內容交叉,也不會造成責任的混亂。非經嚴格的選任程序不可以隨便轉換,尤其是其他職責的人員必須要經過國家統一的司法考試和培訓才能夠轉為法官。上級法院的法官除了要吸收資深律師、檢察官等進入到法院組織以外,應當保證上級法院法官大多是從下級法院里優秀的法官中遴選出來的,形成從基層法院到最高法院的合理的晉升機制。

提高法官待遇,我國法官待遇應按照《法官法》的規定來落實,根據審判工作的特點由國家規定,并按規定發放審判津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。在國外大都實行法官高薪制,這基本已是慣例。高薪養廉不失為一個很好的預防腐敗的機制,也是一個留住精英人才的手段,我們應該盡快在法律中加以規定還應保證在現實中嚴格實行。

參考文獻:

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[4]王利明.司法改革研究(修訂版)[M].北京:法律出版社,2001.人民法院報.介紹國外的法官遴選制度[DB/OL].http://big5.ce.cn/law/shouye/fxtx/200512/27/t20051227_5647158.shtml 2005-12-27,14:02.

[5]林振通.域外法官遴選制度考察比較[DB/OL].中國法院網,2008-03-29.

[6][7]陳祥軍.我國法官遴選制度歷史考究[DB/OL].天下論文網,2007-11-22.

[8]基層法院法官專業化問題——現狀、成因與出路[DB/OL]http://www.china-review.com/execute.asp?path=/content_files/zsl-3-jcfgzyhwt.htm20010810/zsl-3-jcfgzyhwt.htm&luntantitle=基層法院法官專業化問題.

[9]誰到基層當法官[N].人民法院報,2005-3-13.

[10]趙蕾.中國最忙的法庭[N].南方周末,2008-12-4.

[11]石洪濤.大學生不愿當法官律師不愿考最高院[DB/OL].2007-4-20.http://www.newssc.org/gb/Newssc/zt/qgzx/rdjj/userobject1ai381825.html.

[12]郭澤高.法官選任機制研究[DB/OL].天涯法律網,2004-1-29.

責任編輯張國強