利益博弈與制度變遷：基于制度經濟學角度的理論反思

吳杰華

摘要:農村土地政策的調整是多方利益博弈與妥協的產物,以諾斯為代表的制度經濟學的相關理論,為我們分析現階段的農村土地流轉提供了理論上的參考,但在實際運作中,還需要進行本土化的修正。傳統的“國家——社會”兩分法已經不能涵蓋制度變遷過程中的所有變量,需要將相關博弈力量細化為中央政府、地方政府和農民三部分,并通過一系列的制度安排,實現共榮利益對狹隘利益的遏制。

關鍵詞:利益博弈; 制度變遷; 土地流轉

中圖分類號:F301.2 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0142-04

土地從來都是一種極其重要的生產資料,在當代中國的家庭聯產承包責任制的解釋框架下,土地還兼有對個體農戶的生活保障功能。相關土地政策的調整,歸根結底是利益博弈問題,是中央政府、地方政府、農民三者之間的利益再分配,是一種制度非均衡——利益博弈——制度均衡的周而復始的循環。制度經濟學強調,制度變遷的發生,是由于對更有效的制度績效的需求而引發的,既有制度需求方面的因素,也有制度供給方面的因素。這些理論為我們研究農村土地政策的變遷,特別是近年來的農地流轉制度提供了一個可供參考的理論框架。當然,為了增強理論的說服力,在進行具體問題分析時,還需要適當進行擴展,加入本土化的因素。

本文嘗試借助以諾斯為代表的制度經濟學的相關理論,結合當代中國的具體實踐,將影響我國土地政策的相關博弈因素細化為中央政府、地方政府、農民三部分,并對三方的效用函數進行剖析,從而對現階段的土地流轉制度作一系統梳理和分析。

一、 諾斯模型:一個解釋及其本土化修正

作為制度經濟學派的代表人物,諾斯將制度變遷和經濟發展緊密相聯,認為在一個動態的經濟系統中,現存的制度環境與制度安排決定交易機會與成本——收益結構,從而決定了經濟增長的收入流以及速度。當外在性的變化或相對價格的變化進入經濟系統,則會改變現有的經濟條件及成本——收益結構。經濟環境中就會出現一些新的潛在的收入流(潛在利潤),在現存的制度安排下,這些潛在的收入流不可能實現,只有進行制度創新,創立新的制度安排,在新的制度結構之下才有可能實現潛在利潤,實現經濟增長,即制度變遷決定了經濟增長。

在考察了美國的經濟發展史之后,諾斯提出了誘致性制度創新的理論,其基本演化邏輯如下:(1)假定制度處于一種初始均衡;(2)由于“潛在利潤”的存在,使某些人的收入增加成為可能,但現存的制度安排組織其“潛在利潤”的實現;(3)受影響的當事人組成初級行動團體;(4)初級行動團體對次級行動團體施加影響(次級行動團體是幫助初級行動團體取得“潛在利潤”的決策單位);(5)產生新的制度裝置(制度裝置就是行動團體所利用的文件和手段);(6)實現制度變遷,系統復歸均衡。

作為一個農業大國,農村土地政策一直與國民經濟的發展息息相關,從建國后,有關政策的每一次調整,都會或推動或阻滯經濟的整體發展。從這個角度來看,諾斯的理論為我們分析農村土地流轉的原因、走勢提供了有力的佐證。

但諾斯模型在解釋改革開放以來中國農地制度的變遷時,仍然不能盡如人意。筆者認為,由于我國正處在社會轉型期,導致制度變遷的相關因素要復雜的多,其中最主要的一點,就在于各級政府的作用不容忽視。因此,在對現階段中國農地制度做出誘致性制度變遷分析,需要結合實際,進行本土化的擴展與修正,尤其是要意識到最終推動制度變遷的主導力量不是單個的個體,而是由個體組織起來的,具有不同價值取向追求自身利益最大化的利益集團。由于不同的利益集團具有不同的價值函數,因此可能會采用相互沖突的決策和行動。在經過一系列的成本—效益權衡與博弈之后,利益各方會達成某種妥協,而制度變遷也隨之復歸均衡。在利益(集團)博弈與制度變遷的關系上,諾斯雖然進行了初級行動集團與次級行動集團的劃分,但沒有深入分析不同利益集團的博弈對制度變遷的影響。而這一點卻恰恰是進行我國現階段的制度變遷所必不可少的理論框架。

在綜合前人研究成果的基礎上,筆者對“國家—社會”兩部分進一步細化,將影響農村土地制度變遷的因素分為中央政府、地方政府和農民(集團)三部分。其基本變遷路徑可作如下描述:(1)原有制度框架下產生“潛在利潤”;(2)原有制度的基層環節松動,個體農民(集團)造成制度非均衡,在出于對自身利益最大化層面上對固有的制度進行變通;(3)中央政府感受到初級行動集團的影響從戰略全局考慮,有意識的推動制度變遷;(4)地方政府雖然是中央政府的下級機關,但也有自身的利益訴求,可能推動也可能阻礙制度變遷(尤其應該注意的一點是地方政府迫于中央政府的壓力,可能人為的曲解政策原意,使制度變遷的目標和路徑產生偏差);(5)三方利益集團進行長期的利益博弈,博弈結果不僅取決于各方所擁有的力量,同時也要取決于各方所進行的戰略抉擇;(6)制度復歸均衡。

二、 我國的土地流轉制度是國家主導下的誘致性制度變遷

制度經濟學將制度看作是社會中個人遵循的一套行為規則,并且認為制度一旦形成,便會存在路徑依賴,只有出現現有制度所無法實現的潛在利潤時,制度變遷才會成為可能。制度變遷的過程是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程,其目的是使外在的潛在利潤內部化。制度變遷的方式可分為兩種:誘致性制度變遷和強制性制度變遷。具體而言,誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代,或者是新制度安排的創造,它由個人或一群(個)人,在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反,強制性制度變遷由政府命令或法律引入和實行。不論采取何種方式,用最少的利潤獲取最大化的收益都是制度變遷的原動力和根本目的,而在這一過程中,國家(政府)的作用不容忽視。國家在強制性制度變遷中的作用自不待言,下面我們要重點分析一下誘致性制度變遷過程中國家的地位與作用。這個問題還可以進行如下分解:(1)在潛在利潤的激勵下,相關個體能否采取一致的集體行動,自發地完成制度變遷;(2)如果不能,那么國家作為一種外在的介入力量,能否有足夠的動力與控制力去推動相關制度的變遷?

我國農村現行的家庭聯產承包責任制,起源于改革開放之初,其特點是均田承包,強調人人享有土地經營權的公平格局。但土地承包權過于分散,將不可避免地造成生產資料配置上的低水平重復,難以形成規模經濟、集約經濟,而經過三十多年的市場化發展,我國的農業經濟面臨著越來越急迫的效率要求。將分散的、零碎的小塊土地集中起來實行規模經濟,既可以通過土地資源的合理配置,利用先進的農業生產技術,提高農產品在國際市場上的競爭力,獲得規模效益;又可以把大量農民從土地的束縛中解放出來,促進農村剩余勞動力在不同生產部門和地區之間的合理轉移,推進城市化建設。而這些巨大的潛在利潤卻無法在現有的,以“均田”為特征的農地制度框架內得以實現,當年改革的突破口已經日漸成為制約社會制度進一步變革的瓶頸。為此,中央政府近年來多次表示,希望在不改變土地的農業用途,保證國民的糧食需求和繼續為農民提供社會保障的前提下,實現土地的有序流轉,為國民經濟的持續發展提供內在動力。據調查,近年來一些地區的農業用地已經在個別農戶之間實現了事實上的流轉。然而,在一個由各種制度所構成的社會系統中,許多制度安排是緊密相關的,一項特定制度安排的變遷也會引起其他相關制度安排的不均衡。在現階段的中國,農村的相關制度安排是整個社會穩定有序的基礎,在某種程度上這也可以解釋為什么中國的改革開放會從農村起步,反過來,相關農村政策的調整(比如土地制度的調整),也會受到方方面面的牽制,其中最令人擔心的是,在農地流轉過程中,各級地方政府是否會基于自身利益考慮,人為地強行介入,從而使制度運作的最終結果背離設計的初衷。圍繞農地流轉所引發的種種爭論以及不斷在增長的與土地相關的群體性上訪事件都證明了這一點。因此,我們可以得出這樣一個結論:潛在利潤時引發制度變遷的必要條件,卻不是充分條件,制度變遷的完成還需要外部力量的介入與推動。

制度變遷的一個重要前提性條件是,新制度的預期收益大于舊制度的預期收益,也就是說,存在著變革的預期凈收益,即:

△P=P—P′〉0

其中:△P指制度變遷后獲得的凈收益;

P指新制度的預期收益;

P′指舊制度的預期收益;

按照制度經濟學的理論,△P的凈值越大,可能獲得的預期凈收益就越高,則推動制度變遷的動力也就越強,制度發生變遷的可能性也就越大。但我們必須認識到,制度本身也是一種公共產品,究其實質是公共選擇的結果,無論是強制性制度變遷還是誘致性制度變遷,都是在利益力量對比的制約下,制度主體為實現利益最大化而進行的長期的社會博弈過程。在這一過程中,由于主體在整個制度系統中所處的地位不同,各自的利益期望值也就不同,從而在路徑選擇上也會產生不一致甚至彼此沖突,并對相關的制度變遷產生直接影響。因此,利益博弈和制度變遷之間是相互制約、相互影響、相互促進的關系,各種利益(集團)的相互博弈,造成了原有制度的非均衡,從而為制度變遷提供了動力;反過來,在制度變遷的過程中,各種利益(集團)的力量對比又將進一步變化,這種辯證關系將伴隨著制度變遷的全過程。成功完成制度變遷的關鍵一點,就在于促使各個利益(集團)在理性的基礎上達成妥協,在這方面,政府(國家)的作用至關重要。

制度經濟學把政府視為一種在暴力方面具有比較優勢的組織,政府的基本職能則是利用暴力優勢,提供制約人們行為、促進經濟發展的博弈框架和規則,而且認為政府在行使職能的過程中,受制于成本收益的比較,扮演著“經濟人”的角色,推動和實施制度變遷的實際動機就是一種制度變遷實施后所帶來的潛在利潤。

在存在公共權力的條件下,政府是公共選擇中的重要主體,同時政府在制度變遷的過程中也有自身的利益追求。考慮到行政科層制的影響,僅僅用“利益”這個籠統的詞匯已經無法對政府的復雜行為進行分析,我們需要更加詳細的概念界定,在這里,不妨引入“共容利益”和“狹隘利益”的概念。

共容利益是指當某位理性地追求自身利益的個人或某個擁有相當凝聚力和紀律的組織,如果能夠獲得特定社會所有產出增長額中相當大的部分,同時會因該社會產出的減少而遭受極大的損失,則他們在此社會中便擁有了共容利益。共容利益給所涉及到的人以刺激,誘使他們關心全社會的長期穩定增長。擁有共同利益者的利益實現,不僅是力求獲得社會產出品的更大份額,而且還需要擴大該社會的總產出。

狹隘利益是指某些個人或組織,鑒于他們只能享有或喪失社會產出增減量中的微不足道的部分,故他們對增加社會產出毫無興趣,而僅熱衷于再分配以尋求該社會產出的更大份額,甚至不惜損害社會福利。

擁有共容利益的主體(如中央政府),其自身利益與社會的繁榮密切相關,因而有一定的激勵因素愿意主動地向社會提供公共物品;具有狹隘利益的主體(如各級地方政府),其自身利益與社會繁榮關系不大,因而其激勵因素往往是相反的,會傾向于通過損害社會利益來提高自身的利益。在政府(主要是中央政府)主導的誘致性制度變遷過程中,基于全局觀念而產生的共容利益是推動政府實施變革的誘致性因素,為制度變遷提供了原動力和基本支撐,共容利益與狹隘利益的博弈將不可避免的貫穿制度變遷的始終。

三、 中央政府、地方政府和農戶之間的利益博弈,是決定農地流轉制度變遷的關鍵性變量

制度變遷歸根結底是由組織起來的、具有相同利益取向的利益集團參與其中的,根據成本——收益的衡量,利益集團將決定自己的行動取舍,并根據外部環境的變化而不斷調整。傳統的國家——社會兩分法已不足以涵蓋制度變遷過程中的所有變量,在對現階段的農村土地流轉進行分析時,需要將相關博弈力量進一步細化,從中央政府、地方政府、農戶三方面進行分析。

第一,中央政府在制度變遷中居于主導地位,擁有決策的取舍權。雖然也有自身的利益導向,但更多的時候,是從農業發展和國民經濟的整體目標來考慮相關制度的變遷方向與路徑,并以強大的權力資源為保障,對制度變遷的過程予以控制和引導。在農地流轉制度變遷中,中央政府的目標函數為:保證耕地數量,促進耕地規模經營,實現土地資源的優化配置。

第二,各級地方政府是中央政府意圖的貫徹者和制度變遷的具體實施者,同時也有自身的利益訴求,一旦全局性的共容利益和地方性的狹隘利益產生沖突,那地方政府就會傾向于通過種種或明或暗的方式對中央的政策進行抵制或變通,從而對制度變遷造成阻滯。在農地流轉制度變遷中,地方政府的目標函數為:擴大征地,增加財政收入,但不希望爆發大規模的群體性事件。

第三,農民集團是制度變遷的初級行動集團,是農地流轉制度的事實受益者和推動者,但由于該群體在整個社會政治系統中較弱的談判能力和博弈能力,需要外部資源的扶持和激勵。在農地流轉制度變遷中,農民的目標函數為:提高收入,保障生活。

中央政府、地方政府和農民集團之間的利益博弈可用以下模型進行描述:

現階段的農村土地流轉制度的變遷,將始終圍繞著上述三方的利益博弈,由于占據的資源和采取的戰略不同,各方對制度變遷的影響也將有所差異,但無論如何,任何一方在進行抉擇時,都不能不考慮另外兩方的利益選擇。

(一)中央政府與農民的博弈分析

在中央政府和農民的利益博弈中,中央政府有兩個策略可供選擇:一是允許農地流轉,為農民自發的行為提供合法性;二是維持現狀,不允許農地流轉。中央政府的策略可表示為:Q1={允許,不允許}。相應的農民也有兩個策略可供選擇:一是進行農地流轉,或是作為農地流出方,將自己承包的土地流轉給他人耕種,或是作為農地流入方,擴大種植面積,實行規模經營。二是不進行農地流轉,自己耕種所承包的土地,甚至外出打工,將土地拋荒。農民的策略可表示為:Q2={流轉,不流轉}。中央政府和農民最終所獲得的實際效益取決于雙方的利益博弈,該博弈矩陣如表1所示。

其中,02

通過對模型的分析可知,當中央政府從政策和法律層面上肯定農民的自發行為,允許農村土地合法流轉時,若能夠得到農民進一步的積極響應,則雙方的效用函數都比較高,是一種“雙贏”,若不能夠得到農民的相應,則農民得不到現實效益,雖然中央政府的政策可能對未來的制度變遷產生引導,但效用函數明顯偏小。當農民的自發流轉行為得不到中央政府的支持時,中央政府就有可能喪失引導制度變遷的主動權,而事實上的農地流轉并不會完全停止,但由于缺乏制度層面的支持,農民的實際效益會相對偏小。

(二)中央政府和地方政府的博弈分析

在中央政府和地方政府的利益博弈中,中央政府的策略仍然可表示為:Q1={允許,不允許}。地方政府的策略選擇同樣存在兩種可能性,一是遵守政策,嚴格按照中央政府的規定對農地流轉進行管理;二是不遵守政策,或是抵制農地流轉,或是變相扭曲制度變遷的方向和路徑。考慮到中央政府的權威和輿論壓力,采取完全抵制的可能性不大,更多時候是人為地偏離既定目標,比如改變農地用途,進行房地產開發等。地方政府的策略可表示為:Q2={遵守,不遵守}。中央政府和地方政府的博弈矩陣如表2所示。

通過對模型的分析可知,當中央政府允許農村土地合法流轉時,若地方政府嚴格遵守中央政策,則農業經濟的規模效益將大幅提高,并且土地的農業用途不會被強行變更,既為工業化、城市化進程提供了充裕的勞動力,又不會引發社會的大動蕩。中央政府所代表的共容利益將得到最大限度的維護,地方政府謀求自身利益最大化的沖動將被遏制;若地方政府不遵守中央政策,在實際操作過程中進行變相抵制,則地方政府的利益會得到最大限度的擴張,中央政府的利益則會受到損害。當中央政府不允許農村土地合法流轉時,地方政府仍然可能采取種種變通方法,“上有政策、下有對策”,由于在這種情況下缺乏最高權力的制約,在實際運作中隨意性加大,更加可能出現違規操作,中央政府的信譽和利益也會受到更大的損害。

(三)地方政府和農民的博弈分析

如上所述,在地方政府和農民之間的利益博弈中,地方政府的策略可表示Q1={遵守,不遵守},農民的策略可表示為Q2={流轉,不流轉}。地方政府和農民的博弈矩陣如表3所示。

其中,0< a <5,0< b <10

通過對模型的分析可知,當地方政府遵守相關中央政策時,若農民進行農地流轉,則不論是流出方還是流入方,農民群體的利益都將擴大,地方政府雖然也會受益,但效益函數明顯小于中央政府;若農民不進行農地流轉,則農民群體的利益不會發生變化,由于農地流轉奉行自愿原則,所以地方政府的經濟收益也不會增加,但在行政體系的評估標準中,會因為積極執行上級政策而受到贊賞。當地方政府不遵守相關中央政策時,在農地流轉過程中就可能發生種種違規行為,地方政府可以借此實現自己的最大化利益,農民雖然也可能獲得一定的經濟補償,但其效益明顯偏小。

四、 幾點結論

第一,農村土地流轉的發生有著客觀存在的制度變遷需求,對于農地流轉的限制和束縛不僅不利于生產資源的優化配置,而且容易滋生大量隱性的事實交易,導致種種不規范行為的發生。

第二,農村土地流轉是一個涉及多方利益、非常復雜的社會問題,不僅對農業經濟,而且對整個國民經濟的發展都至關重要。流轉過程中相關各方利益博弈的結果,將促使制度變遷在妥協的基礎上達成均衡。

第三,政府應該成為保障農地順利流轉的外部力量,應通過法律、經濟、金融等多種手段加強監督管理,規范市場運作,促進農地合理有序流轉。具體而言,應該著重做好以下幾方面的工作:(1)維護農村土地承包權的長期穩定。我國政府一直強調農村土地承包權長期穩定的重要性,2002年出臺了《中華人民共和國土地承包法》,明確規定:國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但由于土地被賦予的公平涵義,在實踐中經常會隨著特定區域內人口的增減而進行調整,甚至不得不重新分配承包地,這就使得農民行為的不可預期性增加,在一定程度上降低了農民從土地上獲得的預期收益,從而阻礙了農民進行土地流轉的積極性。(2)逐步建立較為完善的農村社會保障和失業保險制度。在現有的制度框架內,土地仍然是農民最后的生存保障。對大多數農民而言,依托土地而進行的農業勞作已經成為時代沿襲的一種生活方式,是他們抵御外部風險的最佳屏障。在進行土地流轉時,這種依戀將使農民不可避免的產生后顧之憂。同時農業生產進行規模化經營之后,對勞動力的吸納作用將大大降低,一旦大量的農民工在農業生產之外找不到工作機會,就會嚴重影響社會穩定。因此,作為農地流轉制度的配套措施,完善的農村社會保障和失業保險制度將是必不可少的一個環節。(3)明確政府的定位與職責,為農村土地流轉創造良好的制度環境。對中國這樣一個轉型期的發展中國家來講,任何整體利益的實現都不可能由自由、平等的市場主體自發聯合實現,它必須由一個超越市場主體的“裁決者”——政府職能來實現。在土地資源市場化的發展過程中,政府一方面需要通過宏觀調控來遏制市場的無序與失靈;另一方面也需要克服自身利益擴張的沖動,通過完善、公開的程序規定來減少尋租行為,實現共容利益對狹隘利益的遏制。

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責任編輯楊小民