論構建和諧社會進程中的農民工政治參與

龔治偉

摘要：農民工是中國社會變遷中一個數量龐大且身份特殊的群體。農民工的政治參與是和諧社會民主法治進步的體現，是和諧社會公平正義的內在要求，也是增強社會和諧穩定與活力的途徑，但當前農民工的政治參與卻呈現出邊緣化和非制度化趨勢。其原因既包括農民工參與意識和能力的欠缺及其經濟地位(SES)的卑微，也包括二元結構下制度設計偏頗帶來的農民工權利的貧困。落實科學發展觀，統籌城鄉發展，賦予農民工政治參與更多的體制空間，加強農民工的組織建設，充分發揮媒介宣傳作用，加大對農民工的教育培訓力度，營造農民工有序政治參與的和諧生態。是當前的一項重要工作內容。

關鍵詞：和諧社會；農民工；政治參與

社會主義和諧社會是全體人民各盡其能、各得其所而又充滿活力、安定有序的社會。構建和諧社會需要公民廣泛的政治參與。政治參與是現代民主政治的精髓，是公民自愿地通過各種合法的形式參與政治生活的行為。包括農民工群體在內的政治參與主體的變遷，是中國社會轉型和政治發展過程中的一個重要現象，也是我們考察當代公民政治參與時不可忽視的問題。整體性的擴大農民工政治參與，對于推進中國特色政治發展道路和構建社會主義和諧社會，有著非常重大的意義。

一

農民工是改革開放以來，伴隨我國工業化、城鎮化的進程而出現的一支新型勞動大軍，也是我國經濟社會大變革大發展時期形成的特殊社會群體，具有鮮明的中國特色和階段性特征。它構成了我國產業工人的重要部分，其數量大大超過了城市工人。根據鄭功成等2005年的調查，全國農民工總數約在2.1億人左右。并且，隨著我國工業化、城市化進程的加快，預計未來十年從農村轉移出來的人口(包括勞動力及其家屬)將在1.5億人以上。其規模正在快速擴大之中。值得一提的是，隨著市場經濟的發展、社會對農民工權益關注的增多以及年輕一代教育程度的提高，作為農村精英群體的農民工的自身身份意識和階層化特征不斷得到強化，他們在長期的流動中也獲得了更高的政治認知和參與意識，由此引發了政治需求的升高。適應這種需求，擴大農民工的有序政治參與，不僅是政治文明發展的必然趨勢，而且對于實現和諧社會公平正義的內在價值、增強和諧社會的穩定與活力，都有著不可或缺的意義。

首先，農民工政治參與是和諧社會民主法治進步的體現。和諧社會是民主法治的社會，而民主法治的根本價值在于包括政治參與在內的各種公民權利的實現。“人民有無參與的通道程序是檢驗一個國家是民主與否的硬指標。革新體制，暢通渠道，把農民工這一龐大的群體吸納到現有的政治體系中來，在制度化框架內讓他們有效參與社會政策的制定和決定，把利益要求體現到立法過程和政府決策中來，不僅能夠強化他們對執政者所倡導的政治理念的廣泛認同，形成與主流社會趨同的信仰和追求，推動政治文明的發展，而且，這也是我們黨執政為民的具體要求，是民主法治進一步發展的表現。

其次，農民工政治參與是和諧社會公平正義的內在要求。公平正義是和諧社會制度設計和良性運行的一項基本價值準則。政治參與是每個公民都應該享有的最起碼的國民待遇，社會的公平正義要求公民廣泛的政治參與，公民的政治參與也將促進社會的公平正義與整體和諧。羅爾斯指出：“在一個健康的現代民主社會中，參與原則要求所有的公民都應有平等的權利來參與制定公民將要服從的法律的立憲過程和決定其結果。為此，憲法必須確保一種參與、影響政治過程的公平機會”。而實現社會公正就是要給包括農民工在內的每個群體以均衡的條件、平等的機會、適當的利益，使他們憑借其自身的能力按共同認可的規則進行競爭，從而獲得其相應的社會資源或利益。

再次，農民工有序政治參與是增強和諧社會穩定和活力的途徑。亨廷頓指出，在現代國家中，“實現政治穩定的關鍵，是能否動員農村民眾在承認現存政治體系而并非反對它的條件下參與政治。”托克維爾認為，民主參與“能提供最精明能干的政府往往不能創造出來的東西：使整個社會洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環境如何不利都能創造出奇跡的精力。”在構建和諧社會的進程中，面對激烈的國際競爭和錯綜復雜的社會矛盾，執政黨只有建立暢通的政治傳導和信息溝通機制，調動包括農民工在內的全體人民政治參與的積極性，才能降低他們對政治秩序的疏離和合法性的銷蝕，避免政治沖突的產生。也只有農民工的利益得到了充分表達與整合，才能調動他們主人翁的積極性，現代化建設才可能充滿無限生機活力。正是從這些意義上說，農民工的有序政治參與是社會和諧的重要途徑之一。

二

改革開放以來，以《村民委員會組織法》為代表的一系列法律法規的實施，極大地調動了農民的政治參與熱情。但由于社會轉型時期政治參與的制度化發展能力與公民政治訴求的增長之間具有不平衡性，而農民工的非工非農、亦工亦農、非城非鄉、亦城亦鄉的特殊身份，使得制度供給與其政治需求之間的錯位更加明顯，制度化政治參與的虛置、低效和非制度化參與呈現擴大的趨勢。

據徐增陽、黃輝祥等對武漢市農民工政治參與狀況的調查顯示，參加最近一次村委會選舉的只占19.3％，而沒有參加的占到了79.5％。即使是參加選舉的，也只有占52.4％的人是親自回村參加的，請別人代投的占15.9％，函投的占14.5％，通過其他方式投票的占11.75％。鄭傳貴在南昌市的調查也顯示，高達81.7％的人自出來打工后就沒參加過村委會的投票，只有15％的人說參加過選舉。鄧秀華2004年4月在長沙市調查的439戶農民工中，只有99人參加過最近一次家鄉村委會的選舉，僅占22.6％。而在參與打工單位的政治活動方面，由于農民工當前主要是非正規就業或在非正規部門就業，很多人無具體單位可言，故政治參與無從談起。即使有正式工作單位的，又由于身份原因，也往往基本無權參加，或者說無實質性決策性參與，比如無法參加決定重大事項的職工代表大會和工會。雖然近年來在政府的倡導下，有些地方農民工有工會可加入，可是要么另外登記，要么功效不高。在鄭傳貴的調查中，問及在正式單位工作的農民工是否參加過本單位的政治活動如職工代大會、工會等時，均表示從來沒有。那么，在與農民工切身利益緊密相關的生活和工作的城市社區，他們的政治參與情況又如何呢?在對南昌市的調查中，有86.7％的人給予了否定回答。武漢市的調查也顯示，約有2／3的人沒有參加過城市管理。長沙市的調查同樣只有26人曾經參與過居住社區選舉，僅占5.9％。值得關注的是，與這種制度化有序政治參與短缺相對，近年來在許多城市出現了大量的農民工群體性突發事件、集體抗議游行、犯罪以及普遍的摩擦性沖突等。據東莞、晉江、義烏、瑞安等公安部門統計，在2002年的刑事案件

中，外來人口作案比例超過80％。同年南昌市的違法犯罪案中，80％以上也是農民工所為。這種非制度化參與的擴大顯然可以被視為對制度化參與不足的一種“補充”或異化。這無疑大大增加了社會的風險程度。

從上述調查不難看出，無論是在家鄉社區、打工單位還是在居住的城市社區，當前農民工的政治參與都呈現出嚴重邊緣化特征。究其原因，首先是農民工參與意識的貧乏。政治參與是政治心理外化的政治行為。而政治心理的形成是長期政治社會化的結果，是政治文化的世代積淀，具有某種定勢。漫長的封建社會形成的以“臣民意識”為特征的傳統政治文化，以及新中國成立后“政社合一”體制下行政權支配一切的歷史，都使農民意志得不到體現，做不了主。這些都深深地影響著當代公民的政治心理，束縛著他們的行為選擇，導致對政治的無力感和冷漠感。在徐增陽等人的有關調查中，就有16％的農民工認為選舉對他們并不重要，很容易放棄。

但參與意識的貧乏似乎并不能完全解釋農民工參與不力的原因。因為許多調查也表明，近年來，隨著黨和政府以人為本執政理念的落實，對農民工關注增多，他們的政治渴求也日益明顯。比如上述的鄧傳貴在南昌、徐增陽等在武漢的調查中，分別有88.3％、69.3％的農民工認為應該參加城市管理。對于這種渴求與現實之間的差距，我們認為，更具有現實性的原因，是農民工政治參與能力的缺乏、經濟地位(SES)的卑微以及現有二元結構下制度設計偏頗帶來的參與權利的貧困等。

由于長期以來缺乏民主的鍛煉，許多農民工不知道自己在政治生活中有什么權利和義務，不懂得如何參與和維護自己的權利。對于提名、競選、投票等系列過程及其中的規定，僅有一些支離破碎的概念。因此在選舉中總是有種被牽著鼻子走的感覺，認為被操縱，不民主，進而對選舉缺乏信任感，不愿參與。而經濟地位(SES)的卑微雖然不一定直接帶來政治地位的邊緣化，但正如奧勒姆所指出：一個人在社會分層等級中折合為SES的地位越高，他的政治參與比率也就越高。這種看法既適用于反映SES基本方面的各種測度一職業地位、受教育水平、家庭收入數量等，又適用于政治參與的各種指數一從參與投票到更廣泛的形式。事實上，對大部分農民工來說，進城務工的直接目的還是為了養家糊口。經濟基礎的薄弱使這個以生存為第一目標的群體覺得“說話沒底氣”，也不愿意為政治參與而支付不對稱的較高成本。

制度設計上對農民工政治參與權利分割的欠明確而導致的權利貧困，是農民工游離于政治參與之外的體制性也是關鍵性因素。在現代法治社會，公民的政治參與權利一般都以國家法律法規的形式明確地進行界定和說明，以成文法的形式賦予公民。但對于一個龐大的非工非農、亦工亦農、非城非鄉、亦城亦鄉的己經具有比較明顯的階層化特征的農民工群體，當前的法律對他們的政治參與權利依然缺乏明確的保障，或者有了比較具體的規定，也往往因參與的條件苛刻復雜，成本較高，而在很大程度上被虛置了。目前，村民有《村民委員會組織法》，市民有《城鎮居民委員會組織法》，唯有農民工因身份的特殊而無章可循。盡管1983年通過實施的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》第九條規定：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的家屬或者其他選民在原選區代為投票。選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉”。但從具體操作上講，這種戶籍制度擁有的民主政治的屬地性必將使農民工政治權利的實際行使大打折扣。一是不方便。大量的農民工由于離家遠、收入低、工作忙，為了一次選舉，要花好多路費、耽誤好多天回家去投一次票，“劃不來”。也很少有人為了參加工作所在地的選舉投票而回原籍開具證明。因為即使花錢花時間開具來了選民資格證明，但因缺少知情權的保障，他們在公共信息上和城市公民處于嚴重不對稱狀態，也是很難真正融入當地的政治生活的。二是長期在外打工，原籍對他們已是“熟悉的陌生人”。即使參與，目標也是非常模糊和盲目的，實際意義不大。三是在原籍參加選舉不能和己經身處城市的切身利益發生聯系，政治功效感不高，缺乏參與熱情和動力。正是由于現有的法定參與渠道和權利很大程度上并未得到農民工的實質性認可和利用，以及繁瑣的辦事程序和較高的參與成本，農民工往往在無奈中選擇了放棄，成為“沉默的大多數”。而一旦有了強烈的利益表達和維護，他們許多時候就直接采取了非理性的、非制度化的參與方式，并因此而威脅著社會的穩定和整合，侵蝕著社會的和諧。

面對農民工政治參與的現實境況，從構建社會主義和諧社會的要求出發，我們認為，黨和政府應當著眼于農民工經濟基礎的加強與政治權益的平等性，統籌城鄉發展，創新管理體制，加強農民工的組織化程度，加大宣傳力度，加大對他們的教育培訓力度，以此營造其有序政治參與的和諧生態。

首先，完善民主法制建設，暢通和拓寬農民工政治參與的體制空間。農民工因受傳統的戶籍制度限制很難參與到城市社區的管理當中，然而農民工卻給流入地的經濟做出了不可磨滅的貢獻，自從他們進城務工開始便要接受當地相關部門的管理，便己經與當地政治系統發生了相互關系，因此，農民工理應納入和有權參與當地的政治生活。建議有關部門盡快修訂有關法規，徹底剝離戶籍制度所附加的諸多經濟政治功能，完善對選民資格的確認，充分相信農民的理性，不一定要以戶籍所在地而是以居住時間為標準，將選民資格改為居住地登記制度。通過完善法制建設，將農民工的政治參與納入制度化軌道，為它創造更多的體制空間。“通過社會或國家的基本制度安排的調節，達到全體公民之基本權利和義務的公平正義分配，從而在現代民主政治國家的政治框架內，實現社會普遍的公平正義”。

其次。創新農民工政治參與的組織建設，實行跨區選舉。蒲島郁夫認為，結社的公民參與政治較為踴躍。另一方面，農民工流入地政府和工、青、婦等社群組織，必須按照中央提出的對進城農民工要“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的政策要求，明確工作職責向農民工群體覆蓋，并健全像慈善組織、社區組織等能夠為農民工等弱勢群體服務的組織。另一方面，可以在農民工比較集中的地方建立農民工組織，并充分利用和整合農民工中現有的自治組織，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。比如浙江省瑞安市陳宅旺村等地產生的“外來人口協會”之類的組織。這種組織化載體不僅有利于農民工的管理，而且可以把他們分散零亂的、模糊的、多元的利益要求，轉化為比較明確的綜合的利益訴求傳遞給決策管理體系，克服其參與的低效性，降低參與成本，也使他們在利益受侵害時可尋求組織幫助。

再次，充分發揮媒介作用，加強宣傳工作。這主要是針對流動性較強的農民工而言。如前所述，對于候選人和選舉時間不了解是造成農民工沒有參與選舉的原因之一。由于農民工外出后都經常性地與家里保持聯系，所以政府應該充分發揮農民工家庭和親戚的關系網絡在信息傳遞中的作用，加強選舉工作的宣傳力度，避免他們因對選舉時間及侯選人缺乏了解而錯過參與。另外，在農民工組織建立起來的地方，可以在相關政府部門的引導下有效發揮農民工組織的作用，對農民工進行集中宣傳，這樣可以讓廣大農民工獲得更多的政治信息，加強自身與政治系統的接觸。

最后。加強對農民工的培訓和教育。列寧曾指出：文盲是站在政治之外的。農民工的政治參與狀況不理想，在很大程度上與他們自身的教育程度低有關。由于要讓農民工像廣大青少年一樣進學校學習似乎不太可能，這就需要政府部門和相關用人單位建立一整套完善的培訓教育機制。比如，在農民工聚集的地方進行普法宣傳；在農民工外出前，由當地政府組織加強培訓等。培訓既應包括專門的職業技能的培訓，也包括諸如農民工基本權益保護、農村勞動力轉移相關政策、法律法規、應職應聘等方面的引導性培訓。通過教育培訓使農民工掌握謀生的基本技能，提高就業競爭力，并實現對農民工的民主啟蒙，優化他們的政治心理，成為比較成熟的“政治人”，提高他們政治參與的興趣和質量。

責任編輯龍菲