氣象法初論:基本范疇調整對象與特征

徐 駿 何亮亮

摘要：氣候條件復雜多變、極端天氣現象頻仍發生、生存環境日益惡化已成為當前人類社會共同面對的全球性問題，氣象科學的快速發展變得必要且可能，并相應地引起了人類社會生活的深刻變化。為調整與規范既有的以及新興的氣象社會關系，氣象法受到前所未有的重視。研究氣象法這一新興法律部門，首要是研究其基本范疇、調整對象與專有特征。它們既是氣象法獨立于其他法律部門的構成要素，更是氣象法創制與適用的前提與根本。

關鍵詞：氣象法；氣象社會關系；技術性；開放性

中圖分類號：D922.69

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2009)12－0123－04

《中華人民共和國氣象法》自2000年1月1日正式生效以來，迄今已近十年。十年中，一方面，我國的民主法治更顯成熟；經濟發展繼續保持穩定高速增長；加入世貿組織、擴大開放程度以及成功舉辦奧運會給中國提供了深度參與國際事務的契機；社會發展對氣象服務提出更高要求；氣象科技也取得了長足的進步。另一方面，日益惡化的自然環境與頻發的極端氣候，深刻地影響了社會生存關系，乃至國際政治法則。我國的氣象立法雖然因應形勢需要，在國內立法與國際氣象事務合作方面取得了長足進步，卻仍暴露出立法技術粗糙、滯后于氣象社會關系需要等缺陷，相較國際先進水平還有相當的差距。本應作為理論指導的氣象法學，更是鮮有人問津。對氣象法進行初步的系統性梳理，已不是純理論性之學術探究，而是現實生活發展之必然要求。

一、氣象法的基本范疇

“氣象”為“氣”與“象”的合成詞。《說文解字》謂“‘氣乃象形，象云氣蒸騰上升的樣子”。本義云氣，后借用‘氟字為之。氯從米，本指送給人米粟，于是另造‘餼字代替氯”。“氣”在《現代漢語辭海》中的第三項解釋為“自然界寒、熱、陰、晴等現象”；“象”則取其基本含義，即“形狀、樣子”；“氣象”也取其本義為“大氣的狀態和現象，如冷熱、陰晴、風雨等”。總之，氣象是有關“地球上空氣之各種現象”，包括大氣物理現象和大氣化學現象。

氣象作為與人類社會共存的概念，在人們生活的方方面面留下了深刻的痕跡。中國古代的早期文學作品。多是在人類與自然界抗爭的生產與生活過程中創作出來。天氣變幻、風雨雷電、陰晴圓缺，都在文學作品中得以展現。如《詩經-風雨》即以“風雨凄凄”、“風雨瀟瀟”、“風雨如晦”表達久別夫妻的心境；《詩經·月出》則以“月出皎兮”起興，將月亮與相思聯系起來，這樣的比興在后世眾多文學作品中都能找到影象；而《詩經·七月》更是通篇以“七月流火。九月授衣”起興，生動地刻畫了勞動人民一年四季的勞動景象。凝聚中華民族智慧結晶的《周易》則將自然界陰陽調和的思想引申至萬事萬物之中，開篇即為“《彖》曰：大哉乾元!萬物資始，乃統天。云行雨施，品物流形。大明終始，六位時成，時乘六龍以御天。乾道變化，各正性命。保合大和乃利貞，首出庶物，萬國咸寧”。在社會政治生活方面，古代禮治與法治之爭，即儒法之爭，涉及到天道觀和政治學、經濟學、倫理學等社會科學各領域。氣象科學在這些領域里，一是被引征為論爭的理論依據，二是作為實踐的指導或者在實踐中應用。諸子百家，莫不通曉氣象、天文、地理。至于戰爭與祭祀，更是緊密地與氣象聯系在一起。

一般認為，法律是“由國家制定、認可并依靠國家強制力保證實施的，以權利和義務為調整機制，以人的行為及行為關系為調整對象，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級或人民意志，以確認、保護和發展統治階級或人民所期望的社會關系和價值目標為目的的行為規范體系”。常見的傳統法律部門，如憲法、刑法、民法、行政法等，都是國家為了實現一定的價值目標體系，對法律主體賦予權利并課以義務，并由此形成的一套依靠國家強制力保證實施之行為規范。隨著社會經濟的發展，特別是為順應工業革命后新技術的不斷進步，一批科技法律紛紛出臺，氣象法當屬其典型代表。我們不能因技術性法律較少涉及、甚至無涉意識形態而否定上述之傳統法律定義，“在社會連帶關系愈趨密切愈見推廣，而自然力之利用愈呈盛況之今日，個人如不遵守技術規范，有時對于社會全體之利害，大有關系。社會對此，絕不能完全漠不關心，故某種技術規范之遵守，反為社會所特別希望者”。何況，維持并改善人類社會的生存狀況，是國家的根本職能之一，符合各階層的一致利益，而這恰恰是技術性規范的宗旨所在。

在當前的氣象科技條件下，人類常見的氣象活動范圍主要包括傳統的氣象預測與預報、氣象災害防御與人工影響天氣，逐漸成熟的氣候資源利用與氣象科技服務以及新生的氣象保險與氣象風險規避。隨著氣象科技的不斷進步，特別是人類對氣象影響能力的不斷提升，未來將有望出現新型的氣象活動類型。氣象法的功能就在于調整人類在上述活動中產生的權利與義務關系，以實現準確、及時發布氣象預報，有效防御氣象災害，合理開發利用并保護氣候資源之目的，從而為經濟建設、國防安全、社會安定、環境保護、人民安居樂業提供服務與保障。據此，我們可以把氣象法定義為：以國家制定、認可并依靠國家強制力實施的，以調整在氣象預測與預報、氣象災害防御與人工影響天氣、氣候資源利用與氣象科技服務、氣象保險與氣象風險規避等氣象活動中的權利義務關系為內容，以準確、及時發布氣象預報，有效防御氣象災害，充分開發利用并保護氣候資源，從而促進經濟建設、國防安全、社會安定、環境保護，進而實現以人為本與可持續發展為目標的行為規范體系。

二、氣象法的調整對象：氣象社會關系

因為人類對于社會生活和社會活動的穩定性、連續性和規則性的需要——而這種對秩序的需求甚至深深地根植于人的精神之中，人們對于規范性社會控制的依賴程度也在加深。特別是隨著社會進步、人口愈趨稠密、生活方式愈趨多樣、問題愈趨復雜，法律對社會的控制與調整亦愈趨提高。氣象法就是在氣象活動日趨頻繁、廣泛和復雜的背景下應運而生的。厘清氣象法的調整對象，是對氣象法基本原則與具體制度開展全面梳理的標桿與基石。

馬克思認為，“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的調整對象。我的行為就是我同法律打交道的惟一領域，因為行為就是我為之要求生存權利，要求現實權利的惟一東西，而且因此我才受到現行法的支配。”也就是說，人的意志行為是法律的唯一調整對象。法律通過調整性規范以授權、禁止和命令的形式表達一定的社會關系模式或是一種行為要求，并通過法律活動將社會關系納入法律設定的關系模式之內，實現對社會關系的調整。正是從這個意義上來說，人的行為或作為人的行為之結果的社會關系，是法律的調整對象。法律對人的意志行為調整的實質，是對一定社會關系的規范，并對這一社會關系中所體現的權利義務(利益)進行分配。那么，氣象法的調整對象是人類在認識氣象，進而利用與開發氣候資源，并應用與服務于人類政治、經濟、文化生活諸領域等氣象活

動及相關社會活動過程中所產生的社會關系。一言以蔽之，氣象法的調整對象為氣象社會關系，細分為：

1氣象機構組織關系

氣象活動遍及人類生存的各個區域，甚至南北極、太空等無人區。為全面掌握氣象信息，合理甄別氣象信息的優先級別與重要程度，經濟及時地組織與管理氣象活動，必須要在國家各級行政區劃范圍內建立相應的氣象工作機構。氣象機構的組織是否合理，將直接決定氣象活動的效率與效果。“所謂組織結構(organizational structure)就是組織中正式確定的使工作任務得以分解、組合和協調的框架體系。管理才在發展或變革一個組織的結構時，他們就在開展組織設計(organizational design)工作。組織設計是一個涉及六方面關鍵要素的過程。這些要素是：工作專門化、部門化、指揮鏈、管理跨度、集權與分權、正規化。”上述六要素的實現過程，根本上是對氣象機構組織內部關系的調整過程，直接關系到相關利益主體的權利義務關系。氣象合作的國際化更使得氣象機構組織關系呈現多層級化與復雜性的特點。氣象機構組織關系的合理構建是有效開展氣象活動的前提，因而是氣象法調整的首要內容。

2氣象設施的建設與管理關系

氣象工作是一項基于專業技能與專業工具的技術型工作，除安排專門的氣象學人才之外，還必須為氣象工作部門提供專業的設施與儀器。氣象科技的發展決定了氣象設施與儀器的精密化與復雜化，相應需要支付更高的成本。氣象設施的建設與管理關系實質上是氣象行政部門作為國家行政機構的分支之一，與國家最高行政機關以及其他行政機構機關之間的利益配置關系。主要包括財政資金分享關系，與土地管理部門、建設部門等平行機構，以及與地方政府的分工合作等關系。上述關系主要涉及行政機關之間的權利義務關系，將直接影響氣象工作的物質準備工作，具有法律調整的必要性與可能性。

3氣象探測、預報與災害性天氣預警關系

氣象探測、預報與災害性天氣預警是氣象部門的核心工作，雖然其在狹義上屬于單純的技術性工作，但不可避免地因為人的社會性勞動而處于社會關系調整之中。氣象探測工作的進行。主要是調整氣象工作部門的內部組織與協調關系；氣象預報與災害性天氣預警工作，則除了內部工作關系之外，還關系到國家對政治、經濟、文化等事務的行政管理關系，以及氣象部門與受眾的信息提供與接受關系。在信息發布技術上，還必然涉及氣象部門與信息發布機構，如廣播、電視、報紙、電信、網絡等主管部門或經濟體的合作與協調關系。隨著氣象預報與災害性天氣預警在當代經濟社會生活中重要性的強化，氣象法將一如既往地將此作為重要調整對象。

4氣象行政管理關系

氣象行政管理關系是指氣象行政管理部門及其他相關部門。在特定的氣象活動中，因行使行政職能和接受行政法制監督而與行政相對人、行政法制監督主體所發生的各種關系。基于氣象科學的系統性、專門性以及氣象活動的高度組織性，氣象行政管理關系在現代法治國家，將成為氣象法重要的調整對象。氣象行政管理關系首先是氣象災害防御行政管理關系：各級氣象行政主管部門及相關部門在氣象災害監測、預警活動中，有要求行政相對人依法予以支持和配合的職權；在氣象減災活動中，有要求行政相對人服從的權力：在人工影響天氣活動中，有對實施人工影響天氣的組織機構進行資質審查與工作監督的職責；在雷電防護及其他氣象災害預防活動中，有檢查、監督行政相對人進行災害防護設施安裝的職權，并具備法定的設施檢測資質。其次是氣候資源開發利用和保護行政管理關系：各級氣象行政主管部門及其他相關部門享有氣候資源利用的規劃權、重大建設項目大氣環境影響評價權、氣候資源合理利用與配置權，上述職權的行使將直接給行政相對人產生權利義務影響。最后是氣象行政違法處罰關系：各級氣象行政主管部門及其他相關部門在依法施行氣象法的過程中，對于危害氣象活動、破壞氣象設施、非法發布氣象預報與災害性天氣預警、違規實施人工影響天氣作業等氣象違法行為，有權責令改正，并進行行政處罰。

5氣象民商事關系

氣象民商事關系是指平等的民商事主體，在特定的氣象活動中，以意思自治為前提，產生的權利與義務關系。在近代以前，氣象科學的研究尚未邁入現代科學技術的大門，理論研究與實際應用的結合更是松散。這與當時在一般情況下，科學和技術分離、脫節的狀況相吻合。其時科學技術應用于生產還只是偶然的和不自覺的行為，技術由平民工匠掌握，技術的進步全憑經驗摸索和傳統技藝的提高和改進。科學知識則屬于貴族哲學家，科學理論常常落在生產實踐之后，主要職能只是概括和總結實踐過程中積累的經濟材料。資本主義生產方式改變了這一局面，科技進步與資本力量緊密結合、相互促進，使現代科技在經濟生活中的應用越來越廣泛。氣象科技亦在這一潮流中迅速地尋找到與以經濟活動為中心的人類社會生活的結合點，拓展了應用領域，客觀上形成大量的氣象民商事關系，主要包括以“氣象指數”為代表的氣象專項資訊有償服務合同關系，以及以天氣衍生品和“氣象期貨”為代表的氣象金融關系。在氣象科技不斷發展的將來，氣象科技應用有著美好而廣闊的天地，新興的氣象民商事關系必將大量涌現，氣象法的調整范圍因此仍將不斷地。

三、氣象法的特征

1技術性

氣象法產生的原初動因是為規范人類參與氣象活動之行為，其直接反映的是人與自然的關系，其次才體現人與人之間的社會關系。兩種關系的法律規制都應遵循一定的規律，只不過人與自然的關系協調，因循的是相對穩定的自然規律。而較少任由主觀意志性左右。以法律規范表述上述關系時，則表現為鮮明的技術性，即氣象法的構成除卻法律概念與原則外，還包括大量的專門氣象學概念、術語、規則。一些技術性規則甚至不涉及權利義務的設定，僅僅是為規制氣象活動而建立的技術基礎和范式。為適應氣象法的技術性要求，法律制定者與適用者必須具有相當的氣象學專業知識，方無有違氣象活動的客觀規律之虞。

2開放性

氣象法基于技術性之特征，其同時具有高度的開放性。氣象學科雖然有著悠久的歷史，但其真正成為一門現代科學還是非常晚近的事實，在現代科技較為發達的今天，氣象學相對于其他一些成熟的自然學科仍顯得比較稚嫩：當一些學科業已形成較為完整的學科基本理論體系之時，氣象學仍有大量的未知領域有待開拓；當一些學科已在致力于更深層次地去利用甚至改造自然界的時候，氣象學卻還在努力地提高認識氣象規律的準確性。可以說，氣象學的研究和探索剛剛起步，還很不成熟；但同時，氣象學又有著極為廣闊而美好的前景，其在社會生活各領域的應用存在著極大的空間。受制于氣象學的薄弱，氣象法無法超越技術與時代的局限而一蹴而就。盡管現有的氣象法相對狹隘和粗糙，但其必然因氣象科技的深度潛力而保持高度的開放性，

以適應氣象科技對人類生產生活方式的影響和改變。氣象法的制定應具有開放和包容的態度，避免法律的呆板與滯后；同時，氣象法也應將鼓勵和促進氣象科技發展作為立法宗旨，以保有存世的價值并汲取發展之動力。

3同質性

同樣是基于氣象法技術性之特征，不同國家和地區的氣象法具有同質性。氣象規律具有同一性，決定了各國氣象科技雖有先進后進之分，卻無本質屬性的區別。氣象學的基本原理、基本概念及規律存在同質性，使得以調整氣象活動為內容的氣象法也具有同質性。法制后發型國家在氣象法的制訂過程中，先發國家在該領域的立法經驗與立法成果可以提供有益的借鑒與參考。以法國的羅格朗和美國的賽德曼夫婦為主要代表的法律移植悲觀論者認為法律具有不可移植性。羅格朗的理由是：(1)法律是文化中不可分割的組成部分，文化構成法律規則的語境，規則一旦脫離語境就失去了其生命賴以存在的環境；(2)法律的基本單位是規則，規則由詞語形式和內在意義兩個要素構成，規則的詞語形式可以移植，但規則的內在意義是特定文化的產物，不可移植，因為規則離開意義之維就不成其為規則；(3)不同文化對于同樣的規則會賦予不同的含義，在規則的適用中也會作出不同的解釋，因此規則一旦移植到異質文化中，含義就會發生變化，而這就使得該規則成為一個不同的規則；(4)規則的意義之維決定了規則的目標、價值和效果，規則一旦移植到新的情境，其目標、價值和效果都會發生變化，而這意味著移植失敗。賽德曼夫婦認為，移植之法很少能夠在兩個國家導致相同的行為和獲得相同的效果，因為不同國家關于法律與非法律的界限不同，人們在回應法律時往往要考慮非法律的因素，相同的法律在不同的社會環境下，對人們行為的影響也有所不同。法律移植悲觀主義者的悲觀，應驗于體現較強主觀意志性的非技術性法律移植中，但其隱憂的法哲學理據卻并不支持反對氣象法移植之論點。

4國際性

基于氣象法的同質性，以及同質性引發的氣象法借鑒與移植趨勢，氣象法的國際化趨勢也將明顯加強。更為重要的是，隨著人類活動范圍的擴大和活動能力的增強，尤其是出于對利益的盲目追求，人類對自然界的傷害也在與日俱增。任何個人、組織或國家對氣候資源的損害，都將為禍全人類。在經濟學上，外部性是指一個人的行為對旁觀者福利的影響，大氣的污染與氣候的惡化屬于典型的負外部性。在存在外部性時，社會對市場結果的關注擴大到超出市場中買者與賣者的福利之外，它還要包括受到影響的旁觀者的福利。由于買者與賣者在決定需求或供給多少時并沒有考慮他們行為的外部效應，所在，在存在外部性時市場均衡并不是有效率的，也就是說均衡并沒有使整個社會的總收益最大化。在市場失靈的狀況下，需要政府的干預，如通過稅收使負外部性內在化；如果負外部性影響的是全人類的福利，如大氣污染和氣候惡化，那么外在干預的國際化是維系人類生存的必須力量。所幸的是，國際社會已經清楚地認識到，保護全球氣候符合世界人民的共同利益，需要各國采取協調一致的行動和密切有效的配合，需要各國根據自己的能力為保護人類賴以生存的氣候資源做出應有的貢獻。基于人類共同理性下的亡羊補牢之舉，一系列旨在改善全球氣候狀況，增強應對極端氣象災害能力的國際條約和協定業已制定，或正在制定與批準之中。氣象法的國際化已是大勢所趨。

5復合性

“因為社會關系各個方面相互聯系交錯，反映在法的部門之間，也是既有區別、又有聯系。一種社會關系可能通過幾個法的部門來調整，同樣一個法的部門除調整其主要對象之外，還可能調整其他社會關系。”氣象法在發韌之初，主要是氣象事務管理法與氣象部門組織法，也包括一些氣象技術性規范。總體而言，氣象法在萌芽階段凸顯公法色彩，且多表現為氣象組織機構內部的管理與規范關系，適用范圍極其狹窄。隨著氣象科技的快速發展，氣象技術已運用到社會生活的方方面面，雖然對人類生活影響的深度與廣度仍顯不足，但氣象法已突破原有的狹小調整領域，觸及到各種社會關系，影響力正在加深。值得注意的是，氣象法調整的新領域，主要是傳統的私法范疇，氣象法因此兼具公法與私法特征，而成長為獨特的第三領域法律部門。可以想見，在將來世界政治經濟一體化背景下，氣象全球化趨勢又將強化氣象法的國際化色彩；如果氣象技術在影響氣候上取得實質性突破，那么氣象法甚至將具有政治法或軍事法性質，從而再次強化氣象法的公法性質。但無論如何，氣象法將無法回復到最初的單一公法性。

6廣泛性

氣象科技的不斷發展，令傳統氣象領域的服務不斷深化，新興領域也不斷擴展。在傳統氣象預測與預報領域，已經通過較為完備的氣象業務系統、氣象衛星系統、氣象觀測系統、氣象信息系統、氣象影視系統等系統集，最大程度地提高了氣象預測與預報的時效與精度；在氣象災害防御方面，應用以計算機為主要手段的區域中心災害性天氣預報實時業務系統、氣象災害監測系統、氣象通信系統，并結合社會減災系統。以最大程度地避免或減輕氣象災害的損失。在人工影響天氣方面，衛星、多普勒雷達、偏振雷達、各種主被動微波探測技術等先進技術，以及專門的云微物理探測飛機、地面自動雨量站網與中尺度氣象觀測網得到廣泛的應用，提升了人類影響氣象的能力；在氣候資源利用方面，太陽能、風能以及雨水等資源作為清潔能源，給人類的能源利用揭示了美好前景；氣象科技服務，不但直接涵蓋普通百姓的日常生活，更是對經濟社會文化等各方面都產生了深遠的影響，并為諸如航天等其他科技領域提供保障和支持；氣象保險、天氣期貨等氣象風險規避領域則是新型的氣象金融產品，已展現出良好的市場前景與商業潛力。如此廣泛的氣象應用領域給氣象法的發展提出新的課題，要求氣象法必須緊跟氣象科技發展的腳步，擴展自身的調整范圍，合理規制各種新型氣象法律關系，最終促進氣象科技的社會應用。

結語：作為新興一級法律部門的氣象法

傳統的氣象法以氣象管理為主要內容，其更多隸屬于行政法范疇：氣象法的新興領域則以氣象服務與氣象經濟為重要內容，應劃人民商事法律與經濟法律范疇。氣象法已由調整傳統的氣象活動組織與行政管理領域之社會關系，擴展到調整具有公益性質的公眾氣象服務、氣象減災、氣候資源開發利用與保護社會關系，以及具有私法性質的有償氣象服務與氣象金融領域之社會關系，未來氣象科技的迅猛發展更將進一步拓寬氣象法的調整范圍。氣象法將成為由各氣象法部門組成的有機聯系的統一整體。

因此，氣象法既非行政法，亦非民商法或經濟法，從本質屬性而言，其應屬與民商法、經濟法、刑法、訴訟法等一級部門法并列的新興法律部門。厘清氣象法的基本范疇、調整對象與特征，是氣象法奠定新興一級法律部門地位之基礎性工作，也是氣象法創制與適用之前提。