資源型城市的可持續發展與財政政策選擇

馬洪范

“資源型城市是隨礦產資源和森林資源的開發而興起，并以資源開采為主導產業的城市。在社會主義市場經濟體制下，曾為國家提供了主要生產資料、巨額利潤和稅金的資源型城市，面對世紀之交資源短缺狀況進一步加劇的新態勢，其生存與發展不僅面臨新挑戰，而且直接關系到城市體系乃至區域和國家的持續發展大局。因此，及時研討資源型城市要持續發展問題不僅具有重要的現實意義，而且具有深遠的歷史意義。”

資源型城市一直沿襲傳統的非持續發展模式，資源型城市目前所遇到的問題是長期沉積的結果，而且問題是綜合性的，必須從經濟、社會、人口、環境、資源多方面進行調控才可能使之走出困境。可持續發展思想已成為資源型城市發展的必然選擇。具體而言，資源型城市之所以要走可持續發展之路，是由于以下三個方面的迫切需要：

首先，是順應全球城市化浪潮，貫徹國際上關于可持續發展共識，并盡快實現從概念到行動的迫切需求。綜觀全球經濟態勢，經濟重心主要集中在城鎮集聚區，因此，只有城鎮及其集聚區的持續發展，才會有區域的持續發展、國家的持續發展，乃至全球的持續發展。自然資源的合理開發利用和保護是可持續發展戰略得以實施的重要保障，而可持續發展的經濟體系和社會體系必須建立在可持續利用的資源和環境基礎之上。其次，是深入貫徹落實我國持續發展戰略的迫切需要。我國政府在制定《中國21世紀議程》時，十分注重人類住區持續發展及自然資源保護與可持續利用。在可持續發展科技行動中，管理的理論模式等是重要內容。資源型城市在國計民生中起著不可替代的重要作用，其可持續發展問題亟待解決。再次，是資源型城市自身克服“三危”困難，實現兩個根本轉變，進行二次創業、重振雄風、再創輝煌的迫切需要。資源型城市是我國計劃經濟體制和粗放式經濟增長方式體現最顯著的城市類型，其自身的發展也受到這兩種因素的嚴重制約，所以實現兩個根本性轉變，促進經濟結構的演進，切實地從思想到實踐積極推行可持續發展戰略，是資源型城市擺脫困境、重振雄風的既具有現實意義又具有長遠眼光的發展之路。

促進資源型城市產業轉型的稅收政策

從中國的現實情況看，從根本上解決許多資源型城市出現的經濟發展緩慢、失業人員眾多、生態環境惡化等一系列經濟與社會問題，實現可持續發展，必須發展接替產業、實現城市的產業轉型。在市場經濟體制下，稅收政策是政府的主要政策工具。為了促進資源型城市實現產業轉型，政府既需要通過它籌措資金，又需要通過它來激勵各類企業主動參與。本文對應于下面的對資源型城市給予稅收返還和在資源型城市進行增值稅改革。

對資源型城市給予稅收返還所謂稅收返還，是指中央與省級政府在資源型城市征收的稅收，主要包括資源型企業的增值稅和廣義的資源稅(即現行的資源稅、礦產資源補償費等)，其部分或全部返還給資源型城市。尤其是資源漸趨枯竭的資源型城市，它們一方面經濟發展緩慢，城市稅基薄弱；另一方面財政支出壓力大，同時需要應付大量失業問題、環境治理問題、城市基礎設施建設等諸多問題。因此，資源型城市在產業轉型過程中，必須進行財政援助，以解決資源型城市財政入不敷出問題。財政援助應采取稅收返還方式，稅收返還是以資源型城市自己的稅收基數為基礎，這樣可以較好地兼顧效率與公平。如果上級政府以一事一議的方式，通過財政轉移支付援助資源型城市，那么，城市會把更多的精力用于向上級要政策而不是經營城市。而稅收返還政策將城市所獲的財政轉移支付中博弈的收益空間和動力，又使城市政府更加有動力依賴自己的努力經營城市擴大稅基。稅收返還還可以在不額外增加稅收的前提下，有益地調整原料產區與加工工業區的利益分配關系，使原料產區受益。相對于降低資源型企業稅率等其他手段而言，稅收返還的效果更好。

在資源型城市進行增值稅改革為了資源型城市實現產業轉型，需要政府給予資源型城市一定的稅收優惠政策，以鼓勵本地資源型企業實施產業轉型、外地企業落戶、新企業在當地發展。中國已經實行中央與地方分稅制多年，為了吸引外來投資，各地爭相減免地方稅，所以只有國稅(主要是增值稅)的減免才能體現出對資源型城市的稅收優惠政策。

稅收返還不僅較好地兼顧效率與公平，有效地調整了原料產區與加工工業區的利益分配關系，而且使原料產區受益，相對于資源型企業稅率降低政策更加有效；中國的增值稅制度亟需改革，在資源型城市進行消費型增值稅試點，不僅對資源型城市現有產業發展有利，而且還促進國內投資流向資源型城市，促進資源型城市中企業的流入與發展。對資源型城市給予稅收返還，可為資源型城市的產業轉型籌措資金；在資源型城市進行增值稅改革，可激勵各類企業主動參與資源型城市的產業轉型。這兩項政策，屬于促進資源型城市產業轉型的稅收政策。