地方政府環境管理體制分析

曾賢剛

[關鍵詞]地方政府；環境管理；體制問題

[摘要]我國的環境管理存在很多體制問題：一方面，經濟管理部門與環保管理部門相互分隔，經濟部門在實際決策中很少考慮環境問題；另一方面，環保部門在復雜的權力配置與利益分配中難以作為。地方政府在平衡環境保護與經濟發展時通常體現為復雜的組織行為，如環境污染的機會主義，其背后所反映的是利益競爭和外部不經濟性。

[中圖分類號]X196[文獻標識碼]A[文章編號]0257—2826(2009)01—0034—06

一、引言

體制是指“有關組織機構的設置，領導隸屬關系以及管理權限劃分等方面的體系和制度”。”赫伯特·西蒙認為管理就是決策，決策是行政的心臟。從本質上講，地方政府環境管理體制是指涉及環境決策的一套行政管理體制，也即地方政府環境管理的一套組織體系。在地方政府環境管理體制問題中，主要涉及靜態和動態兩個問題：靜態問題涉及地方政府及職能部門的設置、職能；動態問題涉及地方政府及其部門如何履行職責，以及權力配置與利益分配下的政府及其部門行為。

克尼斯等在《經濟學與環境——物質平衡方法》一書中對經濟與環境之間的關系作了細致的分析，然而其在總結時不得不承認無論是分析方法還是實施措施，體制條件都是非常重要的，并建議美國政府“在聯邦一級認真考慮組織和強化環境管理的問題，這方面的工作主要是成立一個新的環境機構，以接管分散在衛生、教育和福利部、內政部、商務部、住房和城市發展部、交通部以及其他機構的職能”。

目前，我國的可持續發展在很大程度上受到體制問題的困擾。在探索應該采取命令控制手段、經濟激勵手段還是勸說鼓勵手段來保護環境、協調環境與經濟關系時，不應該僅僅滿足于哪種手段更有效，因為任何一種手段都要基于一定的體制保障。反觀現實，體制方面的制約已很明顯：政府各部門出于本部門的考慮制定本部門的政策；部門與部門之間缺少聯系；多數地方環保部門在復雜的權力配置與利益分配關系中被邊緣化。

我國國土遼闊，不同的地區經濟發展水平不同，所面臨的環境問題也有所不同。地方政府的環境管理主要受當地特殊情況的影響，同時還受到來自中央政府以及其他地方政府的影響。地方政府除具有謀求公共利益的“利他”動機之外，還具有追求自身利益最大化的“自利”動機。府際關系理論認為政府官員不僅是公共利益的代表，同時也是小集團利益及個人利益的代表，府際關系的實質是各級政府之間的利益關系，以及建立在利益關系之上的競爭與合作。

隨著經濟的快速發展以及不斷惡化的環境形勢，我國對環境物品的需求越來越大，原來的地方政府環境管理體制越來越不能滿足新情況所產生的制度需求。在這種情況下，決策者會主動尋覓潛在利益，只有當潛在的制度利益超過推進制度創新所付出的成本時，作為追求財富最大化和非財富最大化的理性人，地方政府才會積極推動環境管理體制的創新。

二、地方政府環境管理體制現狀

隨著環境問題的日益嚴重，地方環保部門在地方環保事務中發揮越來越大的作用，其職能不斷得到明確和強化。在經濟發達和環境質量需求較高的地方環保部門的職權得到明顯加強。例如，北京市環保局已獲得越來越多的法律支持，其行政執法共涉及全國人大常委會、國務院、國家環保總局、市人大常委會等制定的44部法律法規，行政類別涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政確認、其他行政執法權共267項條款。

然而，地方環保部門在地方環境事務中的作用沒有得到充分發揮卻是不爭的事實。盡管國家環保部門已于2008年機構改革中升格為環境保護部，由國務院直屬機構轉變為國務院組成部門，其權威和職能得到提升和強化。而相應的地方各級環保部門的改革遠沒有跟上國家環保部門改革的步伐，《中華人民共和國環境保護法》對地方環保部門并沒有詳細的規定，只規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”而且，對于地方環保部門最重要的行政手段行政處罰來說，其數額通常是10萬元或20萬元以下，特大事故不過100萬元，這種罰款數額對環境違法主體的影響非常有限。具體而言，地方政府環境管理體制存在的問題主要有：

第一，地方環保部門的穩定性明顯不足。我國關于環境管理機構的設置及其職責，往往通過紅頭文件的形式確定。有時經某個領導人簽字就可成立一個機構，或者將某一職權轉歸某一部門。由于缺少法律明確的規定，造成地方環保部門經常處于變動之中，各地方之間也存在較大差異。有的地方設立了專門的環境保護局，有的地方則由其他部門代管，如海南省由國土資源廳代管。在經濟落后的一些區縣，每次機構改革環保機構都面臨被裁減的威脅。

第二，地方環保部門的獨立性不強。地方環保部門在地方政府各職能部門中處于弱勢地位，其財權和人事任免權都在地方政府的掌握之中，對地方政府有較強的依賴，致使其在環保執法過程中極易受地方政府的影響。某些地方的環保部門甚至變成了地方政府的“項目經理”和污染企業的保護傘，有的地方環保局局長要舉報當地污染只能向國家環保總局寫匿名檢舉信。由此可見，地方環保部門在當地環境保護事業中具有較大的局限性。

第三，地方政府的環境保護職能在相關部門之間的分配上顯得過于分散。以江蘇為例，環保廳與國土資源廳、水利廳、農林廳、海洋與漁業廳等資源管理部門之間存在一定的權力交叉與重疊；與發展改革委員會、經濟貿易委員會、建設廳等經濟部門之間存在一定程度的重疊；環保廳受多重因素影響，其統一監督管理的職責被平級或級別更高的部門架空和肢解。

三、地方政府環境管理體制問題的深層分析

目前，我國地方政府環境管理體制存在諸多問題。為便于分析，本文利用利益相關者分析方法，對面向環境保護的政府間、部門間的復雜關系進行深入解析，以期揭示影響地方政府環境管理體制的深層問題和原因。

(一)地方政府與地方環境行政主管部門間的關系

地方政府與地方環保局之間是一種行政隸屬關系，地方環保局局長由本級政府提名，本級人大或人大常委會任命；地方環保局的經費也由同級地方政府負責撥付。由于地方環保局對地方政府負責，必然導致地方環保局的行為也是基于地方利益。如果地方環保局選擇放松環境監督管理，那么這將是一種失職行為，而如果其選擇嚴格環境監督管理，則會觸及排污企業的利益，引起當地招商環境緊張，對地方利益無疑是一種觸犯。所以地方

我國的環境立法對地方環保局與地方政府間關系的規定較少。地方環保局是地方政府一個負責環境管理的職能部門，環境法律對地方環保局的行政授權比較保守。例如環境法律把限期治理的權限賦予給了地方政府，當地方政府出于地方利益而放松對排污企業的監督

時，地方環保局將因未得到法律授權而無法對企業采取行動。

(二)地方政府其他部門與環境行政主管部門問的關系

地方政府職能部門中普遍存在部門利益。催生部門利益的主要因素如下：由于政企不分，相關政府部門與排污企業存在著密切聯系；由于可供利用的行政資源和財政資源有限，部門之間存在關于行政資源和財政資源的競爭。我國從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府與企業之間的關系不夠清晰，產權改革還不夠徹底。

地方環保局與地方其他部門之間的競爭和沖突幾乎是難以避免的。在地方區域內，排污企業與相關政府部門具有密切的利益關系。例如，對于廈門引進的投資額近百億元的PX重化工項目來說，其對廈門幾乎所有的政府部門都能帶來一定的正效益：市財政部門可以獲得更多的財政收入，市招商部門可以將其作為光輝政績，市勞動部門可以期待就業率上升，市綜合平衡部門可以看到產業發展等等，而唯獨市環保部門必須基于自身職責評估該項目對當地生態環境可能造成的影響，所以，市環保局的嚴格環境監督管理行為必將遭遇廈門市其他部門的聯合抵制。

(三)面向環境保護的中央政府與地方政府間的關系

隨著我國實行放權讓利的改革戰略和分灶吃飯的財政體制，地方政府有了獨立的目標函數。在環境保護領域，地方政府形成了與中央政府不同的行為模式：中央政府能夠從全局角度來考慮環境問題，而地方政府則往往從局部角度考慮環境問題，在現實中的表現通常是中央積極而地方消極。

從中央政府的角度來看，若采取措施進行嚴格的環境監督管理，其帶來的環境收益是全社會共享的，此外還能得到公眾的認可，國際聲譽也會得到相應提高；而如果放松環境監督管理，從費用效益的角度來看，局部的經濟利益根本無法相抵其對環境造成的損失，即放松環境監督管理是得不償失的，費效比大于1，同時有可能面臨來自公眾甚至國外的壓力，如表2所示。

地方政府比較關心的是當地企業帶來的就業、稅收，至于污染給全社會帶來的環境損失大多不在其考慮之列。可見，對于地方政府來說，選擇嚴格的環境監督管理需要付出一定的代價，特別是經濟發展不足的地區，采取嚴格的環境監督管理會給當地的財政、就業帶來很大的影響。而經濟發展指標與地方官員的政績考核密切相關，加之采取嚴格的環境監督管理后所獲得的收益并不為當地所獨享，導致環境效益不足以抵消當地政府采取嚴格的環境監督管理所付出的代價，即狹義費效比大于1，如表3所示。

受計劃經濟體制影響，我國的環境管理并沒有充分考慮中央政府與地方政府之間的這種行為差異，而是把各級政府當成一個統一的利益整體來制定相關的環境政策，致使中央政府的政策在一定程度上得不到地方政府的配合，或者是出現“上有政策、下有對策”的現象，從而導致在環境決策上的政府失靈。

(四)橫向競爭與外部不經濟性下地方政府間關系分析

由于地方政府之間激烈的橫向競爭以及跨行政區的區域環境管理尚未完善，地方政府作為一個“經濟人”往往表現出把本行政區的環境成本外部化的機會主義傾向。這種傾向通常表現為規避環境法規和降低環境標準，阻礙環保部門執法、包庇本地污染企業等。面對環境保護時，地方政府間就容易處于“囚徒困境”。下面通過一個簡明的靜態完備信息博弈模型來加以說明。

1、假定條件。

(1)假定地方政府以本地利益最大化為目標，地方政府具有完全信息，在此情況下考察一種靜態的博弈過程。

(2)假定中央政府對地方政府的政策的影響相近，于是，在此模型中就可以抽象掉中央政府對地方政府的影響。

(3)假定只有地方政府甲和地方政府乙，且這兩個地方政府具有相似的結構和競爭性。而且，可以將這兩個地方政府的模型推廣到多個地方政府。

(4)假設地方政府在環境決策方面只有兩種選擇，即嚴格環境監督管理和放松環境監督管理，兩地之間存在一定程度的跨行政區外部不經濟性。

2、模型分析。

由上述假定條件可以看出，地方政府選擇嚴格環境監督管理具有公共物品屬性，其意味著區域整體環境的改善。但是在實際中，地方政府甲和地方政府乙雙方均有“搭便車”的動機。如果一方選擇嚴格環境監督管理，而另一方選擇放松環境監督管理，則選擇放松環境監督管理的地方政府就會獲益。

如果地方政府甲和地方政府乙都選擇嚴格環境監督管理，那么二者均能獲得因環境改善而帶來10單位的好處，同時甲乙均付出了相應的8個單位經濟成本，兩個地方政府的純獲益都是2單位(10—8)。

如果地方政府甲選擇嚴格環境監督管理，而地方政府乙選擇放松環境監督管理，那么后者就會獲得更多發展經濟的機會，獲得8單位的好處，同時因“搭便車”獲得5單位好處，最后獲得13(8+5)單位好處；地方政府甲犧牲一地的經濟利益8單位，而只獲得5單位的好處，其凈損失為3單位(5—8)。同理，地方政府甲選擇放松環境監督管理，地方政府乙選擇嚴格環境監督管理的收益組合為(13，—3)。如果地方政府甲和地方政府乙都選擇不嚴格環境監督管理，那么雙方的凈損失均為2單位(8—10)，其收益組合為(—2，—2)。上述博弈過程的支付矩陣如下表：

靜態分析，如果地方政府甲選擇嚴格環境監督管理，地方政府乙將選擇放松環境監督管理；如果地方政府甲選擇放松環境監督管理，地方政府乙仍會選擇放松環境監督管理。也就是說，不管地方政府甲選擇何種策略，地方政府乙選擇放松環境監督管理總是比較有利的。

四、完善地方政府環境管理體制的政策建議

總結以上分析，地方政府環境管理體制主要存在以下問題：(1)內在的影響因素主要有地方利益、部門利益、政企不分、尋租行為、財政分權、環境的公共物品屬性等；(2)地方政府環保部門機構不健全、地位不穩定和獨立性不強；(3)存在雙重管理體制，而且橫向塊塊關系過于強大，縱向條條關系過于薄弱；(4)統管部門與分管部門之間出現競爭，缺少部門協同。基于此，我們提出如下政策建議。

(一)增加地方政府環保動力，強化激勵與約束機制

現階段，地方政府環保動力不足成為制約地方環保的重要問題。現行環境法律法規對地方政府的約束不強、激勵不足，以及環保領域中央與地方政府間財權與事權不明晰是地方政府缺乏環保動力的重要原因。要增加地方政府的環保動力，強化地方政府的環保職責，應從以下三方面著手。

1、完善現有環境法律法規體系，明確地方政府的環保職能與責任。我國現行環境法律法規體系只粗略規定了地方政府對當地環境負責，而具體到如何負責、負責到何種程度、失職后承擔何種責任則沒有明文規定。這造成地方政府環保工作的缺位與機會主義行為。

2、完善現行官員政績考核體系，在考核體系中增加環保指標。官員政績考核指標對地方官員行為具有極強

的導向作用，通過完善官員考核體系，可以改變地方官員的效用函數，進而影響地方官員行為。因此，應該建立一套考核地方政府的環境指標體系，以此作為考核地方官員政績的重要內容。現階段，此方面的一個重要舉措是國務院批準了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排指標與地方官員的政績直接掛鉤。

3、明晰環保領域中央與地方政府間財權與事權，通過中央財政支出影響地方政府行為。財政分權政策事實上把公共品供給的責任很大一部分下放到地方，因此，與事權下放相應的是應該下放與其相匹配的財權或財政支持。例如，中央政府可以通過環保專項資金來影響地方政府行為。此外，還應增加中央財政對困難地區的財政轉移支付，減少地方政府對環境影響較大的企業的財政依賴，例如可以考慮實行中央財政對青海省三江源區進行生態補償。

(二)健全環境管理機構，適時推進大部門制

隨著我國市場經濟的不斷發展和完善，以及對環境物品的需求越來越大，地方政府的環境管理職能將會更為突出，加強環保機構建設將勢在必行。為此，需要提高各級環境保護機構在政府中的地位，使之能在地方政府環境決策與經濟決策中充分發揮作用，使環境保護融于當地的經濟發展過程之中。

1、建立和完善區域環境管理機構。現階段，我國的環境問題在行政區邊界體現得尤為明顯。跨行政區的外部不經濟性使地方政府面臨環保時容易陷入“囚徒困境”，因此，建立區域性和流域性環境管理機構顯得非常迫切。國家環保總局現已建立華南、華東、東北、西南和西北五大環保督察中心，其主要職責是負責承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作、負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調工作等。目前環保督察中心的設置、職能、立法支持、財政支持等方面均需相應的保障措施。

2、增強地方政府環保部門的穩定性和獨立性。現階段各級地方環保部門的穩定性和獨立性普遍不強，絕大部分省級環保局都未進入省政府組成部門，只是其直屬機構，造成省政府進行經濟決策時，缺少環保部門的參與。因此，應該提高環保部門在地方政府部門中的地位，而這也是推行環保部門大部門化的應有之義。隨著國家環保總局升格為環境保護部，地方環保部門的地位將得到逐步提升。地方政府應結合當地環境問題的特點，建立地方各級環境行政機構，對其機構設置、運行及職權進行規范，以保證地方各級環境行政機構的穩定性和獨立性不斷增強。

(三)削弱橫向塊塊關系，增強縱向條條關系

盡管中共中央組織部發文《關于調整環境保護部門干部管理體制有關問題的通知》授予上級環保部門對下級環保部門人事任免方面的一定的建議權和協商權，但這遠遠不夠。應該進一步減弱地方政府與地方環保部門之間的關系，增強上級環保部門對下級環保部門的支配力和權威，以增加地方環保部門的穩定性和獨立性。

1、削弱地方環保局對地方政府的完全依賴。目前地方環保局的財權、人事任免權都掌握在地方政府手中，這種制度安排造成的后果是當地方政府的環保動力不足時，地方環保局必然無法正常履行部門職責。地方政府的動力不足首先體現在地方政府的不作為；其次是地方政府的地方保護主義行為，充當地方污染企業的保護傘，套牢當地環保局，干擾上級環保局。所以應逐漸削弱地方環保局對地方政府的完全依賴。

2、增強上級環保部門對下級環保部門的領導力度。實行環保部門垂直管理是增強縱向領導力度一步到位的辦法。實行環境垂直管理的優勢是有利于中央環境政策與目標的貫徹和執行，克服其在各級地方政府的層層扭曲。盡管實行全國的環境垂直管理還很困難，但是先實行省市級以下的垂直管理還是可行的。目前一些城市，如西安市在試點環境垂直管理，試圖將所轄區縣的環保局改為市級環保局的派出機構，取得了一定的效果。

(四)明確界定部門權限，建立部際協調機制

地方政府環保部門與其他部門之間并沒有真正實現“統一監督管理與各部門分工負責相結合”。統管部門與分管部門的法律地位、職責權限并不明確，統管部門統一監督管理職權難以實現。基于此，應該首先明確統管部門與分管部門之間的職責劃分，在職責明晰的基礎上建立部際協調機制。

根據行政組織理論的觀點，組織之間的專業分工應以盡量減少組織子系統之間的依賴性和充分利用決策能力為宗旨；組織權力配置方面要正確處理集權和分權的關系，應根據實際情況將一部分容易受其他部門牽制的權力集中起來，交給一個合適的特定部門。在實際中，按照環境介質的整體性要求實行綜合管理。由環境行政主管部門實施統一監督管理，其他有關部門在環境行政主管部門的監督之下進行一種輔助管理。因此，應當將統一監督管理職責賦予環保部門，并切實保障其具備實現部門職責的能力。

協調部際關系的一項重要制度是部門聯合會審制度。部門聯合會審制度是指有關部門對涉及環境與經濟的重大決策進行聯合會審，協調處理環境保護與經濟發展中的相關問題，確保重大決策在政策和法律依據等方面的準確性。部門聯合會審制度主張各部門在制定重大經濟政策、產業政策和建設重大項目時相互協調與配合。該項制度有效運行的重要條件是各部門之間的職能有著清晰的定位與劃分。否則，部門聯合會審意味著很多部門一哄而上，效率低下。

[責任編輯陳翔云]