戰略經濟合作加強中美關系

亨利·保爾森　Ｆｒｅｄ

原文：《Foreign Affairs》，2008年9／10月刊

《A Strategic Economic Engagement Strengthening U.S.-Chinese Ties》

原作者：亨利·保爾森(Henry M.Paulson)，現任美國財政部長

編譯：Fred

“中美兩國的繁榮與發展取決于如何更好地幫助中國融入全球經濟體系。”

下一任美國總統要面臨的首要挑戰之一，便是如何應對中國作為一個世界大國的崛起。有一種論點認為中國是一股威脅力量，必須予以打擊或遏制。而其他人則指出中國的崛起對美國經濟發展是一種機遇，美國的政府應該通過接觸與合作的方式利用這一崛起的力量。對于我個人而言，我相信合作是通向成功的唯一道路。

布什總統采取了與中國合作的道路并取得了成功，中美兩國關系從來沒有像今天這樣富有成果，這部分得益于布什總統對中國政府工作中兩個重點的認同：領土完整和經濟發展，并在這一基礎之上，與北京開展了全面的合作關系。即使美國有能力遏止中國的發展，但這樣的遏制只會損害美國自身的利益。雖然中國作為全球一股迅速崛起的新興經濟力量，在貿易投資、商品市場以及環境等諸多領域對我們發起了挑戰，但是中國的發展與全球經濟相互依存的關系是無法割裂開來的，因此才更加需要我們實施合作的政策。事實上，正是因為經濟發展對中國領導人的重要性，戰略經濟合作政策才能極大有效地影響中國并幫助其融入全球經濟體系之中。

為使這種戰略經濟合作政策真正奏效，美國政府應該理解北京的利益所在，以及它所面臨的種種挑戰。中國人為中國巨大的經濟建設成就而感到自豪，三十年的改革開放與經濟發展改變了他們的國家，帶來了穩定和平的局面，并使數億中國人民擺脫了貧困。但同時，他們也擔心中國能否持續快速的發展。在他們眼中，經濟的持續發展是社會穩定的關鍵。另一方面，中國的領導人也認識到中國未來的發展取決于如何更好地融入到全球貿易、投資和金融市場這些領域里。

美國和中國享有諸多共同的利益，但由于牽涉的關系太廣太復雜，難免也存在著一些重大的分歧。例如在中國軍事現代化、知識產權與人權問題上，中美兩國政府所持的觀點截然不同，甚至有時在利益上發生沖突。在這些問題上，美國政府必須干脆地闡明立場并通過雙邊或多邊合作的渠道追求美國的利益，不能讓這些矛盾與緊張影響到兩國之間的進步與合作。

中美兩國，乃至于國際社會都將隨著中國成功納入全球經濟體系而共享豐厚的收益。中美兩國的繁榮是建立在各自平衡有序的經濟發展、穩健而有活力的財政貿易機制、獨立而多元化的能源開發，以及人體健康和環境的可持續發展的基礎之上的。

了解中國

在2006年，布什總統和胡錦濤主席共同啟動了中美戰略經濟對話，以幫助兩國擴大長期和具有戰略意義的經濟合作，為兩國經貿發展搭建一個長期穩定的框架。中美戰略經濟對話取得了空前的成功，美國政府意識到，健康而持續的經濟增長對于中國而言至關重要。因此，從經濟問題入手，不僅是在經濟領域，同時也是在非經濟領域對北京造成影響的有效途徑。

也許是吸取了過往計劃經濟時代的慘痛教訓，今天中國的領導人致力于經濟改革以維持中國政治和經濟上的穩定。胡錦濤主席也強調中國政府的職責是建立“和諧社會”，因此，中國在改革進程中制定任何一項政策的時候，既不會急促而就，也不會止步不前，而是謹慎而恰到好處。華盛頓應該充分了解到中國的利益所在，并且適時地告訴中國，中美兩國應該擴大共同維系的利益，并縮小兩國間的差異。

盡管中美兩國在歷史上有著長期的互動，兩國也時常表現出對對方的誤解。因此，兩國的領導者都應該在更高層面上減小誤解和分歧，以達成共贏。作為中美現有20多個磋商機制中級別最高的一個，中美戰略經濟對話就很好地完成了這一使命，例如在2007年5月召開的第二次經濟對話上，中美兩國就達成了一項雙邊航空服務協議。在過去的諸次低級別談判中，類似的航空服務協議很難達成共識，因為中國更加關注于國內航空市場的競爭與發展，從而限制國際航空業的進入。但通過中美戰略經濟對話，我和國務院副總理吳儀進行了長時間的磋商，我向她解釋雙邊貿易的增加將會如何增強并促進兩國的關系。對話的效果是顯著的，中美雙方同意在2012年前將兩國之間的直飛航班增加一倍，2011年之前，中國方面將取消對美國貨運路線和航班數量的所有限制；2010年中美兩方將重新啟動航空談判，為航空全面開放設立日程表。

平等與互信

中國人民對于中國崛起于國際舞臺而倍感自豪，在經過將近兩個世紀西方列強的剝削與壓榨的屈辱史之后，中國在與西方接觸的過程中多了幾分警惕、自尊與敏感，并感到維護國家利益是重中之重，特別是針對西方勢力的要挾。但不幸的是，美國在中美關系上，卻常常給人留下傲慢、好斗的印象。

只有對中國人民的想法有著更深入的了解，才可以更有效地制定對華政策，這就是為什么我經常來往于中國的原因。在這個重視尊重和友誼的國度，與中國的領導層之間建立良好的個人互動往往能夠帶來非常積極的效果。我在中美戰略經濟對話上的老朋友，國務院副總理王歧山以及前副總理吳儀，都非常強調互信的重要性。因此，和中國領導人建立起一個良好的平等與互信關系，將是中美戰略經濟對話成功的關鍵。

當中美戰略經濟對話在2006年初次啟動時，很少有人相信這一對話將會產生任何實質的進展。當時美國剛剛舉行完中期選舉，下一屆總統的競選活動拉開了帷幕，而中國也正準備任命新一代的領導人。在這樣的形式下，很多人都告誡我，現在并不是最好的開展對話的時間。但是我卻堅信，兩國之間直接的合作是大方向所在，并不以人的意志為轉移。

中美戰略經濟對話的跨部門方式可以促使兩國部長級以上的官員互相討論，傾聽全面的意見，從而做出更有效的決策。例如人民幣升值的決定，并不是由中國央行的行長周小川獨自拍板定奪的，而是通過該對話與中美兩國相關部長與代表共同討論的結果。在2007年5月的會議上，美聯儲主席伯南克向與會的15名中國部長通報了中國改革其匯率政策的急迫性。在兩國關系的歷史上，很難有這樣的機會可以直接向整個中國領導層闡述如此急切的經濟議題。類似的，美國內閣部長們也會因為直接聽取了中國領導人對其政策制定初衷的闡釋，而加深對中國的認識。

共同的利益

盡管中國GDP總量躍居世界第四已有三年，中國依然是一個發展中國家，人均GDP世界排名一百位。中國居民的收入差距在過去三十年

里顯著擴大，一個觀察這種收入差距擴大的指標則是中學的入學率。在經濟改革的初期，省份之間的入學率大致持平，到了2003年，富裕省份的入學率已經達到100％，而在一些較為貧窮的省份，入學率只有40％不到。對于中國領導人而言，發展經濟仍舊是首要任務，但如何應對可持續增長和減少貧富差距之間的關系，也越來越成為一項挑戰。

在過去的40年里，很多新興的東亞國家都經歷了類似的情況，但中國無疑更加嚴重。這個國家對出口和招商引資的過分倚賴，已經在一定程度上加劇了能源的消耗、環境的破壞，以及東西部經濟發展上的地域差異。特別是巨大的出口贏余導致了中國這種不平衡的經濟發展模式。2007年，中國出口占GDP的比重達到了11％，而另一方面，中國的居民消費只占到GDP35％的比重(美國的居民消費占GDP的比重為70％，而印度則為60％)。與此同時，由于中國的社會保障制度不健全，加之高房價、高教育費用等因素，從而導致了中國居民存款長期以來一直居高不下。中國可以通過完善金融產業來減少數額過于龐大的個人存款、鼓勵個人消費以擴大內需。一個更活躍、競爭力更強的金融產業也將允許更多的資源流入到服務與信息行業，從而有助于中國順利完成經濟模式上的轉型。

為了推動中國經濟的可持續增長，中國需要施行更具彈性的匯率政策。中國對于人民幣的過度管制，以及巨大的貿易順差使得中國的外匯儲備現今達到了1.8萬億美元之多。中國銀行為此不得不大量發行人民幣以購買外匯儲備，并防止人民幣過快升值，但反過來，這也導致了通貨膨脹的壓力日趨緊張。因此，只有采取彈性的匯率政策才可以遏止由于石油價格和物價指數飛漲所帶來的影響。人民幣的強勢和穩健也將同時刺激中國國內市場的經濟活動，并同時增加居民消費在GDP中所占的分量。

而這些議題，都是中美戰略經濟對話中重點關注的議題。通過對話，中國的領導人已經意識到調整匯率的重要性，并已經開始加速人民幣升值的進程。而華盛頓也在幫助中國政府在開放金融業的過程里發揮了重要作用，并為中國企業和機構提供了更多的海外投資機會。

巨大的挑戰

作為世界上最大的兩個石油消費國，中美兩國在石油安全戰略議題上可謂是天然的盟友。目前美國已經采用了市場的手法來推動石油替代能源的發展，美國也應該鼓勵中國尋找相同的能源發展方向。

中國已經改變了過去將能源簡單地看作經濟投入的做法，有三點原因促成了這個轉變。

第一是經濟因素。中國過去在電費和油價上設立了價格上限，但是這種人為的設限導致了大量無效用的能源浪費現象。其結果，整個中國不得不面臨持續增加的天然氣和柴油的短缺，以至于當遭遇突發性危機(譬如2008年初春的雪災)時，中國政府無法向大眾提供穩定的能源供應。

第二是中國的領導人已經意識到能源稀缺將會影響到大眾的生活質量，進而影響到整個社會的穩定。由于龐大的人口基數，中國無法像美國那樣過上過度依賴能源的生活方式。因此，中國應該尋找一條既可以支持高收入，又同時減輕能源負擔的發展道路。

第三是中國的領導人已經意識到由于能源的低效利用而帶來的環保危機。在中國，平均每周都會有大約1000個有關環保議題的爭議。根據世界銀行的統計資料顯示，由于環境的持續惡化，中國每年在治理空氣和水污染上的花費，大約占到GDP的5.8％之多。

盡管中美兩國面臨著不同挑戰，但兩國均認識到能源安全和環境保護對于可持續發展的重要性。基于這樣的共識，去年6月，兩國在華盛頓舉行的第四次戰略經濟對話期間簽署了《能源和環境合作十年框架協議》，將能效合作確立為兩國能源和環境十年合作的第6個領域，并確定了在未來十年內優先合作的5大領域：電力、清潔水、清潔交通、清潔大氣以及森林與濕地保護。這份協議不僅對中美未來經濟合作具有重大意義，也將為全球可持續發展作出貢獻，顯示出了中美戰略經濟對話的戰略影響。

中國和世界經濟

中國以經濟大國的身份崛起于世界舞臺，這就要求中國比其他新興國家要承擔起更多的責任，中國也將會因為更加積極主動地參與經濟全球化而受益匪淺。

中國已經逐步發展成為非洲和拉美一個負責任的貿易和投資伙伴。在2006年，中國成功主辦了中非合作論壇北京峰會暨第三屆部長級會議，邀請了接近50個非洲國家的國家元首、政府首腦和負責經濟合作事務的部長出席，討論如何共同推動中非新型戰略伙伴關系的發展。在峰會上，中國承諾在2009年把對非洲的援助增加一倍。在2007年，中國又首次加入了世界銀行旗下的國家開發協會，以對最貧窮國家的開發項目和規劃提供優惠貸款。最近，中國又加入了反洗錢金融行動特別工作組，在全球反洗錢和反恐融資領域發揮自己的重要作用。與此同時，在中美戰略經濟對話的努力之下，中國成功成為美洲開發銀行的成員國。

因此，美國應該更多地通過中美戰略經濟對話鼓勵中國認識到自己在全球經濟中的角色和責任。例如美國政府就在積極地鼓勵中國加入剛果盆地森林伙伴計劃(Congo Basin Forest Partnership)，以為保護這一地區的森林生態系統和物種多樣化作出努力。在去年6月，兩國政府又首次承諾共同促進全球森林可持續經營。這一切都表明，中國已經越來越融合進全球經濟體系之中，并相應地做出自己的貢獻。

展望未來

展望未來，中美兩國的經貿關系有三種可能的走向：緊密的合作，通過多邊或者雙邊協商解決爭端，以及懲罰性的貿易制裁。由于懲罰性政策會損害到美國自身的經濟利益，因此美國政府會選擇前兩種路徑。

自從2年前中美之間開展中美戰略經濟對話之后，一個互信互解的平臺得以建立，兩國關系因而變得更加健康和穩固，短期的貿易爭端也得到了有效的解決。在中國的崛起過程中，中美兩國實際上是“一根繩上的螞蚱”。那些擔心中國超過美國的美國人擔心錯了方向。他們應該擔心中國的經濟發展萬一不能順利進行下去將給美國經濟與全球經濟所造成的致命的打擊。在全球經濟可持續發展的背景之下，兩國領導人將會推動兩國關系從簡單合作到聯合管理，乃至發展成為真正的合作伙伴。這預示著中國將會以一個平等的身份參與到全球事務中去，這不僅正是北京所期待的，也同時要求下一屆美國總統將中美伙伴關系提升到一個新的高度。