“黑戶”電廠贖身

國家發(fā)改委醞釀出臺對違規(guī)電廠處罰，如何做到懲前毖后

一場即將改變中國數(shù)百家違規(guī)電廠命運的大“處罰”即將開始，面臨處罰的違規(guī)電廠們卻有些翹首以待，因為這也是他們“轉正”的機會。

9月上旬，連續(xù)幾日的陰霾過后，內蒙古迎來了微冷的晴天。在內蒙古東部距離呼和浩特四個小時車程的山區(qū)里，一家電廠在青巒疊嶂中顯得很醒目。廠區(qū)門口，過往人流稀稀落落，偶爾有幾個帶著黃色安全帽的工人進出廠區(qū)。

這是一家尚未拿到國家發(fā)改委正式批文的違規(guī)電廠，就在2008年上半年，它還顯示出一派欣欣向榮的景象。

“去年送煤卡車一輛輛的，在廠門口的小路上排隊。由于來的人多，附近十幾家飯店經(jīng)常爆滿，還有人在高粱地里搭建了臨時飯店。”當?shù)匾晃凰緳C告訴《財經(jīng)》記者。

2008年下半年以來，受金融危機影響，內蒙古電廠的發(fā)電量大幅下滑。2009年年中，內蒙古整體發(fā)電量情況雖有所好轉，仍然有大量的發(fā)電能力閑置。在此情形下，違規(guī)電廠更加難以保證發(fā)電小時數(shù)，經(jīng)營情況不容樂觀。

已經(jīng)躍居為煤炭產(chǎn)量第一大省份的內蒙古，違規(guī)電廠的數(shù)目也居全國前列。2006年8月，國務院常務會議通報，內蒙古全區(qū)違規(guī)建設電站規(guī)模高達860萬千瓦，“問題十分嚴重”。

國務院當即下文叫停了十個違規(guī)建設的電站，包括內蒙古準格爾大飯鋪發(fā)電有限責任公司、內蒙古錫林浩特發(fā)電有限責任公司、內蒙古準格爾友誼電廠、內蒙古金山發(fā)電有限責任公司、內蒙古霍林河電廠、內蒙古烏斯太熱電廠等發(fā)電項目等。

為此，時任自治區(qū)主要負責人還作出書面檢查，這一情況在少數(shù)民族自治區(qū)中極為罕見。

此后，被國務院叫停的內蒙古各家違規(guī)電廠，一直刻意保持低調，同時卻在爭取做核準的工作。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前，國務院所通報的十家違規(guī)電廠中，已有不少拿到了核準通知。

“對于我們來說，趕緊拿到批文，是最大的出路。”該電廠一位負責人告訴《財經(jīng)》記者。

這也是各個違規(guī)電廠的心聲。如果能夠獲得國家正式批準，意味著今后的發(fā)電量和上網(wǎng)電價都能得到保證。這也是電廠跨越盈虧線的最基本條件。眼下看起來，他們達成目標的希望越來越大。

“剩下的幾家也快了。”一位內蒙古電力業(yè)內資深人士告訴《財經(jīng)》記者，“聽說中央在制定對違規(guī)電廠處罰方案時，我們就對電廠轉正更有把握了，不就是交罰款嘛!”

醞釀處罰方案

在2009年8月召開的全國電力工作會議(下稱電力會議)上，關于違規(guī)電廠的處理問題，成為與會政府官員和電力企業(yè)高層人士熱議的一個話題。

這次會上透露的信息是，由于電力裝機面臨過剩，國家能源局將控制下半年發(fā)電項目審批。下半年還有可能獲得批準的項目包括:“上大壓小”項目、中心城市的熱電項目等特殊項目，以及違規(guī)電廠“轉正”，其他項目拿到批文則有“相當?shù)碾y度”。

一位參加電力會議的專家對《財經(jīng)》記者透露，電力主管部門在會上拿出了一個對于違規(guī)電廠的處理意見，即一方面“罰款”，另一方面“罰人”。

“罰款”方案，即主管部門根據(jù)違規(guī)電廠的規(guī)模，實施一次性罰款。“罰款”可分為“輕罰”和“重罰”幾套方案。“輕罰”方案中，違規(guī)電廠在1萬個利用小時數(shù)內(即發(fā)電時間1萬個小時)，每發(fā)1度電，要罰款1分錢;“重罰”方案中，懲罰的總量增加了1倍以上。

“從最輕到最重，罰款分為五個檔次。”內蒙古違規(guī)電廠中一位看過處罰方案的負責人告訴《財經(jīng)》記者。

不同“檔次”，是按照電力項目獲得核準程度而定。第一檔次的電廠，是未列入國家準予立項的發(fā)電項目，但建成后取得了國家發(fā)改委核準的電廠。這類電廠，國家發(fā)改委不會予以罰款，僅通報批評。從第二檔次到第五檔次，國家發(fā)改委將根據(jù)核準程度的不同，相應給予從輕到重的罰款。

除去罰款，國家發(fā)改委還有可能對上馬違規(guī)電廠的企業(yè)負責人，以及拒不繳納罰款的企業(yè)負責人，進行處罰。

在電力會議上，第一次獲知這一方案的發(fā)電企業(yè)人士，紛紛對這一思路提出了強烈的意見。一位發(fā)電企業(yè)負責人對《財經(jīng)》記者表示，在“煤電聯(lián)動”遲遲不到位的情況下，中國火電廠的負擔已經(jīng)很重，這個罰款力度太重了。

但也有業(yè)內人士對《財經(jīng)》記者表示，如果只是輕輕處罰，很難懲前毖后。

事實上，接受處罰后，違規(guī)電廠可以逐步轉正，享受正規(guī)電廠一樣的電價和發(fā)電量的待遇。這是很多違規(guī)電廠夢寐以求的機會。

“這一方案，發(fā)改委已經(jīng)考慮了很長時間，是希望讓違規(guī)建設電廠的企業(yè)和決策者都受到懲罰，通過處罰的方式讓他們付出一定代價，同時解決龐大的‘黑戶口’電廠問題。”接近國家發(fā)改委的一位人士告訴《財經(jīng)》記者。

“黑戶口”電廠背后

在中國，電力行業(yè)“未批先建”的現(xiàn)象屢見不鮮。

違規(guī)電廠遍地開花，顯示出地方政府辦電的熱情。地方辦電的熱情之源，則是由于從2003年以來漸次嚴重的“電荒”，和隨之引發(fā)的電力建設升溫浪潮。

2004年，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)拉閘限電的省市達26個，全年累計拉電123.85萬次。

這一年，內蒙古也出現(xiàn)近20年來最為嚴重的缺電局面，蒙西電網(wǎng)日均限電140萬千瓦以上，高峰缺電最大缺口265萬千瓦。2005年，內蒙古當時預計全區(qū)將缺口裝機容量550萬千瓦，2005年至2007年全區(qū)年缺電均在400萬千瓦以上。

在這種情況下，盡快提高發(fā)電能力成為大部分缺電省份的當務之急。如果要按正常程序，一個電廠走完可行性研究報告、環(huán)評報告，并報國家發(fā)改委批準，至少需要一年時間。

于是，為緩解缺電燃眉之急，各地政府為發(fā)電項目大開綠燈，大量電廠項目在設計與報批的同時，就已開工建設。

中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平對《財經(jīng)》記者表示，大量違規(guī)電廠的背后，是中央政府和地方政府的博弈。

中國的電廠建設，審批權掌握在國家發(fā)改委手中。上世紀90年代后期，由于亞洲金融危機影響，經(jīng)濟活動大幅放緩，電力過剩。中央曾提出“三年內不建常規(guī)火電項目”的說法，致使中國電力建設投資占全國基建投資比例逐步下滑，從90年代初期的12.09%，下降到90年代末的10.4%。

但2000年以后，中國經(jīng)濟出現(xiàn)快速增長，“電荒”現(xiàn)象也開始在全國蔓延。在用電高峰時，拉閘限電成為一個普遍的現(xiàn)象。

這一輪“電荒”期間，各地政府都嘗到了被電力“卡脖子”的苦頭。“在各地招商引資的時候，地方政府往往承諾稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠，就是不敢保證電力的供應。”廣東省經(jīng)貿(mào)委一位官員告訴《財經(jīng)》記者。

此后，各地對上馬電廠都是情有獨鐘，無不給予大力支持。以風電為例，按照規(guī)定，5萬千瓦以下的項目，可以由地方政府自主審批。所以，地方政府就盡可能把項目拆分，造就了一大批4.99萬千瓦的項目。這一時期的違規(guī)電廠相繼建成投產(chǎn)，苦于沒有批文，“黑戶口”電廠的生產(chǎn)成了大難題。

地方政府上馬電力工程之所以熱衷于未批先建，是試圖造成一種既成事實。“這樣，即便國家發(fā)改委不批，也不可能看著這些已建資產(chǎn)白白流失。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會一位專家告訴《財經(jīng)》記者。

何以毖后

“雖然沒有拿到準生證，但孩子已經(jīng)生出來了。如果不讓生產(chǎn)，電廠最終會荒廢掉。”內蒙古電力行業(yè)協(xié)會一位負責人告訴《財經(jīng)》記者。

根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會一位專家估算，中國違規(guī)電廠裝機容量高達3000萬千瓦左右。這些電廠的規(guī)模相當于“一個半三峽”。

實際的違規(guī)電廠規(guī)模，還可能遠遠大于這個估算。根據(jù)2004年11月國務院出臺的《國務院批轉發(fā)展改革委關于堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知》，2004年在建電站規(guī)模達2.8億千瓦，其中未完成或未履行任何國家核準手續(xù)而擅自開工建設的電站項目規(guī)模高達1.2億千瓦。

五年過去，當初這些違規(guī)開工的電廠除了順利轉正和停止建設的，相當一部分成為“黑戶口”的違規(guī)電廠。

“幾乎都是虧損。”內蒙古電力業(yè)內一位專家說起違規(guī)電廠的境遇時，顯得非常感慨。正規(guī)電廠上網(wǎng)電價在每度0.30元左右，而違規(guī)電廠的上網(wǎng)電價，只有0.20元左右。“煤價這么高，等于是發(fā)多少虧多少，還不能不發(fā)。不發(fā)，設備就不行了。只能咬著牙進行保護性生產(chǎn)。”

尋求轉正，幾乎是這些電廠惟一的出路。

一家違規(guī)電廠的內部人士給《財經(jīng)》記者算了一筆賬:即使按照處罰方案中第二檔次的罰款計算，30萬千瓦的電廠，所繳納的罰款金額不過約在數(shù)百萬元。“如果能夠通過一次性繳納罰款，取得和正規(guī)電廠相同的發(fā)電待遇。還是非常值得的。”他說。

“處罰這一批違規(guī)電廠后，發(fā)改委能確保沒有人再繼續(xù)建嗎?”一位電力業(yè)內人士對國家發(fā)改委這一方案抱有質疑。

對此，國家發(fā)改委采取的對策，是提高“逆風而行”者的代價。據(jù)悉，處罰方案規(guī)定，一旦有再次違規(guī)現(xiàn)象，或者拒不繳納罰款，電廠將會面臨更加嚴厲的處罰。

“這套方案的初衷不僅要懲前，而且要毖后。所以，不但要罰款，還要罰人。對負責人做行政處罰的話，可能大家都不敢涉足了。”上述接近國家發(fā)改委的人士告訴《財經(jīng)》記者。

在韓曉平看來，違規(guī)電廠在地方屢禁不止有著更為深刻的動因:其一，電廠是納稅大戶，地方可以從電廠提留流轉稅;其二，五大發(fā)電集團擴張圈地，希望做大企業(yè)規(guī)模，造成違規(guī)。

他認為，要治理違規(guī)電廠亂象，除了必須對當事人處罰，還要推進稅制改革和電力改革。

“通過電力體制改革，將輸配分開，電網(wǎng)負責純粹的輸電，然后由電廠和用戶直接談供電，這樣銀行就不敢隨便給電廠貸款。只有跟用戶談好了，才能去建設電廠。這是一個市場關系，不能弄亂了。”韓曉平對《財經(jīng)》記者表示。■