環境公益訴訟破繭

理論上多有共識，但實踐中，民間組織提起環境公益訴訟仍面臨諸多難題

全國首例由社團組織提起的環境公益行政訴訟案，于9月1日在貴州省清鎮市法院結案。

當日開庭后，被告貴州省清鎮市國土資源管理局提交證據證明，其已履行法定職責;原告中華環保聯合會認為“訴訟目的已經達到”，當庭撤訴并獲準許。

該案源于1994年，清鎮市國土局向一冷飲餐廳出讓國有土地使用權。雙方約定，若逾期一年仍無法完工，國土局有權無償收回土地使用權以及地上建筑物或附屬物。但是，該工程至今仍未完工，且對周邊生態造成威脅。今年7月27日，中華環保聯合會向清鎮市法院提起環境公益行政訴訟，請求判令清鎮市國土局履行職責。7月28日，該案獲得立案。

據《財經》記者了解，這是中國法院首次受理社團組織作為原告的環保公益行政訴訟，在中國的司法實踐上具有不同尋常的意義。因為中國現行法律制度中，原告起訴，必須證明自己和案件有直接利害關系，否則法院往往會以原告主體不適合而拒絕受理。

此前的7月6日，中華環保聯合會作為原告，在江蘇無錫市中級法院還提起了全國首例由社團組織起訴的環境公益民事訴訟。該案亦獲得立案，但目前尚未開庭。

中華環保聯合會的嘗試引起海內外輿論的高度關注，認為中國的民間環境公益訴訟由此正式邁步。

中華環保聯合會是一家經國務院批準、民政部注冊、環境保護部主管的全國性社團組織。其現任主席為原全國政協副主席宋健，副主席中，包括現任環保部部長周生賢、國家發改委副主任解振華、原國家環保局局長曲格平等人，名譽主席中，有多位前黨和國家領導人。其規格之高，非一般NGO(非政府組織)所能比。

不過，盡管中華環保聯合會開創了成功先例，其行動的示范意義仍存在現實局限。

就在中華環保聯合會起訴獲得立案后不久，一家民間環保組織——重慶市綠色志愿者聯合會(下稱重慶綠聯會)，也步其后塵嘗試環境公益訴訟。

8月20日下午，重慶綠聯會會長吳登明、北京市中咨律師事務所律師夏軍，將兩份民事起訴書送至武漢海事法院，以重慶綠聯會的名義，狀告云南華電魯地拉水電有限公司和華能龍開口水電有限公司，要求兩被告全面停止在金沙江上的相關水電建設項目施工，并治理環境損害。

該案源于今年6月，上述兩水電公司未經環評審批，擅自在金沙江中游建設水電站，被環境保護部叫停。重慶綠聯會希望以此為契機，開展公益法律行動，糾正中國水電建設中的違法破壞環境行為。

美國公益法研究所(PILI)中國項目副主任張兢兢認為，重慶綠聯會這樣一個來自“草根”的純粹NGO，其起訴的案例才是真正考驗中國環境公益訴訟的試金石。

截至目前，該案尚未立案。

現實之需與理論共識

所謂環境公益訴訟，一般是指在環境受到或可能受到污染的情形下，公民、企事業單位或者社會團體、國家機關等為了保護社會公共利益，以自己的名義向法院提起的訴訟。

公益是相對于“私益”而言的。依據現行《民事訴訟法》，民事案件的原告必須與本案有直接利害關系。《行政訴訟法》也規定，原告必須是被具體行政行為侵犯其合法權益的公民或者組織。

因此，如果個人、團體等不能證明自己和案件有直接利害關系，法院往往會以原告主體不適格拒絕受理。這也導致長期以來，中國環境公益訴訟鮮有個例——除了個別的地方法院受理過檢察機關提出的環境民事訴訟。

中國人民大學環境資源法教研室主任周珂告訴《財經》記者，環境污染事件最大的特點是損害了公共利益，以私利受損為立案標準，限制公益訴訟的原告資格范圍，導致維權舉步維艱。

而實踐中，以自己的名義打環保官司并非易事。在環境污染事件中，受害者人數眾多，但受到的損害呈現出“利益分散”的特征。單個受害者如果所受損害額不大，基于訴訟成本的考慮，往往不愿提起訴訟。

代理重慶綠聯會訴訟的北京律師夏軍向《財經》記者舉了一個例子——2004年，一場暴雨之后，淮河發生大規模污染。夏軍希望啟動一個訴訟，來為受害者維權。但在損失慘重的“小龍蝦之鄉”江蘇省盱眙縣，盡管他愿意免費提供法律援助，竟然找不到一個愿意出頭的原告，當地官員則指責他“搗亂”。

直接的受害者難于起訴，公益訴訟制度又未建立，與此相對應是正值工業化進程關鍵階段的中國，近年來環境污染和生態破壞問題日益嚴重，由環境糾紛引發的群體性事件也多有發生。

美國公益法研究所(PILI)中國項目副主任張兢兢表示，美國的經驗值得中國借鑒。美國在上世紀六七十年代環境公害泛濫，公益訴訟也應運而生。其《清潔空氣法》《清潔水法》等環境法律中設有“公民訴訟條款”，公眾可以通過訴訟，迫使污染者治理污染，或者使政府履行職責。

正是通過環境公益訴訟制度的創建，美國成功地推動了環保事業的發展。

目前的中國，盡管已有大量環境立法，但多偏重于行政管理，相對缺乏司法救濟。因此，通過建立環境公益訴訟機制來緩解環境和生態危機，近年越來越成為廣泛共識。

國家環保部政策法規司副司長別濤認為，對于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況，需要進行環境公益訴訟。而且，公益訴訟的價值不僅限于個案，還能產生“多米諾骨牌”效應，促進制度完善。

別濤建議，通過幾種途徑確立環保公益訴訟制度:一是通過最高司法機關制定專門的司法解釋，規定環境公益訴訟的基本程序;二是通過《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環保單項法律的修訂，設立專門的環境公益訴訟條款;三是通過《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，設定包括環境公益訴訟在內的公益訴訟程序。

事實上，2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》也提出，“研究建立環境民事和行政公訴制度”，“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟”。

而有關建立環境公益訴訟的人大代表 議案、政協委員提案不斷涌現，學界和民間的呼聲更是不絕于耳。

期待實踐民間化

近年，由檢察機關作為原告提起環境民事訴訟的案例在全國各地陸續出現，并取得勝訴。

無錫、貴陽、昆明等地的法院為此設置了專門的環境法庭，并對訴訟的原告資格做了擴大化規定，包括環保部門、檢察機關和環保社團組織。但是，這些地方的環保法庭一度遭遇門庭冷落，例如，江蘇無錫市的法院2008年5月即成立專門的環境法庭，但直到2009年6月，無錫市錫山區檢察院在一起盜伐林木犯罪案件中，提起了刑事附帶民事訴訟，才出現了當地首例“環境公益訴訟”。

與此同時，由律師、普通公民和社團組織提起的公益訴訟，則屢屢被拒之法院門外。

在這個背景下，2005年成立的中華環保聯合會，2009年7月在江蘇無錫和貴州清鎮提起的本文開頭提到的兩個訴訟，創造了全國社團組織提起的環境公益民事訴訟和環境公益行政訴訟的先例。

這兩個案件表明，社團組織在環境公益訴訟中的原告資格，開始獲得司法機關的認可。

中華環保聯合會環境法律中心督查訴訟部部長馬勇在接受《財經》記者采訪時表示，“我們想通過這種嘗試，逐步探討社團參與環境公益訴訟會發生什么問題，產生什么效果，從而促進確立一個比較好的程序，給其他地方做樣板。”

馬勇稱，中華環保聯合會選取無錫、貴陽兩地作為試驗田，也是考慮到當地成立了環保法庭的條件。他認為，環境公益訴訟應該主要由專業的社團組織來開展。盡管行政機關或者檢察院都有權提起，但它們畢竟會受到自身職責的限制。而社團的天然使命就是維護公共利益，在人員和資金方面也有優勢。

長江流域水資源保護局水保護管理處處長吳國平，在一個學術論壇上曾直言不諱地指出，現實中環境污染不僅僅是企業造成的，行政機關的不作為也是重要原因。如果行政機關對于環境污染和破壞的認識已經到位，就應該用更好的行政手段去解決問題，否則的話，很難指望他們作為原告去提起訴訟。

長期從事環境法研究的湖北經濟學院院長呂忠梅，作為十屆、十一屆全國人大代表，曾連續幾年在全國人代會上領銜提出建立環境公益訴訟制度的議案。

呂忠梅認為，環境公益訴訟可以分為“環境公民訴訟”與“環境公訴”兩類。前者由公民、法人以及其他社會團體發起，后者則是由國家機關(政府部門或檢察機關)提起，以排除環境危害和賠償環境損害所帶來的損失為基本訴求，通過追究造成環境污染或破壞行為人的民事責任。目前中國最迫切需要的是建立“環境公民訴訟”的制度通道。

環保部政策法規司副司長別濤也認為，依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體提起環境公益訴訟，是環境公益訴訟制度的核心。公眾個人雖有利益但缺乏訴訟能力，行政機關有訴訟能力但未必有興趣。環保團體不僅有興趣(其以環保為宗旨)，也有能力提起環境公益訴訟。

不過，馬勇坦承，中華環保聯合會由國家環保部作為主管機關，其他的社會組織要想有突破性的嘗試可能會比較困難。

而且，即使有官方背景，中華環保聯合會的嘗試也頗為謹慎。目前選取的兩個案例，均為案情比較簡單、影響面不大、面臨的阻力也相對較小的個案。

貴州省清鎮市的環境行政公益訴訟案，看似結果圓滿，實際上卻遺憾不少，以原告撤訴告終，意味著未能在程序上充分嘗試環境公益訴訟的各個環節，其效果也打了折扣。該案主審法官、清鎮市法院環保法庭的羅副庭長告訴《財經》記者，如果再有社團提起此類訴訟，法院會根據立案規則對其主體資格進行審核，“法院是否給予立案則不好說，目前只是摸著石頭過河。”

武漢海事法院副院長饒中享認為，中國的環境公益訴訟還處于初級階段，在原告的主體資格方面要采取擴大和鼓勵的態度，應當具有廣泛性。只要是對國家、社會、集體的利益造成損害的，普通的個人和其他組織，哪怕是自己沒有直接的損失，都應有資格提起訴訟。

不過，截至本刊發稿，重慶綠聯會就金沙江水電違規開發一事提起訴訟已經20余日，武漢海事法院尚未答復是否立案。■