深圳“大部制”登場

再次回避“行政權三分”后，深圳的“大部制”改革是否具先鋒意義尚有待觀察

9月8日，深圳市政府機構改革的“三定”方案公布，標志著作為深圳綜合配套改革重中之重的行政體制改革，已階段性完成。

早在5月26日，深圳即公布了《深圳綜合配套改革試驗總體方案》(下稱《綜改方案》)，宣布開啟深圳市在經濟、政治、社會等多個領域的新一輪改革。各項改革的計劃時間表清楚地顯示，政府機構改革將作為頭炮被打響。

隨著“大部制”改革自上而下啟動，這份由國務院批復的《綜改方案》，也明確提出深圳將“建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”。

這是深圳特區歷史上第八次機構改革，其中最引人矚目的，當屬時隔五年被重提的“行政權三分”，這一結構設計被視為真正富有實效的“大部制”改革的基礎。在概念上，“行政權三分”也從五年前的局部試驗性提法，轉變成中央、省、市三級政府的共識。

所謂“行政權三分”，是將政府職能部門分為相互制約并相互協調的決策、執行和監督三大部門;而“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其他相關部門協調配合，形成“寬職能，大部門”的政府組織結構和體制機制。

“大部制”與“行政權三分”，可謂互為表里。圍繞“行政權三分”推進的“大部制”機構改革，成為各界對試圖重塑“改革先鋒”形象的深圳殷切的盼望。

7月31日，深圳市正式公布《深圳市人民政府機構改革方案》(下稱《政府改革方案》)，9月8日，推出落實細節的“三定”方案。三成的政府機構部門被精簡，三成的行政審批被撤銷和調整，此次改革無論是在規模上，還是在力度上，都較此前歷次機構改革大為提高。

然而，在浮光掠影式地提及“決策、執行、監督”相互制約、協調的原則之外，監督部門未獲單列，“行政權三分”終未落實。

原本相輔相成同時進行的兩項改革，最終推開時卻形單影只。再次避開“行政權三分”后，深圳的“大部制”機構改革是否還能具有鮮明的先鋒意義，有待時間考驗。

精簡與調整

根據《政府改革方案》，深圳市此次機構改革共減少機構15個，精簡幅度約三分之一。精簡后的政府部門按照職能分別被命名為“委”“局”“辦”，形成7個委、18個局、6個辦的“大部門”格局。

深圳市政府原直屬機構中，除公安局、教育局、民政局、司法局、審計局、口岸辦、臺辦共七個機構暫不作調整，其他工作部門、直屬機構等都納入了調整規范。改革后，政府共設置31個工作部門(個別機構暫緩調整)，大大低于中央規定大城市為40個左右的機構限額。

9月8日公布的“三定”方案，則對政府機構主要職責、內設機構和人員編制等內容進行進一步確定。其中，機構設置在減少15個的基礎上，又將其內設、下設及派出機構減少151個，其中，副局級5個，處級90個。副局級、處級機構的精簡比例為31%。

在機構設置的加減法之外，“三定”方案對部門內部及部門間的職責關系進行了調整。一些長期存在的職責交叉問題，在此次改革中明確地做了規定。

以發改部門和產業主管部門的分工為例。改革前的發改部門既管宏觀，又負責具體的產業管理，與產業主管部門一直存在交叉扯皮。此次改革，則強化了新成立的發展和改革委員會(下稱發改委)統籌全市宏觀經濟面的職責，而將微觀管理事務和具體審批事項，如擬訂有關專業規劃和政策、糧食行業行政管理及重要物資儲備的組織實施等職責，劃給相關行業主管部門。

新成立的交通運輸委員會則將對城市道路進行統籌建設，特區內外交通建設的標準也實行一體化，減少管理層級。而在以前，特區內及光明新區由原市交通局垂直管理，特區外則由轄區政府管理。城市道路由城管部門負責建設，特區外公路建設主體除市交通部門，還有區政府、區公路局、工務署及街道、村等，出現多頭建設狀況，管理混亂。

此外，根據“三定”方案的要求，深圳市政府將減去一部分“不該管的事”，以集中力量處理“未管理到位的事”。

改革后的深圳31個政府機構，共取消和調整行政審批事項194項，占深圳市現有623項的31%。取消和調整的審批事項，主要是根據行政審批事項所依據上位法層次較低、發生頻率不高、不宜由政府直接承擔的審批事項;或者部門整合后審批事項可合并、調整為其他管理方式等情況。

例如，發改委取消了產業政策確認、循環經濟示范項目審批、國家高技術產業發展項目配套資金審批等五項行政審批事項，并將借用外國政府貸款初審、年度重大項目計劃確認等九項行政審批事項調整為一般服務事項。

市場監管局則取消了“三來一補”項目設立登記、農貿市場改造升級經費補助、知識產權優勢企業認定及資助等九項行政審批事項，并將核發酒類生產許可證(初審)等四項行政審批事項調整為一般服務事項。

深圳市編辦主任王敏表示，“三定”方案具有法律效力，部門必須執行。已取消的事項，部門還在審批的話，行政相對人可以打官司。

除了部分行政審批事項的取消和調整，原先政府部門承擔的一些評比表彰、統計考核、宣傳培訓、辦展辦會等事務性職責也被取消和調整。

“行政權三分”缺失

此次機構改革預計在10月1日前基本完成。8月5日，深圳人大常委會會議便任命16個改革后政府部門的正職領導;次日，又公布了60名干部的任命和職務變動;至9月8日公布“三定”方案，改革宣告階段性完成。

此番進程顯示出迅捷的“深圳速度”，以及前所未有的力度。但是，就權力結構而言，與“行政權三分”的設想有別，《政府改革方案》將決策部門與執行部門做了一定劃分，但惟獨未見監督部門的單獨設置。

根據《政府改革方案》，“委”主要承擔政策制定、規劃、標準等職能并監督執行部門;“局”主要承擔執行和監管職能;“辦”主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理的職能。

可見，“委”和“局”除了分管決策和執行，均包含一定程度的監督任務。

深圳大學管理學院教授馬敬仁是該方案起草人之一，他在接受《財經》記者采訪時表示，“決策和執行的分離是《政府改革方案》的一個重大突破，也是按照行政三分思路設計的改革舉措?！?/p>

但目前決策和執行部門內包含的監督權限，是一種職能監督，是對本部門職能邊界內的事務的監管和指導。這與“行政權三分”中的監督部門并不相同，后者是具有監察性質的監督——這顯然偏離了方案起草之初的設想。

馬敬仁在今年5月底《綜改方案》剛公布時曾介紹說，深圳市即將推出的機構改革，將設立決策、執行、監督三大部門，其定位不完全平等，其中決策部門和執行部門將處于同等級別，均受高一級別的監督部門的監督。

此外，監督的方式也將改變，一方面，新的制度將實行垂直制、派出制的方式來監管，有別于過去的同級監督制;另一方面，新的制度要求凡是由政府財政撥款的單位，將全部被納入監管范圍。這將意味著，之前在監督范圍以外的事業單位也將被納入監管的范圍之內。

按照設想，為了一改目前行政體制下決策層和執行層上下級的關系，使其真正享受同一級別，決策部門和執行部門將簽署績效合同，各自分別對本年度內的工作安排做出承諾，由監督部門年末統一監察和評估。

最終的改革方案不僅未提高監督部門的級別，甚至未單獨設立，“行政權三分”也化為泡影。

前車之鑒

其實，“行政權三分”在深圳并不是一個新的探索，也不是第一次夭折。

“行政三分制”方案最早提出于2003年。當時這一方案的構想是，對一些政府部門進行撤并和調整，以大行業、大系統的方式設立決策部門，負責制定政府的法規、政策、辦法，并就每個決策部門關聯的業務設若干個執行局。決策權在決策局，執行權、審批權在執行局;決策局只管決策，而執行局則是單一的執行。

此外，單獨設立監督部門，監察局、審計局地位相對獨立，部門首長直接對市長負責。

但是，2004年3月，這次改革的官方文件，即《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》，在16次易稿之后，終于公布，最終沒有提及“行政權三分”。

“當時改革的時機還不成熟。”2003年曾參與深圳“行政三分制”方案設計的汕頭大學法學院院長杜鋼建表示，當年“大部制”改革在中央和省級層面尚未鋪開，在中央層面，僅有中央編制辦一個部門在推進機構改革，中央政府對“行政權三分”也沒有透徹的認識，只是認為深圳“應該做點什么”。

在深圳政府各部門之間也存在激烈的意見分歧。杜鋼建向記者描述了當時表決的情形:一些部門負責人提出，“從來沒聽說一個部門只決策不執行，這樣是根本無法開展工作的”。因此，最初方案中提出的決策部門和執行部門分離獨立運作，最終只能不了了之。

時過境遷。“行政權三分”的最初構思，后來已與中國在行政管理體制改革上的政策導向不謀而合。

2008年2月27日，中共十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，要求按照精簡統一效能的原則，和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，啟動了從中央至地方的“大部制”改革進程。

此次深圳機構改革，其實亦是一次“大部制”改革。但在實踐中，深圳仍選擇較為穩妥平衡的方式，避免步伐過大。

從9月8日公布的“三定”方案來看，政府機構總編制并沒有實質性的減少。領導職數減少394名;其中，局級減少56名，處級減少139名，科級減少199名。編制減少492名，其中，公務員編制減少356名。

在部分部門編制減少的同時，另一些部門編制適度增加;其中正處級機構增加11名，處級領導職數增加43名，公務員編制增加77名?？傮w測算后，人員編制略有減少，變化不大。

這一安排有其客觀需求。

深圳市編辦在回復深圳市人大代表歐陽泉的一份《關于提高政府執行力的建議》的報告時指出，深圳市行政編制自1995年后就未作大調整，現有行政編制與需求相比長期存在較大缺口。編辦表示，解決這個問題除了向上級機構申請增加編制，還將通過機構改革來實現。

另一方面，深圳市編辦主任王敏也向《財經》記者坦承，編制未有大的變動，是為了保證改革能夠平穩推進。

對于相關人員的分流，深圳市主要采取三個途徑來解決。一是人員隨職能劃轉，即部門負責專項事務的人要隨該事務走;其次，各部門編制有增有減，編制增加的部門可以適當吸收一部分分流人員，削峰填谷;其余富余人員則進行內部安排，在一段時間內自然消化。

在較高級別的領導職位上，機構改革的過渡性特點更為明顯。

從政府新部門的任命來看，局級層面上“一正多副”情況普遍，甚至有些部門副職配備超過十人。對此，王敏表示，中央在短時間內允許超職數安排，因為“此次部門整合力度非常大，領導職數少了，在位官員多出了一些”，改革要平穩推進，必須合理解決這個問題。

王敏說，這一安排可以使整合后的部門分工更加精細?！耙郧耙粋€領導管三五個機構，現在一個領導可以只管一個機構，分工更細?！?/p>

但這顯然不是長久之計，王敏表示，在相對期限內，職數一定要消化到“一級領導職數配備二至五名，特殊情況超一名”這個規定的數目。

“大部制”突破之艱

人事問題上的小心翼翼，不免令深圳在行政改革領域的突破打上折扣。作為第一批赴深圳“拓荒”的干部，深圳市原政協副主席周長瑚向《財經》記者表示，深圳市目前還沒有遇到一些明顯阻礙發展的問題，因此，改革的方向不易把握，改革的動力也不足。

周長瑚認為，改革要遵循“觀念改革到機制改革，再到體制改革”這樣的過程?！皼]有機制改革，只進行體制改革，將來在執行過程中又會發現機制上的不健全，要么重新修改方案，要么改革停滯不前?！?/p>

事實上，中央和地方各級的“大部制”改革文件，無不指明“大部制”改革的路徑，將是首先進行政府部門職能、機制的變革。而在實踐中，自2008年3月國務院實行機構改革以來，各地包括廣東省，均亦步亦趨在地方層面推行“大部制”改革，但流于“上行下效的應景之作”。

在改革空間上，作為中國改革前沿的深圳，亦難有“破格之舉”。

在7月31日《政府改革方案》公布后，參與方案制定的馬敬仁在接受《財經》記者采訪時，對于“行政權三分”再度被回避頗感無奈。他告訴記者，監督部門之所以不能單獨設立，主因在于國家現有體制的束縛。

“監督體制作為國家體制的一部分，地方監督部門要服從上級政府的垂直領導?！瘪R敬仁說，中央在《綜改方案》中明確賦予深圳市先行先試的權利，但是地方政府仍無法掙脫整體上的體制限制。

深圳大學中國經濟特區研究中心主任鐘堅在接受《財經》記者采訪時也表示，地方改革要做到徹底，必須要從中央層面開始自上而下的改革，否則地方改革必將淪為空談。

對此，周長瑚指出，歷史上深圳數次改革都是“半步走”。在機構調整和改革中，如果深圳步伐過大，可能出現各部門垂直管理線條的斷裂，政令上傳下達也將受到影響，難獲支持。

他進一步指出，目前的“大部制”改革尚有些急于求成。成熟的“大部制”是在公民社會和社會組織建立并且健全背景下的產物?！按蟛恐啤标P鍵在于政府事務的剝離。而現在深圳市還沒有建立完善的社會組織，因此目前的改革并未解決一些根本性的問題，如剝離出去的事務如何承接并確保運轉順暢等。

“改革的次序不對?！敝荛L瑚指出，目前應在機構改革的同時，大力培育社會組織，并使其真正發揮作用，以推動和鞏固改革成效。

廈門大學公共事務學院教授徐輝則提出，行政體制改革是政治體制改革的前奏，“行政權三分”和“大部制”改革最終都會涉及和涵蓋黨政、人大等系統。

在大層面保持原狀的情況下，深圳市行政體制改革能走多遠，無疑充滿了不確定性?！?/p>